科學(xué)發(fā)展觀理念下的土地利用規(guī)劃

科學(xué)發(fā)展觀理念下的土地利用規(guī)劃

隨著上一輪總體規(guī)劃（1997-2010）的實施，預(yù)測的不確定性因素不斷增加，總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃逐漸暴露了許多不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的問題。目前,新一輪土地利用總體規(guī)劃開始修編,如何編制出合理有效,更具戰(zhàn)略性、科學(xué)性、實用性和可操作性的土地利用規(guī)劃,成為擺在我們面前的一個難題。本文將就上一輪土地利用總體規(guī)劃中出現(xiàn)的問題進行分析,運用“科學(xué)發(fā)展觀”思想,對新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提出一些淺見。1輪規(guī)劃的主要作用上一輪土地利用總體規(guī)劃(1997～2010)是我國有史以來最為深廣的一次規(guī)劃,規(guī)劃的編制、實施以及法律地位都較以前有了較大進步和提高。這輪規(guī)劃以“供給制約和引導(dǎo)需求”為指導(dǎo)思想,將實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡作為核心內(nèi)容,在控制全國耕地數(shù)量減少、保證實施土地用途管制制度、促進土地集約利用、實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是,隨著我國工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進程的加快,規(guī)劃的不足日益顯現(xiàn),主要表現(xiàn)在以下幾個方面:1.1“耕地保護”的標準化土地利用總體規(guī)劃涉及社會經(jīng)濟各個方面,是多目標綜合規(guī)劃,不是單一目標資源利用規(guī)劃。上輪規(guī)劃突出耕地保護目標,雖然在一定歷史時期對于有效保護耕地起了很大作用,但是在規(guī)劃實施過程中,一系列重大戰(zhàn)略和政策的提出都對這一目標提出了挑戰(zhàn),例如擴大內(nèi)需政策、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、西部大開發(fā)戰(zhàn)略等等,它們都與耕地保護的單一目標產(chǎn)生了矛盾,在未來必須進行協(xié)調(diào),僅僅以耕地保護作為土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容,已不能適應(yīng)新的社會情況。1.2現(xiàn)行縣級土地利用分區(qū)的現(xiàn)狀上輪規(guī)劃采取指令性指標和土地利用分區(qū)相結(jié)合的辦法。規(guī)劃指標以第一輪規(guī)劃為基數(shù),強調(diào)保護耕地和糧食安全,指標分配時也缺乏科學(xué)合理的分解方法,不切合各地實際情況,造成在規(guī)劃實施過程中,規(guī)劃指標難以真正落實,規(guī)劃局部調(diào)整頻率較高,管理工作長期處于被動應(yīng)付局面;同時,現(xiàn)行縣級土地利用分區(qū)實質(zhì)上仍是按現(xiàn)狀八大類用地劃分,并未依據(jù)因地制宜的原則調(diào)整各類用地的規(guī)模、布局和結(jié)構(gòu),沒有真正體現(xiàn)出空間的內(nèi)在規(guī)律,沒有發(fā)揮出土地利用總體規(guī)劃對土地資源優(yōu)化重組的作用?？偟膩碚f,上輪規(guī)劃指標強調(diào)多,空間強調(diào)少,導(dǎo)致規(guī)劃最后成為指標控制層層分解的數(shù)字游戲,分區(qū)方案淪為裝點門面的附庸。1.3基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不豐富,造成規(guī)劃質(zhì)量欠佳上輪規(guī)劃是在1997年“非農(nóng)建設(shè)占用耕地凍結(jié)”期間抓緊修編的,一方面由于時間緊、任務(wù)重,加之缺乏先進規(guī)劃理論指導(dǎo),致使規(guī)劃方案“千篇一律”,缺少地方特色,規(guī)劃的內(nèi)容、方法及表現(xiàn)形式都沒有創(chuàng)新和突破。另一方面,雖然基礎(chǔ)數(shù)據(jù)圖件資料以1996年10月31日土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查為準,但各地對成果數(shù)據(jù)進行“技術(shù)”處理現(xiàn)象很嚴重,主要是減少耕地,增加城鎮(zhèn)村用地和荒草地的統(tǒng)計數(shù)。而且,許多地方變更數(shù)據(jù)沒有上圖,數(shù)據(jù)與圖件嚴重脫節(jié),造成規(guī)劃成果質(zhì)量欠佳。最后,先進科學(xué)技術(shù)手段運用不夠,如基期的土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖不少地方是手工繪制,圖件上的數(shù)據(jù)與實地數(shù)據(jù)存在偏差,數(shù)據(jù)更新也跟不上,使規(guī)劃的真實性、科學(xué)性受到很大影響。1.4土地規(guī)劃的導(dǎo)向性,其總體規(guī)劃的編制和實施缺乏可操作性,全球經(jīng)濟化和我國加入WTO,增加了土地利用的不確定性,現(xiàn)行規(guī)劃的“靜態(tài)”和“剛性”,帶有明顯計劃經(jīng)濟缺陷,使得原有的規(guī)劃思路、規(guī)劃方法與越來越復(fù)雜多變的外部情況明顯不適應(yīng),土地利用總體規(guī)劃在編制和實施中缺乏可操作性。1.5各部門有自己的規(guī)劃管理職能我國實施國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用總體規(guī)劃體系,縣以上四級編制土地開發(fā)整理專項規(guī)劃,但目前各級總體規(guī)劃職能分工不明確,內(nèi)容雷同,其他專項規(guī)劃很少編制,詳細規(guī)劃也沒有很好開展。此外,多個部門同時行使規(guī)劃管理職能,國土資源部、建設(shè)部、國家發(fā)改委都具有土地空間管理職能,并且分別有自己的規(guī)劃和發(fā)展目標以及一套自上而下的組織體系。由于各自出發(fā)點和側(cè)重點不同,并且很少考慮相互協(xié)調(diào),當(dāng)意愿發(fā)生交叉重疊,又各自有立法保護時,就造成了規(guī)劃管理重復(fù)、空白甚至相持不下的局面。1.6土地利用總體規(guī)劃設(shè)計現(xiàn)狀我國土地管理法明確規(guī)定:“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準,必須嚴格執(zhí)行”。但在實際操作中,土地利用總體規(guī)劃往往陷入“紙上畫畫,墻上掛掛”,“規(guī)劃跟著項目走”的尷尬境地。這反映出規(guī)劃的有效實施和管理不到位,如何保證規(guī)劃實施管理是需重點探討的問題。1.7與土地有關(guān)的發(fā)展規(guī)劃與重點項目之間銜接不到位土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃,如城市規(guī)劃、國土規(guī)劃(空間規(guī)劃)、國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以及與土地有關(guān)的專項規(guī)劃等,相互銜接和協(xié)調(diào)不足。不同職能部門根據(jù)自己的理念對相同土地空間進行重復(fù)規(guī)劃,造成大量時間和金錢的浪費以及土地利用總體規(guī)劃實施管理上的尷尬境地,無法有效對土地進行控制,保證總體規(guī)劃的順利進行。2新土地使用總體規(guī)劃的編制與思考2.1第一,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的最重要的特征是其未來導(dǎo)向性。黨的十六大明確提出要抓住本世紀頭20年戰(zhàn)略機遇期,加快推進工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程,實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的發(fā)展目標。同時,黨中央又提出要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀,強調(diào)以最嚴厲的措施保護耕地,確保國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。在這種既要加快發(fā)展又要保護資源的歷史背景下,要良好體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的未來導(dǎo)向性,需要運用科學(xué)發(fā)展觀和先進規(guī)劃理論指導(dǎo)新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制。2.1.1人的發(fā)展是一切新目標“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì),它要求我們在進行規(guī)劃工作時,必須以實現(xiàn)、維護和發(fā)展人民群眾的利益作為根本出發(fā)點和落腳點,要不斷滿足人們多方需求和實現(xiàn)人的全面發(fā)展。犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益,片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度的觀點是極端錯誤、有害的。2.1.2興現(xiàn)有城區(qū)保護自然動植物和重要農(nóng)田理性發(fā)展是指以綜合規(guī)劃為手段,對社區(qū)進行管理、規(guī)劃、開發(fā)、復(fù)興和建設(shè),以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境、健康、住房和交通等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化,復(fù)興現(xiàn)有城區(qū),保護自然動植物和重要農(nóng)田?！袄硇园l(fā)展”是對發(fā)展問題的新思維方法。它要求我們用更大更長遠的目光(如15～32年)看問題。同時要求在公共投資、基礎(chǔ)設(shè)施、交通和未來發(fā)展計劃等問題上要通力合作,確定共同目標。理性發(fā)展需要許多組織的共同合作,如社區(qū)發(fā)展機構(gòu)、農(nóng)業(yè)和交通機構(gòu)、社區(qū)團體、公共官員和當(dāng)?shù)鼐用裢f(xié)作,我們才能夠就我們社區(qū)的發(fā)展作出更合理的決議。新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)充分運用“理性發(fā)展”理念,讓更多機構(gòu)、團體、個人參與到土地利用規(guī)劃中來,通過土地市場監(jiān)控解決城市無序擴張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴重流失等問題。2.1.3剛性強的規(guī)劃剛性和彈性是事物的兩個方面,是矛盾的對立統(tǒng)一體。在土地利用總體規(guī)劃中,剛性是第一位的,它是實現(xiàn)規(guī)劃宏觀控制和龍頭作用的保證。但是如果剛性太強,則會造成規(guī)劃過于呆板,實用性和可操作性差。因此,應(yīng)該在規(guī)劃中體現(xiàn)一定的彈性,在不斷變化的土地利用內(nèi)外部條件下,增強規(guī)劃編制和實施過程中的靈活度,彌補剛性的缺陷。2.1.4上輪規(guī)劃的動態(tài)性規(guī)劃是一個不斷逼近規(guī)劃目標的過程,它不是時點行為,而是時期行為。要注重規(guī)劃的編制,更要重視實施和管理過程中的動態(tài)性。上輪規(guī)劃側(cè)重于對土地前景描述而忽視過程實施中的變化,是“靜態(tài)”規(guī)劃模式,這和事物的發(fā)展變化是矛盾的。因此在規(guī)劃時,要有“動態(tài)規(guī)劃”理念,對規(guī)劃要進行及時跟蹤和反饋,當(dāng)賴以決策的客觀情況發(fā)生變化時,對規(guī)劃要進行反復(fù)的修正。2.2新土地使用計劃的制定和實施提出了具體建議2.2.1建立和完善統(tǒng)一的耕地保護制度,保護和提高農(nóng)田質(zhì)量,為建設(shè)發(fā)展提供保障從科學(xué)發(fā)展觀來看,土地利用規(guī)劃是以可持續(xù)發(fā)展為目的,以資源和環(huán)境保護為重點,以協(xié)調(diào)人口資源環(huán)境與發(fā)展為基本內(nèi)容的綜合性空間規(guī)劃。其特點主要體現(xiàn)在以下三個方面:一是仍要將耕地保護作為規(guī)劃的重點和主線。繼續(xù)堅持保護耕地的國策,認真落實占用耕地補償制度、基本農(nóng)田保護制度和土地用途管制制度,保護和提高糧食生產(chǎn)能力。但是耕地保護要由過去單純保護耕地數(shù)量、只注重耕地數(shù)量上的平衡,轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo和提高農(nóng)用地綜合生產(chǎn)能力、注重耕地質(zhì)量平衡。非農(nóng)建設(shè)項目占用農(nóng)田尤其是基本農(nóng)田,要根據(jù)占用農(nóng)田質(zhì)量復(fù)墾相應(yīng)等級相同數(shù)量的耕地,而且要按所占耕地質(zhì)量等級進行高額差異補償。二是保障必要合理的建設(shè)用地。要充分考慮我國正處于高速城市化、工業(yè)化發(fā)展中的現(xiàn)實,由限制城鎮(zhèn)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展。建設(shè)用地的控制不是簡單的控制用地數(shù)量,而應(yīng)該在舊城挖潛上下功夫,在集約用地上下功夫。三是要保護和改善生態(tài)環(huán)境,統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀強調(diào)在開發(fā)利用自然資源的過程中,必須使生態(tài)環(huán)境得到改善,資源利用效率提高,整個社會向著可持續(xù)的方向發(fā)展。因此,在土地利用總體規(guī)劃編制過程中,應(yīng)設(shè)立環(huán)境評價專題研究,將環(huán)境評價整合入土地利用規(guī)劃體系,保證土地利用的可持續(xù)發(fā)展,內(nèi)容上包括土地利用的經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益評估。2.2.2土地利用分區(qū)改變原來土地利用規(guī)劃按行政層次“自上而下、上下結(jié)合”的編制辦法,采取“上下互動協(xié)商”的辦法編制,雖然這樣增加了規(guī)劃成本,并且編制時間會較長,但可以使編制的規(guī)劃更具實用性和可操作性。主要應(yīng)有以下幾點考慮:完善規(guī)劃指標的確定和下達。具體方法為:在類型上,將規(guī)劃指標分為指令性指標和指導(dǎo)性指標,將耕地保有量指標、基本農(nóng)田保護指標、非農(nóng)建設(shè)占用耕地指標等規(guī)定為指令性指標,其他用地如園地、林地、牧草地、水域等,可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況,采用指導(dǎo)性指標。在數(shù)量上,建設(shè)用地指標在符合上級規(guī)劃要求前提下,按一定比例預(yù)留機動指標,以滿足規(guī)劃期間變動的用地需求,增強規(guī)劃的靈活度。機動指標的確定不受規(guī)劃圖上用途管制區(qū)限制和約束,但是其比例要在充分論證和聽取下級規(guī)劃實施反饋意見后確定,要切實反映地方土地資源條件和社會經(jīng)濟發(fā)展客觀要求。在空間上,實行異地開發(fā)復(fù)墾。允許經(jīng)濟發(fā)達但后備資源有限的地區(qū),到后備資源豐富的地區(qū)進行土地開發(fā)復(fù)墾,以完成指標。土地利用分區(qū)要進一步探討和完善,特別是縣級和鄉(xiāng)級土地分區(qū),要在國家規(guī)劃指標和分區(qū)基礎(chǔ)上,根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況來確定,而不是現(xiàn)在簡單的上級指標分解。新的分區(qū)要按照空間發(fā)展規(guī)律規(guī)劃,找出規(guī)劃區(qū)不同等級的增長點、增長軸,之后在此點軸發(fā)展框架上進行分區(qū),對于各個利用分區(qū)要考慮分級,形成一定的層次。例如,生態(tài)保護區(qū)可以分為核心區(qū)、隔離區(qū)、緩沖區(qū)等等。同時,分區(qū)要通過制定管制規(guī)則,明確允許、限制和禁止的用途,給管理留下一定的調(diào)節(jié)空間。2.2.3土地現(xiàn)狀調(diào)查與規(guī)劃管理編制科學(xué)、實用的土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)是可靠的土地面積數(shù)據(jù),要求數(shù)據(jù)具有現(xiàn)勢性、準確性和圖(實地)數(shù)一致性。它要求規(guī)劃的底圖能真實、準確、及時地反映規(guī)劃基期和實施過程中土地的利用狀況,保持實地各類用地面積與相應(yīng)圖上圖斑面積相符。具體實現(xiàn)措施為:一是開展土地利用更新調(diào)查,摸清規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地“家底”,確保規(guī)劃基數(shù)的現(xiàn)勢性和準確性。二是建立完善的土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)標準化體系。按照統(tǒng)一標準,建立國家、省、市、縣四級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。其中,縣級數(shù)據(jù)庫包含所轄的鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)。根據(jù)規(guī)劃管理權(quán)限對數(shù)據(jù)進行管理、更新和維護。三是建立土地利用總體規(guī)劃管理信息系統(tǒng),將每個地塊的土地利用變化信息及時錄入計算機信息系統(tǒng),以對土地利用實行動態(tài)監(jiān)測管理,有效保證規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確更新。2.2.4高度重視土地利用區(qū)域規(guī)劃在規(guī)劃體系的縱向?qū)哟紊?新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)進一步明確各級總體規(guī)劃的職能分工。一是進一步強化國家及省級規(guī)劃的地位和作用,突出其宏觀性、政策性、戰(zhàn)略性,更加精煉,為下級留有進一步細化的彈性空間。主要應(yīng)抓住關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展的全局重大戰(zhàn)略問題,平衡地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,提出區(qū)域土地利用方向和重點。市、縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃是全國和省級土地利用總體規(guī)劃的延伸和具體化,應(yīng)突出空間地域性和可操作性,要有針對性和地方特色,能反映當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,弱化那些原則性過強、針對性較差。雷同、交叉重疊的內(nèi)容。二是在五級土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,根據(jù)需要組織開展各類土地利用專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃。專項規(guī)劃要突出針對性,可與總體規(guī)劃同步編制,也可根據(jù)需要,在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下單獨編制。土地利用詳細規(guī)劃是在一個較小區(qū)域或地段內(nèi),為了合理利用土地,對土地用途及其配套設(shè)施的具體配置和詳細安排。土地利用詳細規(guī)劃應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下進行。此外,還可以根據(jù)需要編制跨行政區(qū)的規(guī)劃,如編制流域的土地利用規(guī)劃、生態(tài)脆弱區(qū)土地利用規(guī)劃,等等。2.2.5土地利用規(guī)劃實施管理的體系框架“三分規(guī)劃,七分管理”,這句話形象的概括了規(guī)劃實施管理的重要性。實施規(guī)劃是編制規(guī)劃的后續(xù)階段,是規(guī)劃中不可分割的重要組成部分。由于土地利用規(guī)劃涉及社會經(jīng)濟的方方面面,規(guī)劃的實施管理必然是一項復(fù)雜、多變的系統(tǒng)工程。在我國規(guī)劃實施管理相關(guān)研究比較落后的情況下,應(yīng)逐步建立土地利用規(guī)劃實施管理保障體系,使編制的土地利用總體規(guī)劃可以有效落實。體系框架擬構(gòu)建為三個層次:第一個層次為目標層,即土地利用規(guī)劃實施管理目標;第二個層次為管理措施層,主要為法律、行政、經(jīng)濟、社會、科技管理保障;第三個層次是上一層次的深化,主要表現(xiàn)為細化的法規(guī)、制度、政策、規(guī)范、標準、技術(shù)等有關(guān)內(nèi)容。2.2.6土地利用規(guī)劃的公眾參與的內(nèi)涵“陽光規(guī)劃”即規(guī)劃中需要注