排序PPP項目物有所值和財承評價

山東財經(jīng)大學金融學院王俊籽2017年7月PPP項目的物有所值評價和財政承受能力評估9/21/20231講解內(nèi)容PPP項目的物有所值評價和財政承受能力評估9/21/202321.何謂PPP？依據(jù)“財金【2014】76號文“4政府負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)督2社會資本承擔設計、建設、運營、維護1基礎設施及公共服務，長期合作關系3使用者付費、政府付費，獲得合理投資回報什么是PPP?一、PPP的基本要點9/21/202332.推廣PPP的動因分析不單純作為一項融資工具和穩(wěn)增長工具，而是撬起一場公共服務變革9/21/20234概括而言：PPP模式可以帶來的好處（管理、成本、風險、監(jiān)管）加快基礎設施的提供（初始投資轉(zhuǎn)化為付費）更規(guī)范的操作流程和更高的項目實施效率更低的建設和運營成本，克服預算體制缺陷，緩解財政壓力更優(yōu)化的風險分配（最優(yōu)風險轉(zhuǎn)移原則）管理績效和付費結(jié)合，更能激勵提升管理和績效水平更佳的公共服務質(zhì)量（一體化、規(guī)模經(jīng)濟、服務專業(yè)化、協(xié)議約束）更規(guī)范的公共服務規(guī)劃和合同化監(jiān)管，提高公共管理能力3.PPP模式的優(yōu)勢PPP新政的亮點：項目識別、物有所值和財政可承受力評估、運營績效考核與激勵、履約管理以及中期和期末后評估(全生命周期管理）9/21/202354.PPP項目交易結(jié)構（財金123號）項目形成后，公益性項目：產(chǎn)權歸政府，社會資本運營；經(jīng)營性項目：產(chǎn)權歸社會資本，政府監(jiān)管。9/21/202365.關于PPP項目的盈利方式（回報機制問題）PPP項目項目運營回報政府補貼補償項目投資回報低成本融資來提高利潤缺口補貼計算公式：VGF=(Pe×Ve－Pa×Va)×D式中：VGF為缺口補貼金額；Pe為項目滿足合理收益的影子價格；Ve為項目相應的假設付費用量；Pa為項目實際執(zhí)行的價格；Va為項目實際付費用量；D為項目公司實際運營績效考核系數(shù)，D可能大于或小于1。VGF為正值時，啟動可行性缺口補貼機制；VGF為負值時，啟動超額收益分享機制。9/21/202376.

PPP項目基本運作模式BOT模式:建設-運營-移交TOT模式：移交-經(jīng)營-移交DBFO/BTO等：設計-投資建設-運營一體化，指不具備經(jīng)營性收費機制的PPP項目（如污水收集管網(wǎng)、水利工程、市政道路等）PPP項目沒有最佳的運作模式，應該根據(jù)項目自身特點和參與者的管理、技術、資金實力等因素，選擇合適的運作方式并對之進行優(yōu)化調(diào)整。BOO模式:建設-擁有-運營9/21/202387.項目風險分配：基本框架9107.項目風險分配風險類別雙方共擔政府項目公司政府方股東社會資本股東政治風險特許權收回/違背√征用/公有化√政局穩(wěn)定√立項/審批延誤√宏觀政策變化√行業(yè)規(guī)定變化√建設風險融資工具可及性√√設計不當√分包商違約√工程/設計質(zhì)量√工地安全√勞資/設備的獲取√地質(zhì)條件√場地可及性/準備√工程/運營變更√√勞工爭端/罷工√√土地使用√效率低/材料浪費√√建造成本超支√√完工風險√√公共設備服務提供√融資成本高√√技術不過關√考古文物保護√10117.項目風險分配（續(xù)）運營風險運營成本超支√√運營商違約√√服務質(zhì)量不好√√維護成本和頻率高√√運營效率低√√移交后設備狀況√√設備維護狀況√√法律風險合同文件沖突√第三方延誤/違約√√設施所有權√√項目公司破產(chǎn)√√收益風險最低需求風險√材料費上漲√收費/稅收變更√√市場需求變化√市場競爭√宏觀經(jīng)濟風險通貨膨脹√利率變化√√外匯風險√√其他風險招標風險√不可抗力√風險類別雙方共擔政府項目公司政府方股東社會資本股東118.PPP項目操作流程圖財政部門或PPP中心主導項目實施機構主導項目實施機構及財政部門或PPP中心共同參與9/21/2023128.PPP項目流程節(jié)點初步實施方案物有所值初始定量和定性評價和中期評價，核心參數(shù)和要素一致，除非可以得到合理優(yōu)化——PPP物有所值評價指引（修訂版征求意見稿）經(jīng)審核通過物有所值評價的項目，由同級財政部門組織，并出具評價報告。9/21/202313二、物有所值評價（ValueforMoney，VfM）主要內(nèi)容：VFM評價基本內(nèi)容總體工作程序定性評價定量評價評價報告9/21/202314（一）物有所值（VfM）基本內(nèi)容1.物有所值的含義（財金[2015]167號）物有所值VFM是一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置效率最大化。我國相關文件指出：1.物有所值（VfM）評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法?！敢募?.物有所值（VfM）評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目，以及評估已執(zhí)行PPP項目物有所值實現(xiàn)程度的一種方法——征求意見稿傳統(tǒng)政府采購模式VSPPP模式9/21/202315傳統(tǒng)政府采購模式指政府及其所屬機構直接負責項目設計、融資、建設和運營維護等工作并承擔項目主要風險，未體現(xiàn)全生命周期管理理念的采購模式。即：政府自投、自建、自營的傳統(tǒng)供給方式2.物有所值評價：PPP模式與傳統(tǒng)政府采購模式比較物有所值考慮的是項目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風險，它包括定性評估（可行性、合理性、可完成性）和定量評估兩種評價方法。物有所值評價結(jié)果一般作為是否采用PPP和確定風險分擔的依據(jù)。物有所值定量分析由各地根據(jù)實際情況開展。9/21/2023163.物有所值（VfM）評價方法－定性評價和定量評價定性評價和定量評價是物有所值評價的兩種方法，現(xiàn)階段強制開展定性評價，鼓勵開展定量評價。

“財政部門（或PPP中心）會同行業(yè)主管部門對擬采用PPP模式實施的項目，應至少在項目識別或準備階段開展一次物有所值定性評價，鼓勵在項目全生命周期內(nèi)開展物有所值定量評價?！?/21/202317（二）

物有所值（VFM）評價的總體程序準備評價資料（列清單6-8項）明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等明確是否開展定量評價、定量評價結(jié)論是否作為決策依據(jù)等確定定性分析指標（指引文件有6項基本指標）選定評審專家，召開專家組會議，專家打分并形成意見形成定性評價結(jié)論（分數(shù)和文字意見）測算PSC值測算PPP值比較PSC值與PPP值，形成定量評價結(jié)論評價報告編制評價信息披露評價信息管理評價服務監(jiān)管確定折現(xiàn)率、合理利潤等參數(shù)、測算參照項目建設和運維凈成本、競爭性中立調(diào)整值及風險成本評價準備定性評價*定量評價信息管理9/21/202318（三）物有所值定性評價方法1.定性評價指標體系“指引文件”和“征求意見稿”強調(diào)：“財政部門（或PPP中心）、行業(yè)主管部門、實施機構、專家、咨詢服務機構等應正確理解和掌握PPP概念、理念和定性評價指標的含義，以及現(xiàn)值、凈現(xiàn)值、年值、年金、終值等資金時間價值概念和計算方法，遵循真實、客觀、謹慎、公開的原則”（1）基本指標（80%，任一指標權重不超過,20%）：全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等（征求意見稿）（2）附加指標（20%，任一指標權重不超過10%）：項目規(guī)模、預期使用壽命、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性（區(qū)域帶動）9/21/2023192.物有所值－定性評價流程定性評價采用專家評分法。【特別加分】國家級及省級貧困縣的項目在加權平均分基礎上加10分，作為定性評價最終得分。（征求意見稿）專家組一般不少于7名專家，來自同一獨立法人機構的專家不得超過2人。承擔物有所值定量評價的咨詢機構不得作為定性評價專家來源（征求意見稿）。9/21/202320指

標權重評分基本指標①全生命周期整合程度②風險識別與分配③績效導向與鼓勵創(chuàng)新④潛在競爭程度⑤政府機構能力⑥可融資性基本指標小計80%——補充指標（不少于三項）補充指標小計20%——合計100%——專家簽字：

年

月

日物有所值定性評價專家打分表9/21/2023211.物有所值定量評價的邏輯思路假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方支出凈成本現(xiàn)值與公共部門比較值（PSC）進行對比，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。（四）物有所值（VFM）定量評價方法即：傳統(tǒng)模式下項目全生命周期的成本現(xiàn)值：PSC值PPP模式下項目全生命周期的成本現(xiàn)值：PPP值比較PSC值和PPP值兩個成本大?。篜SC值〉PPP值：物有所值PSC值〈PPP值：非物有所值PSC值=PPP值：均可9/21/2023222.

物有所值定量評價指標體系建設期和運營期利息、政府的資本性收益以及折舊和清算資金的處理、收支和合理利潤率取值的最小和最大、TOT/ROT不考慮存量轉(zhuǎn)讓收入（后兩條是征求意見稿）PSC值PPP值參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調(diào)整值、項目全部風險成本股權投資、運營補貼、政府自留風險承擔、配套投入和政府承擔的其他前期費用等；參數(shù)來源方面，實施方案、影子報價PPP值（實際報價PPP值）評價方法：VfM量值=PSC-PPP值VfM指數(shù)=（PSC-PPP值）÷PSC×100%9/21/2023233.計算PSC值PSC值參照項目建設和運營維護凈成本競爭性中立調(diào)整值項目全部風險成本步驟公式243.公共部門比較值（PSC）計算圖示25從上式可知，PPP值即指政府實施PPP項目全生命周期內(nèi)財政支出責任的凈現(xiàn)值。在項目不同階段，PPP值的計算依據(jù)不同。

項目識別和準備階段：以項目實施方案為依據(jù)測算出社會資本方可能提交的報價的PPP值稱為影子報價PPP值（簡稱PPPs）；項目采購階段：以社會資本最終提交的響應文件實際報價為依據(jù)折算的PPP值稱為實際報價PPP值（簡稱PPPa）政府對PPP項目的股權投資運營補貼風險承擔PPP值配套投入4.PPP值的計算（依據(jù)財金[2015]21號）PPP值是指政府采用PPP模式實施項目并達到產(chǎn)出說明要求所應承擔的全生命周期凈成本和自留風險承擔成本之和的凈現(xiàn)值265.物有所值-定量評價流程定量分析可在項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等階段開展（征求意見稿原則精神）項目識別項目準備項目采購項目執(zhí)行和移交具體流程參見下圖9/21/202327物有所值定量評價的具體流程9/21/2023286.物有所值定量評價結(jié)果及評價結(jié)論（1）定量評價結(jié)果的應用：a.識別和準備階段：作為判斷PPP模式適用性的依據(jù)；b.采購階段：作為采購決策依據(jù)；c.執(zhí)行階段和期滿后：作為項目中期評價和后評價的組成部分（2）物有所值評價結(jié)論a.定性評價結(jié)果＞80分時，初始VFM評價結(jié)論為“通過”，可以不考慮定量評價結(jié)果；b.當80分＞定性評價結(jié)果＞60分時，定量評價VFM量值＞0時為“通過”；c.當定性評價結(jié)果＜60分的，初始VFM評價結(jié)論為“未通過”；d.定量評價物有所值量值≤0時為“未通過”；e.未通過初始物有所值評價的項目，可在調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。9/21/202329（五）物有所值評價報告項目基礎信息定性評價定量評價評價結(jié)論及附件項目概況產(chǎn)出說明和績效標準PPP運作方式風險分配框架（其中由政府和社會資本共擔的風險的項數(shù)應不超過風險總項數(shù)的五分之一——征求意見稿）付費機制（3種）評價程序指標及權重評分標準評分結(jié)果專家組意見參照項目及其合理性說明PSC值和PPP值測算及調(diào)整的依據(jù)、過程和結(jié)果

根據(jù)定性和定量分析結(jié)果，明確項目是否通過物有所值評價。附件通常包括（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、PPP項目合同及補充合同、績效監(jiān)測報告和中期評估報告等報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺公開，但涉及國家秘密和商業(yè)秘密的信息除外。9/21/202330（六）

物有所值－中期評價（征求意見稿）中期物有所值評價應在項目開始運營后3--5年內(nèi)開展，考察物有所值實現(xiàn)程度，作為項目中期評估的組成部分。2016年1月1日之后發(fā)起的PPP項目均應開展中期物有所值評價。并要針對可能存在的風險提出預防措施。中期物有所值評價可以不包括定性評價。

報告使用：對照分析，對于中期物有所值量值比初始物有所值量值偏低幅度超過20%的，要責成項目實施機構及受托開展初始物有所值定量評價的咨詢機構予以解釋說明。

信息管理：各級財政部門（或PPP中心）應加強物有所值評價數(shù)據(jù)庫的建設，做好定量和定性評價數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計、分析和報送等工作。信息管理：各級財政部門（或PPP中心）應會同行業(yè)主管部門，加強對物有所值評價專家和咨詢服務機構的監(jiān)督管理，通過全國PPP綜合信息平臺進行信用記錄、跟蹤、報告和信息公布。三、財政承受能力論證主要內(nèi)容：財政承受能力論證的涵義財政承受能力論證的工作流程財政承受能力評估要點能力評估與論證結(jié)論9/21/202332（一）財政承受能力評價的涵義1.如何理解財政承受能力評估？（財金[2015]21號）財政承受能力評估是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。評估原則合理預測、公開透明、從嚴把關，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。9/21/2023332、財政承受能力評估的必要性有利于控制政府支出和債務規(guī)模，優(yōu)化資金使用效率，避免PPP長期支出責任中的債務不可控風險有利于充分展示地方政府的履約能力，增加對社會資本參與PPP項目的吸引力；有利于限制地方政府利用PPP擴張投資的沖動，避免以投資促GDP的缺陷。充分了解項目所在地政府的履約能力，消除后顧之憂；有助于社會資本對項目財務可行性進行判斷分析；提高各類社會資本尤其是民營資本和外資參與的積極性主動性。有助于金融機構了解項目的財務可行性；利于滿足金融機構內(nèi)部審批要求；增強了金融機構參與PPP項目融資的可能性和積極性。對政府而言對社會資本而言對銀行信托等金融機構而言9/21/202334（二）

財政承受能力評估：工作流程流程節(jié)點：責任識別與測算每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。（三）財政承受能力評估：支出測算1股權投資支出運營補貼支出可行性缺口補貼配套投入支出政府承擔的股權責任因項目付費方式不同而不同政府付費模式，由政府承擔全部付費責任政府承諾承擔的配套工程等投入責任由政府承擔部分付費責任9/21/20233738（三）

財政承受能力評估：支出測算2風險承擔支出責任是指由政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。基本分為：可轉(zhuǎn)移風險、可分擔風險以及不可轉(zhuǎn)移分擔風險進行分類，采用比例法、情景分析法、概率法進行測算。381（三）風險承擔支出：承擔責任原則上，項目設計、建設、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔；項目征拆、法律、政策等風險由政府承擔；項目行政審批、不可抗力等風險由政府和社會資本合理承擔。項目實施過程中可視具體情況增減風險項目。9/21