推進(jìn)法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進(jìn)程的策略

一、法律監(jiān)督體系的相關(guān)概述我國(guó)法律監(jiān)督體系的發(fā)展源頭在中華人民共和國(guó)成立初期列寧法律監(jiān)督思想的引入，這一思想強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)理論邏輯下西方三權(quán)分立是不適用的，而應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立于三權(quán)之外的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因此蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立了專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定了：對(duì)于一切不符合法律的決定，檢察長(zhǎng)承擔(dān)著“提出異議”的職責(zé)，以確保對(duì)法律的理解絕對(duì)相統(tǒng)一。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)大背景下，我國(guó)的意識(shí)形態(tài)、人民主權(quán)、國(guó)家觀與蘇聯(lián)有一定的相似之處，為此我國(guó)引入列寧法律監(jiān)督思想，設(shè)立檢察機(jī)關(guān)且賦予該機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)，包括：對(duì)審判機(jī)關(guān)訴訟的監(jiān)督、對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督、對(duì)立法機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督。經(jīng)過(guò)近百年的實(shí)踐和發(fā)展，在黨的十八大中法律監(jiān)督體系更加強(qiáng)調(diào)公權(quán)力監(jiān)督，并對(duì)權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督提出了全新的要求，構(gòu)建起了更為明確、系統(tǒng)的法律監(jiān)督路徑，主要體現(xiàn)為：第一，我國(guó)司法體系改革的進(jìn)一步深入，將法律監(jiān)督滲入到司法權(quán)力的監(jiān)督與反腐敗機(jī)制創(chuàng)新之中；第二，基于反貪腐需求，促進(jìn)司法體制和黨的紀(jì)律檢查體制改革，旨在實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督，建設(shè)法治中國(guó)；第三，法律監(jiān)督內(nèi)涵得到豐富，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性的特征，具備八類監(jiān)督形式，包括：黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督及輿論監(jiān)督，不同監(jiān)督之間環(huán)環(huán)相扣，形成了更為嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系[1]；第四，法律監(jiān)督舉措逐步向著制度化的方向發(fā)展，提出了更為科學(xué)完善的司法監(jiān)督制度。在黨的十九大報(bào)告中，我國(guó)法律監(jiān)督體系得到進(jìn)一步優(yōu)化，提出健全黨和國(guó)家的監(jiān)督體系，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督是整個(gè)法律監(jiān)督體系的主導(dǎo)，提倡黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督體系。該體系具有系統(tǒng)性，強(qiáng)調(diào)各類監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合和有機(jī)銜接，凝聚成權(quán)威高效且全方位覆蓋的監(jiān)督體系，還具有人民性，通過(guò)更為有力的監(jiān)督體系來(lái)保障人民利益，從而切實(shí)提升國(guó)家治理效能。二、法律監(jiān)督體系的基本邏輯（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)法律監(jiān)督體系的建構(gòu)與運(yùn)轉(zhuǎn)，始終圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)展開(kāi)，這也是引領(lǐng)且支持我國(guó)法律監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵要素。隨著我國(guó)監(jiān)察體制的改革發(fā)展，監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予了特殊的政治功能，并在國(guó)家體制中被定位成“政治機(jī)關(guān)”，及可行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，不僅具備政治功能，還具備法律功能[2]。在法律監(jiān)督體系的優(yōu)化中，法院、檢察院和黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系是一個(gè)需要重點(diǎn)關(guān)注的節(jié)點(diǎn)問(wèn)題，即法院與檢察院在按照我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)獨(dú)立行使審判權(quán)與檢察權(quán)時(shí)，會(huì)獲得黨的領(lǐng)導(dǎo)支持與監(jiān)督，故而黨在我國(guó)法律監(jiān)督體系優(yōu)化中發(fā)揮著絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)作用。（二）堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度在我國(guó)法律監(jiān)督體系的建構(gòu)過(guò)程中，必須始終以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)和前提，該制度是我國(guó)的根本政治制度，我國(guó)的一切權(quán)力都屬于人民，而人民代表大會(huì)作為人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，可以依法通過(guò)各種形式與途徑管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)與文化事業(yè)、社會(huì)事業(yè)等，其中當(dāng)然也包括法律監(jiān)督與憲法監(jiān)督?；诖?，在我國(guó)法律監(jiān)督體系優(yōu)化過(guò)程中，必須始終尊重與堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，且堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督三者的有機(jī)統(tǒng)一，從而有效提升監(jiān)督能力。（三）堅(jiān)持依法治國(guó)在我國(guó)法律監(jiān)督體系發(fā)展過(guò)程中，“堅(jiān)持依法治國(guó)”是重要的規(guī)范基礎(chǔ)，要求該體系必須以黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)、國(guó)家法律體系的優(yōu)化作為制度保障，強(qiáng)化黨紀(jì)和國(guó)法的有效銜接，積極落實(shí)反腐工作，嚴(yán)格執(zhí)法，從而對(duì)公權(quán)力運(yùn)行加以合理的監(jiān)督。在規(guī)范層面上，法律監(jiān)督體系的制度規(guī)范涉及《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》等諸多的法律規(guī)范，還涉及一系列的黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)于依法監(jiān)督而言，應(yīng)當(dāng)注重兩方面的問(wèn)題：第一，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在我國(guó)法律監(jiān)督體系優(yōu)化中的重要作用，這是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)能夠支持與促進(jìn)司法機(jī)關(guān)建設(shè)法律監(jiān)督體系，即黨的領(lǐng)導(dǎo)支持審判機(jī)關(guān)按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)獨(dú)立行使審判權(quán)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的檢察院和法院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、審判權(quán)是政治性、法治性、人民性的相統(tǒng)一。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)中明確指出：檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等政法單位的各項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)有效銜接且協(xié)調(diào)配合，一同促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法[3]。第二，國(guó)家法律體系的優(yōu)化是我國(guó)法律監(jiān)督體系的制度保障，隨著我國(guó)法律體系的進(jìn)一步完善，推動(dòng)著國(guó)家監(jiān)察體系改革向著法治化、定型化的方向發(fā)展，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)可行使對(duì)貪污賄賂、預(yù)防職務(wù)犯罪、瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪偵查方面的監(jiān)督權(quán)，且該機(jī)關(guān)對(duì)所有公職人員構(gòu)建了分工明晰、體系嚴(yán)明、各有側(cè)重的監(jiān)督體系。三、我國(guó)傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系存在的不足（一）監(jiān)督主體在傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式下，各機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督有著同體監(jiān)督效果較低的問(wèn)題，外部監(jiān)督則有著異體監(jiān)督乏力的問(wèn)題。其中同體監(jiān)督具體指在行政監(jiān)察與一些檢察監(jiān)督中，一個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)享有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督方式并不能形成有效的權(quán)力制衡；各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)所構(gòu)建的行政監(jiān)察體系在人力、物力、財(cái)力上均屬于同級(jí)政府，其同級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督無(wú)法保持獨(dú)立性，且受到同級(jí)政府的限制，行政監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)沒(méi)有加以合理分離，從而導(dǎo)致監(jiān)督成效不盡如人意；異體監(jiān)督具體指在權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)對(duì)非自偵案件的審查批捕權(quán)與審查起訴權(quán)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)、審判機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法審判監(jiān)督權(quán)等，然而上述異體監(jiān)督在人力、物力和財(cái)力上存在諸多限制，加上自我監(jiān)督方式受限，最終導(dǎo)致監(jiān)督效果較差。（二）監(jiān)督范圍我國(guó)傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式在具體實(shí)施過(guò)程中，各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍存在交叉重疊的情況，導(dǎo)致監(jiān)督工作不到位、不充分，主要體現(xiàn)為：第一，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)僅僅能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)內(nèi)部的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督對(duì)象與我國(guó)相關(guān)法規(guī)中的公權(quán)力行使主體存在范圍上的偏差，無(wú)法對(duì)黨委、人大、司法機(jī)關(guān)等公職人員進(jìn)行有效的監(jiān)督；第二，黨內(nèi)監(jiān)督主要是對(duì)全體黨員的紀(jì)律行為進(jìn)行監(jiān)督，現(xiàn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)全體行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行全面的監(jiān)督，然而非黨員公職人員的監(jiān)督依然面臨著理論和制度方面的難題[4]；第三，檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍中涵蓋到了職務(wù)犯罪偵查權(quán)所針對(duì)的對(duì)象和黨內(nèi)監(jiān)督，與行政監(jiān)察的監(jiān)督范圍存在一些交叉重疊，從而影響到法律監(jiān)督效果。（三）監(jiān)督手段通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，其監(jiān)督手段相對(duì)單一，有的監(jiān)督手段還存在制度供給不足的問(wèn)題。針對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督而言，多采用質(zhì)詢與聽(tīng)取報(bào)告等非個(gè)案監(jiān)督手段，難以對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生理想的監(jiān)督效果。針對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，多是通過(guò)調(diào)查權(quán)、建議權(quán)與處分權(quán)來(lái)實(shí)施監(jiān)督，然而相關(guān)法律法規(guī)中權(quán)力行使程序不夠精細(xì)和科學(xué)，缺乏可操作性，從而導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)操作中極易出現(xiàn)權(quán)力濫用、監(jiān)督對(duì)象不配合等問(wèn)題。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，多是通過(guò)職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)與批準(zhǔn)逮捕權(quán)來(lái)實(shí)施監(jiān)督，然而其中僅有第一項(xiàng)權(quán)力具有威懾力，其他監(jiān)督手段缺乏剛性。（四）監(jiān)督效果傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式存在監(jiān)督力量不集中，國(guó)家監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督相分離，各級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)各自為政、銜接不暢等問(wèn)題，這就不能產(chǎn)生監(jiān)督合力，致使監(jiān)督效果大大降低。黨紀(jì)檢查機(jī)關(guān)、檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)三方的監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督范圍均有所不同，黨紀(jì)檢查機(jī)關(guān)主要是按照我黨相關(guān)規(guī)章制度對(duì)所有黨員的違紀(jì)行為實(shí)施監(jiān)督，檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)主要是按照我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)人員的職務(wù)犯罪行為實(shí)施偵查、批捕及起訴，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)主要是依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)公職人員的不合法行為實(shí)施監(jiān)督，可見(jiàn)三方在法律監(jiān)督過(guò)程中非常容易出現(xiàn)相互否定或是重復(fù)工作的情況，會(huì)在很大程度上阻礙反腐敗工作的開(kāi)展，所以在推進(jìn)法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須將三方的力量凝聚在一起，建立起黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全方位覆蓋、高效權(quán)威的法律監(jiān)督體系，以提升監(jiān)督能力。四、推進(jìn)法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進(jìn)程的有效策略針對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系中存在的監(jiān)督機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、監(jiān)督功能重疊等方面的問(wèn)題，頂層設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)立足于我國(guó)基本國(guó)情，將法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化發(fā)展作為切入點(diǎn)和著眼點(diǎn)，持續(xù)優(yōu)化和完善我國(guó)法律監(jiān)督體系，從而促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、縱深化發(fā)展，有效提升法律監(jiān)督體系的監(jiān)督能力。具體做到以下幾點(diǎn)：（一）改同體監(jiān)督為異體監(jiān)督針對(duì)行政監(jiān)督機(jī)關(guān)存在的自我監(jiān)督、檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)存在的同位監(jiān)督問(wèn)題，需要構(gòu)建以異位監(jiān)督為主的法律監(jiān)督體系，即成立不受司法權(quán)和行政權(quán)限制的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)保持完全獨(dú)立狀態(tài)，剝離了檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)原有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，并讓行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)能夠完全獨(dú)立于執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，且行政系統(tǒng)內(nèi)部可以實(shí)現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督同級(jí)、上下級(jí)互相監(jiān)督，從而獲得真正有效力的監(jiān)督。在傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系下，檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)針對(duì)全體公職人員的職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督也屬于一種同體監(jiān)督，該機(jī)關(guān)還兼具職務(wù)犯罪偵查權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)，這就導(dǎo)致其在現(xiàn)實(shí)操作中難以避免地同時(shí)成為裁判員與運(yùn)動(dòng)員，大大降低了司法的公信力。因此，頂層設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)與行政監(jiān)督機(jī)關(guān)所涉及的相同職能加以有效整合，如：預(yù)防職務(wù)犯罪職能、預(yù)防腐敗職能、瀆職侵權(quán)監(jiān)察職能等，通過(guò)整合而形成一個(gè)獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)與行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會(huì)，其并非傳統(tǒng)意義上的行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是政治機(jī)關(guān)，可視為“專門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其兼具混合性、綜合性及獨(dú)立性的特征，能夠?qū)Ω骷?jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的部分職能加以有效整合，提高法律監(jiān)督效果[5]。（二）拓展法律監(jiān)督范圍在法律監(jiān)督實(shí)施過(guò)程中，為能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)全體行使公權(quán)力的人員進(jìn)行全方位的覆蓋，需要進(jìn)一步拓展法律監(jiān)督范圍，解決各級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)之間職能交叉重疊、監(jiān)督不到位等方面的問(wèn)題。也就是通過(guò)對(duì)《監(jiān)察法》中的相關(guān)制度進(jìn)行完善和優(yōu)化，并對(duì)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍進(jìn)行科學(xué)整合，讓監(jiān)督范圍不再局限于黨政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)與“一府一委”兩院中的全體公職人員，這些人員已經(jīng)獲得國(guó)家行政編制，由國(guó)家財(cái)政提供薪酬福利，必須依法履行公職。而是應(yīng)當(dāng)拓展到對(duì)國(guó)有企業(yè)、依法開(kāi)設(shè)的組織機(jī)構(gòu)、教科文衛(wèi)體事業(yè)單位及基層群眾性自治部門(mén)中全體非公職人員的法律監(jiān)督。（三）加強(qiáng)法律監(jiān)督手段在完善法律監(jiān)督體系的過(guò)程中，需要與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)設(shè)新型的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)賦予各級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán)和監(jiān)督手段，通過(guò)制定的制度規(guī)范來(lái)明確“留置”替代“雙規(guī)”，以實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)監(jiān)督手段的合規(guī)性與合法性。也就是檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)除了具備監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)與調(diào)查權(quán)以外，還需賦予其談話權(quán)、詢問(wèn)權(quán)、留置權(quán)等十二項(xiàng)法律監(jiān)督手段。在這一過(guò)程中，為能夠更好地維護(hù)公民的基本權(quán)利，需要針對(duì)涉及人身自由的監(jiān)督舉措，制定出更加清晰、合理的法律法規(guī)，并進(jìn)一步完善相關(guān)程序規(guī)范。（四）凝聚監(jiān)督力量的路徑針對(duì)傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系實(shí)施中存在的監(jiān)督效果不佳的問(wèn)題，頂層設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督進(jìn)行有效結(jié)合，將黨紀(jì)檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的職能有機(jī)統(tǒng)一，做到精簡(jiǎn)效能和規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法和執(zhí)紀(jì)相銜接。同時(shí)，需要將我黨、人大、各級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)、社會(huì)各界的力量等都凝聚在一起，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建多元監(jiān)督主體并存的全新法律監(jiān)督體系。這里的監(jiān)督主體不僅包括人大、檢察監(jiān)督機(jī)