特種設(shè)備安全法解讀(2013.12-福州)-周亮

《特種設(shè)備安全法》解讀質(zhì)檢總局特種設(shè)備局周亮目錄一、立法背景介紹二、重要內(nèi)容解讀三、貫徹實施意見一、立法背景介紹（一）立法過程1.立法的時間節(jié)點2001年：12月，質(zhì)檢總局對《特種設(shè)備安全監(jiān)察法》起草大綱征求意見；九屆全國人大有了第一個立法議案。2006年：12月，全國人大財經(jīng)委成立《特種設(shè)備安全法》起草組。2009年：9月，全國人大財經(jīng)委向國務(wù)院有關(guān)部門、各省人大對《特種設(shè)備安全法（草案）》征求意見。一、立法背景介紹（一）立法過程1.立法的時間節(jié)點2011年：8月23日，全國人大財經(jīng)委全體會議原則通過《特種設(shè)備安全法（草案）》；10月25日，全國人大財經(jīng)委主任會議通過；11月3日，列入立法計劃；12月8日，向全國人大常委會提請審議《特種設(shè)備安全法（草案）》。2012年：8月28日，全國人大常委會第一次審議。2013年：4月23日，全國人大常委會第二次審議；6月29日，表決通過并頒布。一、立法背景介紹（一）立法過程2.立法的艱辛歷程——2009年9月，《特種設(shè)備安全法（草案）》征求部門、地方意見后，無實質(zhì)性進展?！短胤N設(shè)備安全法（草案）》二審后，修改量內(nèi)容多，有三審不通過的風(fēng)險。一、立法背景介紹（二）立法必要性1.特種設(shè)備安全形勢——國內(nèi)：2012年，特種設(shè)備事故228起，死亡292人，受傷354人，萬臺設(shè)備起數(shù)0.41，萬臺死亡人數(shù)0.517。（官方數(shù)據(jù)）排在工礦商貿(mào)領(lǐng)域前面?！獓猓何覈胤N設(shè)備事故率仍然很高。羅馬尼亞，2012年，36萬臺，共發(fā)生事故26起（10起為我們的故障），死亡事故3起，萬臺事故起數(shù)0.44，萬臺死亡人數(shù)0.083。一、立法背景介紹2006年-2012全國生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)一、立法背景介紹（二）立法必要性2.特種設(shè)備安全面臨的挑戰(zhàn)——階段性特征——安全水平可接受程度1999年10月3日，貴州興義市馬嶺河客運索道墜落，造成死亡14人、受傷22人。2012年，萬臺電梯事故起數(shù)為0.15起，萬臺電梯死亡人數(shù)為0.11人，均小于特種設(shè)備平均水平，與國外發(fā)達國家電梯安全水平基本相當(dāng)。一、立法背景介紹（二）立法必要性3.法的執(zhí)行力高于條例。法律與條例的作用。關(guān)于法的第二十二條的實施。4.法可以調(diào)節(jié)民事關(guān)系。對政府監(jiān)管部門、安全相關(guān)的企業(yè)以外的第三方進行約束，或?qū)θ街g的關(guān)系進行明確。關(guān)于法的第七十三條、第四十三條的規(guī)定。一、立法背景介紹（三）立法的重要意義1.均衡了制度成本和違法違規(guī)成本。經(jīng)濟處罰金額普遍翻了一番。最低5千，最高200萬，企業(yè)嚴(yán)重違法罰款達50萬。——法的第八十四條與“理性經(jīng)濟人”假設(shè)理論的關(guān)系。一、立法背景介紹（三）立法的重要意義2.引入了社會監(jiān)督的因素?！袠I(yè)協(xié)會（第九條）——社會公眾（第十一條、第十二條）公共物品、“多中心秩序理論”與“多元共治”。

儲氣井信息公開案例。一、立法背景介紹（三）立法的重要意義3.奠定了分類監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。——設(shè)備分類監(jiān)管《簡單壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》為代表?！獑挝环诸惐O(jiān)管使用單位分類監(jiān)管與安全標(biāo)準(zhǔn)化管理?！貐^(qū)分類監(jiān)管（使用監(jiān)管）江蘇（115萬）與西藏（6千多）的區(qū)別。設(shè)備數(shù)量不同、監(jiān)管面積不同。一、立法背景介紹（三）立法的重要意義4.完善了全過程監(jiān)管的制度。建立了經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度，提出了報廢的相關(guān)要求。從“生”到“死”，9個環(huán)節(jié)的全生命周期監(jiān)管。國家實施全過程的安全監(jiān)督管理。二、重點內(nèi)容解析本法分7章，共101條；《條例》分八章、共103條。法與條例相比，變化77條（款/項），增加24條（款/項），減少20條（款/項）。（一）基本原則法提出特種設(shè)備安全工作的原則是“安全第一、預(yù)防為主、節(jié)能環(huán)保、綜合治理”，這體現(xiàn)了對安全生產(chǎn)基本方針的堅持與發(fā)展。安全第一，這是一種理念，是“以人為本、立法為民”的根本體現(xiàn)。

自動扶梯加裝防夾擋板。二、重點內(nèi)容解析（二）適用范圍特種設(shè)備的特指含義是中國獨創(chuàng)的，國外對8種特種設(shè)備均是分別稱謂，隸屬于多個政府部門管理。法的第二條、第一百條是關(guān)于適用范圍的描述。二、重點內(nèi)容解析

（二）適用范圍1.與《條例》相比，設(shè)備種類未發(fā)生實質(zhì)變化。

第二條所指的“以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其它特種設(shè)備”，理論上存在，事實上不可能。2.壓力管道監(jiān)管環(huán)節(jié)發(fā)生了變化。

《條例》第一百條，關(guān)于壓力管道的設(shè)計、安裝、使用的安全監(jiān)督管理另行規(guī)定的條款沒有了。2003年、2009年《條例》沒協(xié)調(diào)下來，法的頒布沒協(xié)調(diào)，直接同意，關(guān)鍵是環(huán)境發(fā)生變化了。二、重點內(nèi)容解析

（二）適用范圍3.房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械和場（廠）內(nèi)專用機動車輛的安裝、使用的監(jiān)督管理。

正在跟住建部門協(xié)調(diào)，將檢驗、事故調(diào)查處理作為安裝、使用的附屬環(huán)節(jié)一并交由住建部門監(jiān)管。質(zhì)檢部門管設(shè)計、制造。

檢驗沒問題，但事故有難度。二、重點內(nèi)容解析（二）適用范圍4.關(guān)于特種設(shè)備目錄

本法強調(diào)了國家對特種設(shè)備實行目錄管理，即納入目錄內(nèi)的特種設(shè)備，政府才實施監(jiān)管，這比《條例》更進了一步。是否納入對應(yīng)目錄的名稱，用標(biāo)準(zhǔn)進行判斷，必要時，由全國標(biāo)準(zhǔn)化委員會進行評定。

山東海灣大型設(shè)備吊裝有限公司訴我局不作為案例。二、重點內(nèi)容解析（二）適用范圍4.關(guān)于特種設(shè)備目錄

本法強調(diào)了國家對特種設(shè)備實行目錄管理，即納入目錄內(nèi)的特種設(shè)備，政府才實施監(jiān)管，這比《條例》更進了一步。

總局正在擬定《特種設(shè)備目錄》，已經(jīng)征求各省意見，正在征求相關(guān)部委意見，目錄中將對特種設(shè)備的定義、種類、品種范圍進行明確，下個月報國務(wù)院批準(zhǔn)后，以總局名義發(fā)布。

總體思路是減少，只要地方提出減少的，都減；提出增加的都慎重研究。二、重點內(nèi)容解析（二）適用范圍4.關(guān)于特種設(shè)備目錄

縮小監(jiān)管范圍，也是要慎重的。2009年《條例》修改后，場（廠）車目錄進行調(diào)整，將工程機械排除在外，引來了兩件麻煩事。——不對作業(yè)人員換證，人大代表提意見。

政策的連續(xù)性和過度性措施，一定要慎重考慮。二、重點內(nèi)容解析——特種設(shè)備數(shù)量設(shè)備種類總量（萬臺）鍋爐（萬臺）壓力容器（萬臺）電梯（萬臺）起重機械（萬臺）數(shù)量821.6763.53271.82245.33190.94設(shè)備種類場車（萬輛）大型游樂設(shè)施（萬臺套）客運索道（條）壓力管道（萬公里）氣瓶（億只）數(shù)量48.291.6784585.131.3二、重點內(nèi)容解析——特種設(shè)備地區(qū)分布2012年，江蘇、廣東、浙江、山東、上海五省市的特種設(shè)備數(shù)量位列前5位，分別為115.5萬、100.9萬、80萬、57.1萬、46.5萬，占全國特種設(shè)備總量的48.7％；江蘇、廣東、浙江、山東、上海五省市的GDP總量在全國排名分列2、1、3、4、11位，占全國GDP總量的41.6%。二、重點內(nèi)容解析——特種設(shè)備數(shù)量增長2003年-2012年特種設(shè)備數(shù)量二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任

與《條例》相比，法進一步明確了生產(chǎn)、使用單位的責(zé)任，增加了經(jīng)營單位的監(jiān)管措施，明確了新材料、新技術(shù)、新工藝應(yīng)用的要求及途徑，建立了缺陷特種設(shè)備產(chǎn)品召回制度，提出了報廢處理的要求。二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任1.總體要求——關(guān)于特種設(shè)備安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員

與《條例》相比，放對了位置，但更加模糊。

現(xiàn)有作業(yè)人員55種，2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，706萬作業(yè)人員，安全管理人員57萬。廣東省已經(jīng)取消了安全管理人員資質(zhì)認定，總局也曾向中編辦提出過取消的建議。二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任1.總體要求——鼓勵投保特種設(shè)備安全責(zé)任保險

保險是提高事故責(zé)任單位善后賠償能力，使事故受害人能夠迅速及時得到救助和賠償，減輕政府負擔(dān)、維護社會穩(wěn)定的有效措施。同時，通過差異化的保費，可以促進企業(yè)提高特種設(shè)備安全管理水平。

強制與鼓勵。機動車強制保險?？瓦\索道保險和廣東電梯改革。二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位

生產(chǎn)單位是特種設(shè)備本質(zhì)安全保障的基礎(chǔ)、核心，是整個監(jiān)管環(huán)節(jié)中的源頭。實行市場準(zhǔn)入制度。

市場準(zhǔn)入的多種形式：政府許可、產(chǎn)品檢驗、資料審查、行業(yè)組織或技術(shù)機構(gòu)資質(zhì)認證、企業(yè)合格供貨方評定等。

特種設(shè)備：單位許可、型式試驗、設(shè)計文件鑒定、監(jiān)督檢驗。二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位

鍋爐：設(shè)計文件鑒定+制造、安裝單位許可+制造、安裝監(jiān)督檢驗

壓力容器（不含氣瓶、氧艙）：設(shè)計、制造、安裝單位許可+制造監(jiān)督檢驗

氣瓶、氧艙：設(shè)計文件鑒定+制造單位許可+型式試驗+制造監(jiān)督檢驗

壓力管道：設(shè)計、制造、安裝單位許可+制造、安裝監(jiān)督檢驗二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位

電梯、起重機械：制造、安裝單位許可+型式試驗+制造、安裝監(jiān)督檢驗

場（廠）內(nèi)專用機動車輛：制造單位許可+型式試驗+制造、改造監(jiān)督檢驗

客運索道、大型游樂設(shè)施：設(shè)計文件鑒定+制造、安裝單位許可+制造、安裝監(jiān)督檢驗

世界上最嚴(yán)厲的政府或其下屬單位實施的市場準(zhǔn)入行為。二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位——許可條件：專業(yè)技術(shù)人員，設(shè)備、設(shè)施和工作場所，質(zhì)量安全保障制度。嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、低要求。注重人員數(shù)量和資格、設(shè)備和設(shè)施的數(shù)量、工作場所的大小、質(zhì)量保證體系的文字，而對人員的能力、設(shè)備的性能和實際管理的效果未突出。二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位——單位許可：2012年統(tǒng)計，設(shè)計單位2906個，制造單位15544個，安裝單位18956個?！獌蓚€實際問題：一是非檢驗機構(gòu)從事設(shè)計文件鑒定，將其列入檢驗機構(gòu)核準(zhǔn)項目二是型式試驗是形式試驗，非破壞性試驗。二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位

——關(guān)于國家產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰的特種設(shè)備。

比如，2011年6月1日實施的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》（國家發(fā)展改革委令第9號），將TQ60、TQ80塔式起重機和QT16、QT20、QT25井架簡易塔式起重機以及固定爐排燃煤鍋爐（雙層固定爐排燃煤鍋爐除外）等特種設(shè)備列入淘汰類產(chǎn)品目錄。

在特種設(shè)備的設(shè)計、制造、檢驗檢測等環(huán)節(jié)將嚴(yán)格進行審查，確保特種設(shè)備淘汰制度的貫徹實施。

老設(shè)備老辦法，新設(shè)備新辦法。（燃煤鍋爐提升工程）二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位——關(guān)于電梯改造、修理

“電梯制造單位”，一般是指原電梯制造單位；對于在用電梯的改造、修理，如原制造單位已經(jīng)不存在，或者原制造單位不再具有相應(yīng)資格，沒有能力進行改造、修理的，電梯產(chǎn)權(quán)單位可以選擇取得相應(yīng)資格的單位進行該電梯的改造、修理。

對于改造的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)安全技術(shù)規(guī)范的要求更換產(chǎn)品銘牌；

對于修理的，原制造單位僅對制造所涉及的質(zhì)量和安全問題負責(zé)。二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位——關(guān)于電梯改造、修理

為做好第二十二條規(guī)定實施的平穩(wěn)過渡，我局?jǐn)M按照“新梯新辦法，老梯老辦法”的原則，《特種設(shè)備安全法》實施后安裝、使用的新電梯，應(yīng)當(dāng)遵守此條規(guī)定；實施前已經(jīng)投入使用的電梯，仍可延續(xù)以往的工作方式。因為對該條有不同意見，因此，采用增量改革的方式來解決，不是最好的辦法，但有利于減少改革的阻力。二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位——關(guān)于安裝告知

法第二十三條規(guī)定，直轄市或者設(shè)區(qū)的市級監(jiān)管部門負責(zé)接受告知。照搬條例寫法，存在遺憾。如果以后使用登記下發(fā)縣級監(jiān)管部門實施，可能要授權(quán)?！?dāng)前兩個問題：一是告知收費，二是對告知提出附加的資料要求，不執(zhí)行總局規(guī)定。

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位——關(guān)于制造監(jiān)督檢驗

《特種設(shè)備安全法》實施后，對起重機械、大型游樂設(shè)施不再實施制造過程監(jiān)督檢驗；實施前，已經(jīng)開展監(jiān)督檢驗的產(chǎn)品，繼續(xù)完成整個制造過程的監(jiān)督檢驗，并出具監(jiān)督檢驗證書。

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任2.生產(chǎn)單位——關(guān)于特種設(shè)備缺陷產(chǎn)品召回

總局將制定專門的規(guī)章，對缺陷產(chǎn)品采取修理、更換、退貨、回購等措施進行處理?！P(guān)于“修理”與“維修”法中的修理等同于《條例》中的維修，今后一律稱作“修理”。總局將對法第二十三條所指的“修理”在安全技術(shù)規(guī)范中進行細化規(guī)定。

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任3.經(jīng)營單位

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，除制造單位直接銷售外，單獨銷售（小型鍋爐、氣瓶、壓力管道元件）、租賃活動（起重機械、移動式壓力容器）也越來越多，增加經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管，建立特種設(shè)備的可追溯制度很有必要，與缺陷產(chǎn)品召回相適應(yīng)。

對于經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管也是有爭議的，總局將制定經(jīng)營環(huán)節(jié)監(jiān)管的規(guī)范性文件。主要運用監(jiān)督檢查、舉報調(diào)查、行政處罰等方式，偏重被動監(jiān)管。

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任3.經(jīng)營單位——出口：隨著進出口法檢目錄的調(diào)整，特種設(shè)備出口檢驗已經(jīng)取消。特檢制度的調(diào)整。——進口：制造許可（鍋爐、壓力容器及安全附件），800多個單位。機電類特種設(shè)備型式試驗備案，負國民待遇。符合安全技術(shù)規(guī)范要求（標(biāo)準(zhǔn)審查）中文說明、進口告知（銷售地、使用地）

真正發(fā)揮進口許可的技術(shù)壁壘作用。

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任4.使用單位

使用單位是保障安全的重中之重。

本法進一步明確了使用者依法履行使用登記、建立制度、建立檔案、制定應(yīng)急專項預(yù)案、設(shè)立管理機構(gòu)和配備人員、進行維護保養(yǎng)和定期檢查、申報定期檢驗、定期開展應(yīng)急演練、及時對問題處理、及時上報事故等安全使用的責(zé)任。

使用單位任務(wù)最重。

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任4.使用單位——關(guān)于特種設(shè)備安全管理機構(gòu)設(shè)置、專職安全管理人員的配備。

總局正在正定統(tǒng)一的《特種設(shè)備使用監(jiān)督管理規(guī)則》，將對對齊予以規(guī)定，避免各地要求不統(tǒng)一，亂發(fā)證的現(xiàn)象。

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任4.使用單位——關(guān)于報廢一是存在嚴(yán)重事故隱患的設(shè)備。非法生產(chǎn)的特種設(shè)備，超過規(guī)定參數(shù)范圍使用的特種設(shè)備，經(jīng)檢驗檢測結(jié)論為不允許使用的特種設(shè)備。二是無改造、修理價值的設(shè)備。有明顯故障、異常情況而又改造、修理也無法達到安全使用要求的特種設(shè)備，改造、修理價值大于新設(shè)備價值的特種設(shè)備

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任4.使用單位——關(guān)于報廢三是達到安全技術(shù)規(guī)范規(guī)定的其他報廢條件的特種設(shè)備。比如，液化石油氣鋼瓶。

四是達到設(shè)計使用年限未通過檢驗或安全評估的設(shè)備。需繼續(xù)使用的，一般由檢驗檢測機構(gòu)來進行檢驗或安全評估，不作為法定檢驗。

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任4.使用單位——關(guān)于涉氨制冷企業(yè)液氨使用單位（壓力容器、壓力管道）需有資格的單位進行設(shè)計。

購買有資格的單位制造的產(chǎn)品，并經(jīng)監(jiān)督檢驗合格。

需有資格的單位進行安裝，并經(jīng)監(jiān)督檢驗合格。

二、重點內(nèi)容解析（三）企業(yè)主體責(zé)任4.使用單位——關(guān)于涉氨制冷企業(yè)液氨使用單位（壓力容器、壓力管道）

需辦理使用登記，建立安全管理制度，建立安全技術(shù)檔案，配備安全管理機構(gòu)、人員。（關(guān)鍵在于實用）需定期自行檢查（隱患排查）、應(yīng)急演練，經(jīng)有資格的機構(gòu)進行定期檢驗。（關(guān)鍵在于執(zhí)行）

需按規(guī)定辦理報廢手續(xù)。事故發(fā)生時，需及時搶險并上報事故。

否則，按照第八十三條、第八十四條等處理。

二、重點內(nèi)容解析（四）檢驗檢測機構(gòu)

與《條例》相比，法對檢驗、檢測機構(gòu)進行了分別表述，意在表現(xiàn)出檢驗的監(jiān)督行為，檢測的市場行為，其他無太大的實質(zhì)變化。——設(shè)計文件鑒定、型式試驗資格要求

第二十條有規(guī)定。

——使用單位自檢機構(gòu)的建立及性質(zhì)

將在核準(zhǔn)規(guī)則中予以規(guī)定。

二、重點內(nèi)容解析（四）檢驗檢測機構(gòu)

——類型

綜合性檢驗檢測機構(gòu)：質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗機構(gòu)、行業(yè)檢驗機構(gòu)、企業(yè)自檢機構(gòu)

單項檢驗檢測機構(gòu)：型式試驗機構(gòu)、氣瓶檢驗機構(gòu)、無損檢測機構(gòu)、兩工地檢驗機構(gòu)、安全閥校驗機構(gòu)）

——性質(zhì)

政府監(jiān)管部門設(shè)立的事業(yè)單位、國有企業(yè)、民營企業(yè)。

二、重點內(nèi)容解析（四）檢驗檢測機構(gòu)

美國加拿大日本歐盟香港馬來西亞檢驗?zāi)Ｊ秸⒈ｋU公司、非營利組織、用戶非營利組織非營利組織、用戶政府雇傭、指定或授權(quán)的專業(yè)人員、第三方機構(gòu)政府、非營利組織二、重點內(nèi)容解析（四）檢驗檢測機構(gòu)

截至