行政組織學-第2章

平行思維法——六頂思考帽第2章行政組織理論2.1政治-行政范式2.2理性-權(quán)變范式2.3交易-制度范式

2.4系統(tǒng)-生態(tài)范式

2.1政治-行政范式了解政治-行政二分法的提出、發(fā)展和回歸歷程。政治-行政二分法統(tǒng)治的合法性官僚制重點掌握傳統(tǒng)型、魅力型和法理型統(tǒng)治權(quán)威的區(qū)別。掌握官僚制與民主制的沖突和調(diào)和。掌握政府再造的十條原則。2.1.1政治與行政二分法發(fā)展階段代表人物生活年代代表著作主要觀點傳統(tǒng)管理時期威爾遜（美）1856-1924《行政學之研究》，1887行政學的開端古德諾（美）1859-1939《政治與行政》，1990政治與行政二分法懷特（美）1891-1958《公共行政學研究導論》，1926首個公共行政教材科學管理時期泰勒（美）1856-1915

《科學管理原理》，1911科學管理理論梅奧（美）1880-1949《工業(yè)文明的人類問題》，1933行為科學奠基人馬斯洛（美）1908-1970《人的動機理論》，1943馬斯洛層次需求理論系統(tǒng)管理時期1950s后，行政管理涉及面愈來愈廣，信息論、控制論、運籌學等理論方法用來研究行政管理。政治-行政二分法的提出行政學始祖——伍德羅·威爾遜（美）“執(zhí)行憲法比制定憲法還要困難，應(yīng)該建立一門行政學科，力求使政府少走彎路，避免雜亂無章、不成體統(tǒng)的現(xiàn)象發(fā)生，市政府在評價工作時得到盡責的聲譽?！毙姓W先驅(qū)——弗蘭克·古德諾（美）“政治是國家意志的體現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”。政治-行政二分法的發(fā)展首位行政教材作者——倫納德·D·懷特（美）將管理科學應(yīng)用于政府行政管理，注重探討行政一般管理職能，包括預(yù)算、人事行政以及組織管理。管理職能論集大成者——盧瑟·古克力（美）行政管理7智能論：即行政管理是由POSDCRB組成的。Planning（計劃）、Organization（組織）、Staffing（人事）、Directing（指揮）、Coordinating（協(xié)調(diào)）、Reporting（報告）、Budgeting（預(yù)算）政治-行政的“回歸”行政政治2.1政治-行政范式了解政治-行政二分法的提出、發(fā)展和回歸歷程。政治-行政二分法統(tǒng)治的合法性官僚制重點掌握傳統(tǒng)型、魅力型和法理型統(tǒng)治權(quán)威的區(qū)別。掌握官僚制與民主制的沖突和調(diào)和。掌握政府再造的十條原則。2.1.2統(tǒng)治的合法性古典學派的代表人物——馬克斯·韋伯人們?yōu)槭裁锤械接辛x務(wù)服從命令，而不是根據(jù)內(nèi)容的價值確定自己的態(tài)度？依賴于權(quán)威體系的合法性、權(quán)威指令的服從性。2.1.2統(tǒng)治的合法性傳統(tǒng)型魅力型法理型馬克斯·韋伯將合法權(quán)威分為三種類型思考題中國近代三大偉人的統(tǒng)治類型是？孫中山，推翻2000多年封建君主專制，建立中華民國，傳播資產(chǎn)階級革命思想，維護共和制度。毛澤東，打倒“三座大山”建立社會主義制度，建立了中華人民共和國；鄧小平，“一國兩制”解決了香港澳門問題，“黑貓白貓，抓住耗子的就是好貓”，邁出了改革開放的第一步。2.1.2統(tǒng)治的合法性（1）魅力型權(quán)威（卡里斯馬）卡里斯馬，宗教社會學用語。原意為“神靈附體、神圣的天賦”，來自早期基督教，初時指得到神幫助的超常人物，引申為具有非凡魅力和能力的領(lǐng)袖。統(tǒng)治權(quán)威：對英雄的崇拜和對領(lǐng)袖的信賴統(tǒng)治基礎(chǔ)：基于情感的行政團隊：依靠領(lǐng)袖的直覺加以召喚2.1.2統(tǒng)治的合法性（1）2.1.2統(tǒng)治的合法性（2）傳統(tǒng)型權(quán)威統(tǒng)治權(quán)威：自稱的、并且他人也相信的歷代相傳的神圣規(guī)則和權(quán)力，等于“奉天承運”。統(tǒng)治基礎(chǔ)：基于沿襲下來的慣例。行政團隊：沒有明確的考核晉升標準，強調(diào)臣民對統(tǒng)治者個人的效忠。家長制、世襲制是典型的傳統(tǒng)型統(tǒng)治2.1.2統(tǒng)治的合法性（2）傳統(tǒng)型權(quán)威2.1.2統(tǒng)治的合法性（2）如歐洲的英國、丹麥、比利時、瑞典、挪威、荷蘭、摩納哥、盧森堡、列支敦士登、安道爾。亞洲的日本、文萊、泰國、馬來西亞、柬埔寨、不丹、尼泊爾、科威特、卡塔爾、巴林、阿曼蘇丹、沙特阿拉伯、約旦哈西姆。

2.1.2統(tǒng)治的合法性（3）法理型權(quán)威法理型統(tǒng)治是一種科層/官僚統(tǒng)治。統(tǒng)治權(quán)威和統(tǒng)治基礎(chǔ)：法律法規(guī)體系，是以法律為依據(jù)和準繩的統(tǒng)治。行政團隊：其權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)的配置出于法律制度的安排，官員不帶偏見和情感的履行公務(wù)。在一個現(xiàn)代國家里，實際的統(tǒng)治者必然的、不可避免的走向科層政治。

2.1.2統(tǒng)治的合法性魅力型權(quán)威傳統(tǒng)型權(quán)威法理型權(quán)威形成基礎(chǔ)個人超凡神圣、英雄主義或模范品質(zhì)傳統(tǒng)風俗、慣例（非正式制度）法律制度和規(guī)則（正式制度）關(guān)系維持非理性的崇拜臣仆的個人忠誠權(quán)利義務(wù)關(guān)系權(quán)力限度領(lǐng)袖的直覺受傳統(tǒng)約束的任意專斷法律制度范圍內(nèi)具體形式政治領(lǐng)袖、社區(qū)管理老人政治、原始家長制、世襲制度（包括蘇丹制度）官僚制權(quán)力交接領(lǐng)袖指定慣例職位思考題中國近代三大偉人的統(tǒng)治類型是？孫中山，推翻2000多年封建君主專制，建立中華民國，傳播資產(chǎn)階級革命思想，維護共和制度。毛澤東，打倒“三座大山”建立社會主義制度，建立了中華人民共和國；鄧小平，“一國兩制”解決了香港澳門問題，“黑貓白貓，抓住耗子的就是好貓”，邁出了改革開放的第一步。2.1政治-行政范式了解政治-行政二分法的提出、發(fā)展和回歸歷程。政治-行政二分法統(tǒng)治的合法性官僚制重點掌握傳統(tǒng)型、魅力型和法理型統(tǒng)治權(quán)威的區(qū)別。掌握官僚制與民主制的沖突和調(diào)和。掌握政府再造的十條原則。2.1.3作為統(tǒng)治階級的官僚官僚中國古代指在衙署辦事的官吏，后常用作貶義詞，指不負責任的政府官員。官僚主義指脫離實際、脫離群眾、做官當老爺?shù)念I(lǐng)導作風。如不深入基層和群眾，不了解實際情況，不關(guān)心群眾疾苦，飽食終日，無所作為，遇事不負責任；獨斷專行，不按客觀規(guī)律辦事，主觀臆斷地瞎指揮等。有命令主義、文牘主義、事務(wù)主義等表現(xiàn)形式。官僚主義是剝削階級思想和舊社會衙門作風的反映?！掇o?！仿嫛倭胖髁x2.1.3作為統(tǒng)治階級的官僚官僚制在世界范圍的“祛魅化”和公共行政的日益復雜化的背景下，以伍德羅·威爾遜和古德諾等提出的政治—行政二分法為理論前提，由德國社會學家馬克斯·韋伯提出?！肮倭胖啤?Bureaucracy)又稱“科層制”，它按照職能和職位分工、分層管理原則建立起來的行政權(quán)力體系，強調(diào)專業(yè)化、等級制、法治化、非人格化、職業(yè)化的組織形式。2.1.3作為統(tǒng)治階級的官僚官僚制的特點明確的分工組織成員有固定的職位，依法行使職權(quán)，權(quán)責對應(yīng)。嚴格的層級體制上級監(jiān)督管理下級，下級服從上級命令。嚴格的組織紀律嚴格遵循有關(guān)制度和紀律，一切按制度和紀律進行。規(guī)范的錄用制度人員錄用和管理上實行“對事不對人”原則，按職位要求公開考試、排除私人感情。實行任命制行政官員由委任產(chǎn)生，其升遷由上級決定。固定的薪俸制度按等級系列中的級別來確立工資等級，除薪俸外，有獎懲、升遷制度。2.1.3作為統(tǒng)治階級的官僚官僚制的優(yōu)點一是迎合了工業(yè)社會大生產(chǎn)和行政管理復雜化的客觀需要。二是克服了人格化行政帶來的任意性、不可預(yù)見性、政策的不穩(wěn)定性、低效等弊端，追求效率的最大化，得到了科學理性時代的文化認同。排除私人感情，是價值中立、價值無涉的。2.1.3作為統(tǒng)治階級的官僚官僚制的缺點一是官僚制不可避免的與民主制產(chǎn)生沖突二是由于制度運行中環(huán)境和人員的變數(shù)，官僚制最大的優(yōu)勢——技術(shù)上的高效率——在實踐中已面臨懷疑和否定，官僚制本身也陷入全面改革和被摒棄的危機中。寡頭統(tǒng)治鐵律人物羅伯特·米歇爾斯（1876-1936），德裔意大利籍著名政治社會學家。主要著作《寡頭統(tǒng)治鐵律:現(xiàn)代民主制度中的政黨社會學》寡頭統(tǒng)治鐵律各種社會或政治活動，無論其組織在其開始時如何民主化及大眾化，到后來一定會被少數(shù)領(lǐng)袖分子操縱，而失去原來的民主性質(zhì)和精神。官僚制與民主制的區(qū)別官僚制民主制公職人員招募考試選拔、上級任命人民選舉組織管理原則等級制度平等、自由公共權(quán)力與資源分配少數(shù)公職人員手中，獨占國家財富、軍隊人民手中指責多多與頑強活力贊不絕口與無奈窘境官僚制與民主制的調(diào)和代議制與直接民主相對應(yīng)，又稱間接民主制或代表制，是由公民以選舉形式選出立法機關(guān)的成員，并代表其在議會中行使權(quán)力。政治中立超然于政黨政治、個人政治理念，不以行政權(quán)力偏袒某一政黨、政治團體或利益集團，應(yīng)客觀、公正、公平。行政領(lǐng)導行政領(lǐng)導只是對“行政”的領(lǐng)導擴展——《官僚的夏天》2.1.5走向后官僚制19世紀后半葉和20世紀前五十年這一歷史階段中占據(jù)組織結(jié)構(gòu)模式主導地位的正是“官僚制”，但這種組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)與社會脫節(jié)了，從20世紀60年代算起的20-50年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊伍！——《未來的組織》，1967年沃倫·本尼斯（美國組織學家）2.1.5走向后官僚制問題官僚制度的解決方式20世紀的新情況一體化問題沒有問題就不需要解決；個人被視為簡單的和被動的工具；忽視了“人格”與角色之間的張力人類科學的出現(xiàn)以及對復雜人性的理解；向上的追求；人文和民主精神社會影響問題依賴法理權(quán)力，但隱含強制權(quán)力的使用；任何情況下，勝任、強制和法規(guī)之間的復雜關(guān)系都是紊亂的、含糊的以及變遷的管理權(quán)與所有權(quán)分離，工會與普通教育的興起，權(quán)威統(tǒng)治的負面和無意的影響協(xié)作問題用等級規(guī)則解決級別間的沖突，用協(xié)調(diào)規(guī)則解決同級間的沖突，強調(diào)效忠專業(yè)化和職業(yè)化增加了相互依賴的需要；個人或萬能者的領(lǐng)導很難適應(yīng)領(lǐng)導情境的復雜性適應(yīng)問題環(huán)境穩(wěn)定、簡單和可預(yù)見，例行公事，以任意的偶然的方式適應(yīng)變化，不預(yù)計各種后果組織的外部環(huán)境更加動蕩，難以預(yù)見，技術(shù)變革以史無前例的速率進行著“新生”問題假設(shè)未來是確定的，與過去基本相同技術(shù)、任務(wù)、人力、原材料、社會規(guī)范和價值、企業(yè)和社會目標的急劇變化，使得修正過程成為人們經(jīng)常關(guān)注的事物2.1.5走向后官僚制官僚制范式后官僚制范式公共利益公民認為有價值的結(jié)果效率質(zhì)量和價值行政生產(chǎn)控制主動遵守規(guī)范明確職能、權(quán)力和結(jié)構(gòu)確定任務(wù)、服務(wù)、顧客和成果價格調(diào)整創(chuàng)造價值履行職責培養(yǎng)責任心；加強工作關(guān)系遵守規(guī)范和程序理解并運用規(guī)范；找出并解決問題；不斷改進過程行政管理制度（人事方面）服務(wù)與控制的分離；支持遵守規(guī)范；擴大顧客選擇范圍；鼓勵集體行動；提供激勵；衡量并分析結(jié)果；增加反饋信息政府再造的十條原則1.起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；2.社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；3.競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務(wù)中去；

4.具有使命感的政府：改變照章辦事的組織；5.講究效果的政府：按效果而不是按投入拔款；6.顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客而不是官僚政治的需要；7.有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費；8.有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；9.分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；10.以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革；身份制世襲制官僚制后官僚制政治民主化2.1政治-行政范式——總結(jié)2.2理性-權(quán)變范式2.2.1泰勒的科學管理2.2.2法約爾的行政管理2.2.3韋伯的科層體制2.2.4西蒙的管理行為2.2.5組織的權(quán)變理論運用理性選擇理論對行政組織進行研究，組織尋求一系列目標實現(xiàn)的最優(yōu)化途徑。2.2.1泰勒的科學管理（1）搬運鐵塊的實驗金屬切削實驗科學管理理論鐵砂和煤炭的挖掘?qū)嶒?/p>

精心挑選工人。讓工人了解到這樣做的好處，讓他們接受新方法。對他們進行訓練和幫助，使他們獲得足夠的技能。按科學的方法工作會節(jié)省體力。將實驗的手段引進經(jīng)營管理領(lǐng)域。計劃和執(zhí)行分離。標準化管理。人盡其才，物盡其用，這是提高效率的最好辦法。這項試驗非常復雜和困難，實際卻用了26個年頭?；ㄙM了巨額資金，耗費了80多萬噸鋼材。

科學管理實驗

2.2.1泰勒的科學管理（2）泰勒制（1）制定工作定額；（2）選擇最好的工人；（3）標準化管理；（4）刺激性的付酬制度；（5）雇主與工人合作；（6）計劃職能與執(zhí)行職能分開；

（7）職能工長制；（8）管理控制上的例外原則；2.2.1泰勒的科學管理（3）2.2.1泰勒的科學管理（4）“在這些實驗中，我們并不想去探索一個人在一次短促突擊或三兩天中最多能干多少活，我們所研究的是在一個整勞動日里，一個頭等工人活計的實際構(gòu)成是什么；一個工人能年復一年地正常地完成一個勞動日的最佳工作量，下班后仍然精神旺盛?！薄犊茖W管理原理》中國社會科學出版社，1984年一位名叫厄普頓·辛克萊的年輕人寫信給《美國雜志》主編，對泰羅提出抗議，說：“他（泰羅）把工資提高了61%，而工作量卻增加了362%?！薄蚱疹D·辛克萊寫給《美國雜志》主編的信2.2理性-權(quán)變范式2.2.1泰勒的科學管理2.2.2法約爾的行政管理2.2.3韋伯的科層體制2.2.4西蒙的管理行為2.2.5組織的權(quán)變理論2.2.2法約爾的行政管理經(jīng)營與管理管理5要素管理14原則（1）工作分工原則；（2）權(quán)責一致原則；（3）紀律原則；（4）統(tǒng)一命令原則；（5）統(tǒng)一指揮原則；（6）個人利益服從整體利益原則；（7）報酬原則；（8）集權(quán)原則；（9）權(quán)威鏈原則（10）秩序原則；（11）公正原則；（12）人員的穩(wěn)定原則；（13）創(chuàng)新原則；（14）團隊精神原則；

課堂思考題法約爾泰勒2.2理性-權(quán)變