金融監(jiān)管概述

第二節(jié)金融監(jiān)管概述一、 金融監(jiān)管的定義金融監(jiān)管屬于管制理論范疇。管制（Regulation）一般是指國(guó)家以經(jīng)濟(jì)管理的名義進(jìn)行干預(yù)。但是，到目前為止，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)管制的認(rèn)識(shí)尚未形成一致的看法。本文所說(shuō)的金融監(jiān)管，傾向于一般意義上的管制定義，即金融監(jiān)管機(jī)關(guān)通過(guò)制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和市場(chǎng)退出等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)，確保金融機(jī)構(gòu)的安全穩(wěn)健運(yùn)行。金融監(jiān)管是一種外部力量，因此，金融監(jiān)管并不能保證金融機(jī)構(gòu)不發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)和損失。二、 金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)是管制理論。目前管制理論主要有“公共利益論”、“特殊利益論”、“社會(huì)選擇論”、“經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論”等。（1） 公共利益論（Thepublicinteresttheory）源于20世紀(jì)30年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并且一直到20世紀(jì)60年代都是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所接受的有關(guān)監(jiān)管的正統(tǒng)理論。該理論認(rèn)為：監(jiān)管是政府對(duì)公眾要求糾正某些社會(huì)個(gè)體和社會(huì)組織的不公正、不公平和無(wú)效率或低效率的一種回應(yīng)。監(jiān)管被看成是政府用來(lái)改善資源配置和收入分配的手段①（①趙錫軍：《論證券監(jiān)管》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年4月第1版，第40頁(yè)。一一作者注）西方30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，人們迫切需要政府通過(guò)管制來(lái)改善自由市場(chǎng)的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)，并在金融領(lǐng)域恢復(fù)公眾對(duì)全國(guó)存款機(jī)構(gòu)和貨幣的信心。該理論認(rèn)為自由的市場(chǎng)機(jī)制不能帶來(lái)資源的最優(yōu)配置，甚至由于自然壟斷、（正或負(fù)）外部效應(yīng)和不對(duì)稱信息的存在，將導(dǎo)致自由市場(chǎng)的破產(chǎn)。在這種情況下就需要作為社會(huì)公共利益代表的政府在不同程度上介入經(jīng)濟(jì)過(guò)程，通過(guò)實(shí)施管制以糾正市場(chǎng)缺陷，避免市場(chǎng)破產(chǎn)。（2） 特殊利益論認(rèn)為政府管制為被管制者留下了“貓鼠追逐”的余地，從而僅僅保護(hù)主宰了管制機(jī)關(guān)的一個(gè)或幾個(gè)特殊利益集團(tuán)的利益，對(duì)整個(gè)社會(huì)并無(wú)助益。政府在施行管制的過(guò)程中為特殊利益集團(tuán)所“俘虜”了。（3） 社會(huì)選擇論是從公共選擇的角度來(lái)解釋政府管制的，及政府管制作為政府職能的一部分，是否應(yīng)該管制，對(duì)什么進(jìn)行管制，如何進(jìn)行管制等，都屬于公共選擇問(wèn)題。管制制度作為產(chǎn)品，同樣存在著供給和需求的問(wèn)題；但其作為一種公共產(chǎn)品，則只能由代表社會(huì)利益的政府來(lái)供給和安排，各種利益主體則是管制制度的需求者。管制者并不只是被動(dòng)地反映任何利益集團(tuán)對(duì)管制的需求，它應(yīng)該堅(jiān)持獨(dú)立性，努力使自己的目標(biāo)促進(jìn)一般社會(huì)福利。（4） 經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論②（②參見趙錫軍：《論證券監(jiān)管》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年4月第1版，第62頁(yè)。作者注）（Economictheoryofregulation，ETR）。經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論又叫監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)，是目前為止較為確切的一種理論，它提出了可檢驗(yàn)的假設(shè)和一系列合乎邏輯的推理。根據(jù)監(jiān)管經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，之所以會(huì)存在著監(jiān)管的需求，是因?yàn)閲?guó)家可以通過(guò)監(jiān)管使得利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)地位獲得改善。企業(yè)可以從政府監(jiān)管那里獲得至少三個(gè)方面的利益：直接的貨幣補(bǔ)貼、控制競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入、獲得影響替代品和互補(bǔ)品的定價(jià)能力。而監(jiān)管的供應(yīng)則來(lái)自于千方百計(jì)謀求當(dāng)選的政治家，他們需要選票和資源。由于愿意接受監(jiān)管的利益集團(tuán)十分明白通過(guò)監(jiān)管能夠從政治家那里獲得的好處，因此，它們就愿意承擔(dān)相應(yīng)的成本。監(jiān)管就是這種供求關(guān)系的相互作用下產(chǎn)生的一種產(chǎn)品。三、 金融監(jiān)管的意義金融穩(wěn)定與否，將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。其作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）維護(hù)信用、支付體系的穩(wěn)定。金融是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，經(jīng)濟(jì)決定金融，金融反作用于經(jīng)濟(jì)，金融的發(fā)展影響著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，金融機(jī)構(gòu)作為信用中介、支付中介，其根本性質(zhì)是發(fā)揮間接融資、直接融資的作用，調(diào)節(jié)資金余缺，促進(jìn)資源的合理配置。因此，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理，防范和化解金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的安全穩(wěn)健運(yùn)行，實(shí)際上也就是維護(hù)社會(huì)信用中介、支付中介制度和貨幣體系的良好運(yùn)行，促進(jìn)商品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。（2） 保護(hù)存款人和投資者的利益。按照信息不對(duì)稱原理，存款人和銀行之間、證券投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的信息存在差異。存款人和證券投資者對(duì)市場(chǎng)信息的了解程度可能差于銀行機(jī)構(gòu)和證券經(jīng)營(yíng)者，因此，為了維護(hù)公平、公正的交易原則，客觀上就需要產(chǎn)生一個(gè)處于中間位置的監(jiān)管者。為了保證存款人、證券投資者獲得足夠的信息，金融監(jiān)管制度設(shè)定了金融機(jī)構(gòu)信息披露的各項(xiàng)規(guī)定和要求，使存款人和證券投資者可以全面了解金融機(jī)構(gòu)的資本狀況、資產(chǎn)運(yùn)用、內(nèi)部控制及管理能力，防止和避免金融機(jī)構(gòu)的過(guò)度投資和投機(jī)行為，維護(hù)存款人和證券投資者的合法權(quán)益。（3） 保證金融機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包括金融活動(dòng)是通過(guò)法律來(lái)加以規(guī)范和約束的。金融立法為金融活動(dòng)提供了平等的法律基礎(chǔ)，參與金融活動(dòng)的各方必須按照相應(yīng)的規(guī)則履行權(quán)利和義務(wù)，違反金融法律法規(guī)的行為必然給當(dāng)事人造成損害。金融監(jiān)管主體依照金融法律進(jìn)行金融監(jiān)管，可以約束金融機(jī)構(gòu)按照國(guó)家法律、法規(guī)的規(guī)定合法經(jīng)營(yíng)。這樣才能保證一國(guó)的各項(xiàng)金融法律法規(guī)得到遵守，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)、金融政策的有效施行，維護(hù)金融活動(dòng)各方的合法權(quán)益。（4） 促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要特征之一。但競(jìng)爭(zhēng)不是無(wú)序的，是在符合市場(chǎng)規(guī)則下的有序競(jìng)爭(zhēng)。金融機(jī)構(gòu)之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)必然帶來(lái)金融秩序混亂、金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩，從而對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生不利影響。金融監(jiān)管主體通過(guò)一系列的審慎監(jiān)管法規(guī)，可以使金融機(jī)構(gòu)在平等的條件下開展競(jìng)爭(zhēng)，從而維護(hù)金融秩序、金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，促進(jìn)金融業(yè)降低成本、提高效率，為社會(huì)公眾提供高質(zhì)量的金融服務(wù)。四、金融監(jiān)管的模式金融監(jiān)管模式是指一國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)所采取的監(jiān)管方式。從世界各國(guó)的傳統(tǒng)來(lái)看，主要有兩種模式：即分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管模式和混業(yè)經(jīng)營(yíng)、集中監(jiān)管模式。金融監(jiān)管模式的確定，同一國(guó)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)方式、金融監(jiān)管水平和經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。（一） 分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管體制分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制是指銀行、證券、保險(xiǎn)和信托等金融機(jī)構(gòu)只能經(jīng)營(yíng)本行業(yè)的業(yè)務(wù)，不能兼營(yíng)其他行業(yè)業(yè)務(wù)的一種經(jīng)營(yíng)制度。與此相應(yīng)，分業(yè)監(jiān)管體制是指一國(guó)按照不同的監(jiān)管對(duì)象，由不同的監(jiān)管當(dāng)局行使監(jiān)管職能的一種監(jiān)管制度。20世紀(jì)30年代大危機(jī)后，以美國(guó)、英國(guó)、日本、法國(guó)為主要代表的西方國(guó)家實(shí)行了分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管體制。在分業(yè)監(jiān)管體制下，監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍一般有嚴(yán)格限制，主要包括：（1） 禁止商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè)務(wù)。商業(yè)銀行除了可以經(jīng)營(yíng)法律規(guī)定的債券外（如國(guó)庫(kù)券等），不得從事購(gòu)買股票或其他有價(jià)證券的交易。（2） 禁止證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)吸收存款和發(fā)放貸款。（3） 銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員不得互相兼任。（二） 混業(yè)經(jīng)營(yíng)、集中監(jiān)管體制混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制是指金融機(jī)構(gòu)可以經(jīng)營(yíng)銀行、證券、保險(xiǎn)和信托在內(nèi)的全方位金融業(yè)務(wù)的一種經(jīng)營(yíng)體制。與此相應(yīng)，集中監(jiān)管體制是指由相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管當(dāng)局行使監(jiān)管職能的一種監(jiān)管制度。歷史上，混業(yè)經(jīng)營(yíng)、集中監(jiān)管體制主要以德國(guó)、瑞士等國(guó)家為代表?；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)體制有兩種表現(xiàn)形式，一種是全能銀行，即銀行可以直接經(jīng)營(yíng)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)；另一種是銀行通過(guò)投資證券公司、保險(xiǎn)公司等，持有股份或控股，間接地從事非銀行業(yè)務(wù)。另外，在世界上有些國(guó)家和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)模式和監(jiān)管模式并不是完全對(duì)應(yīng)的。例如韓國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，而金融監(jiān)管則是集中監(jiān)管模式；我國(guó)的香港地區(qū)則正相反，金融機(jī)構(gòu)實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，金融監(jiān)管則實(shí)行分業(yè)監(jiān)管模式。（三）金融監(jiān)管模式的發(fā)展80年代以來(lái)，金融自由化、金融創(chuàng)新迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的