國家重點學科廈門大學財政學課件

經濟類專業(yè)基礎核心課程

《財政學》廈門大學經濟學院財政系財政學教研室制作者：朱國清鄭婕

1《財政學》課外新聞閱讀材料《財政研究》《稅務研究》《公共經濟研究》《財政與稅務》《經濟研究》《財貿世界》《經濟學（季刊）》《財經》《管理世界》《世界經濟》各著名大學經濟院系網站2主要教學內容基本理論：財政、財政職能、公共產品、公共選擇支出：支出規(guī)模與結構、購買性支出、轉移性支出收入：稅收、公債、收費、公共企業(yè)與公共規(guī)制管理：政府預算、財政平衡、政府間財政關系教學中主要側重闡述基本知識和基本原理，有時也會運用這些知識和原理直接回答現實中提出的問題，但更主要的是開闊分析問題的思路，提供解決問題的原則和方法，以便為今后的學習和深造奠定良好的理論基礎。3

1.導論本章主要對財政學最基本的問題，即“什么是財政”作出回答。

41.1財政概念“財政”在現代社會是一個常用詞匯，人們并不陌生；由于財政是政府經濟活動的核心，因此它是現實社會中最為普遍的經濟現象之一，日常生活中是充斥著財政現象的。51.1.1財政現象人們的一生時時、處處受政府經濟活動的影響。一方面，它直接表現為各級政府在安排各項支出；另一方面，人們又必須向政府繳納各種稅收和費用，以便為政府的各項支出提供所需經費。因此，財政是由收入和支出組成的。對于現代社會來說，政府是不可或缺的。離開了政府提供的各種服務，整個社會經濟生活就無法正常運轉。所有的政府活動，都或多或少需要財力支持，都伴隨一定量的財力安排使用。盡管具體的形式、規(guī)模、內容、范圍等有著種種不同，但日常生活中卻無時無刻發(fā)生著政府的收支活動。

6現代社會的政府收支活動，已極深極細地卷入社會經濟生活中。經濟規(guī)模的迅速增長，社會生活的日趨復雜，使得政府收支規(guī)模極為龐大。2004年，我國的政府預算收入和政府預算支出分別達到26355.88億元和28360.79億元，占當年國內生產總值（GDP）13.65萬億元的19.31％和20.78％。換言之，該年1/5的GDP是歸政府預算支配的。應強調指出，預算收支還不是政府的全部收支，因為政府所掌握的財力并不全部列入政府預算，總會有或多或少的財力處于政府預算之外，這在目前的我國尤其突出，人們甚至認為只有1/3的政府財力被列入了預算內。由此可見，我國政府收支在整個經濟和社會活動中的重要性。政府收支活動作為一個客觀經濟范疇，始終存在于我們的周圍，它所呈現出來的現象，就是財政現象。71.1.2財政概念“財政”這一名詞并不是自古就有的，更不是由某一個先知先哲預先給定的。在人類社會發(fā)展史上，政府本身是社會發(fā)展到一定階段才產生的。相應地，“政府分配活動”也是在社會發(fā)展進程中逐步形成的。我國古代曾使用過“戶部”、“度支”等名詞，去概括政府分配活動。至于“財政”一詞，則遲至19世紀末才開始使用，并且是借鑒和引進日本術語的結果。我國使用“財政”一詞大約始于1898年清政府的“戶部”向皇帝上的奏章“財政折”。辛亥革命后，“財政”一詞逐步成為我國形容政府分配活動的專用術語。8財政是人類社會生產力發(fā)展到一定階段的產物。原始社會末期——生產力發(fā)展——剩余產品——私有制——階級——國家（財政）剩余產品是財政產生的基礎，國家（政府）是財政產生的前提。財政與國家（政府）有著十分密切的聯(lián)系。最早的財政范疇是捐稅。中國最早的財政形態(tài)是夏代的貢賦。9所謂財政，指的就是國家或政府的分配行為。因此，財政活動的主體就是國家或政府。離開了國家或政府，就談不上國家或政府的分配，就無所謂財政活動；反之，如果不是國家或政府的活動，即使是分配活動，也不是財政活動。財政，是國家（政府）的分配行為。它具有強制和無償的基本特征。10由于政府不同于企業(yè)和私人，決定了財政活動具有強制和無償的基本特征。所謂“強制性”，指的是政府對企業(yè)和個人課征稅款或收取費用，遵循的并不是自愿原則，無論納稅人或繳費者是否愿意，只要發(fā)生了應稅或應費行為，他們就必須照章納稅繳費。這種強制性，是直接以法律的權威和政府的政治權力為依據確立的。所謂“無償性”，指的是政府分配大體表現為是貨幣的單方面轉移，而不存在貨幣與資源和要素的直接等價交換。

111.2財政制度不同的經濟體制，有著不同的國家和政府制度，形成不同的政府與經濟的關系，決定了不同的財政制度。不同的財政制度即為財政類型。自然經濟下存在的是家計財政，市場經濟下存在的是公共財政，而計劃經濟下存在的是國家財政。

121.2.1家計財政制度封建君主制是以自然經濟為基礎的。對于君主來說，國家和臣民都是自己的私人財產，決定了此時財政收支就是君主的私人收支。稱為“家計財政”，即“私人”的財政。由于自然經濟的自給自足特性，決定了此時的國家及其財政基本上是不干預經濟的。作為私人性質的財政，必須將支出控制在自己的收入范圍內，必須追求財政年度平衡。如果出現財政赤字，往往是封建君主陷于政治危機和私人財務危機的表現與結果。此時國家及財政雖然也為社會經濟提供某些具有公共性質的服務，但卻是服務于封建君主實現千秋萬代“家天下”目的的。在自然經濟條件下，財政主要是通過實物和力役的征調使用，來開展活動的。

131.2.2公共財政制度在自然經濟向市場經濟、封建社會向資本主義社會轉化過程中，財政制度逐步公共化。這些變化首先是在西歐社會完成的。最具典型意義的財政制度變遷，是“政府預算制度”在英國的逐步形成。這是一個嶄新的財政范疇。在政府預算制度下，國王及其政府的收支活動被直接置于議會和社會公眾的決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督之下。沒有議會批準的預算，政府不能征稅和收費，不能支用財力，也不能舉借債款。議會審議通過的政府預算具有法律效力，違背政府預算屬于違法行為，不管是誰包括國王都要受到法律的追究與制裁。14此時財政活動形式也相應發(fā)生巨大變化。稅收逐步取代其他收入形式，成為唯一的財政收入基本形式，占居了整個財政收入絕大部分的比重。于是，政府收入鮮明地表現出來自于“納稅人”的腰包，是納稅人在養(yǎng)活政府及其官員。反之，政府支出也必須并且只能為納稅人服務，必須集中到國防、行政、公共管理和公共工程等為市場服務的內容上來。君主私人性質的收支逐步被淘汰，財政收支鮮明地表現為是公共性質的收支，從而實現了整個財政從“家計性質”向“公共性質”的轉變，即從家計財政制度轉向了公共財政制度。“公共性”成為市場經濟下財政最為典型的特征，這就是它被稱為“公共財政”的根本原因。15公共財政的基本特征：所謂“公共財政”，是為市場提供公共服務的財政，是社會公眾或者人民大眾的財政，是與市場經濟相適應的財政類型。161．彌補市場失效在市場經濟下，總是存在若干市場失效狀態(tài)。市場失效就成為公共財政存在的經濟根源，換言之，公共財政就是為了彌補市場失效而存在的。彌補市場失效就成為公共財政必須遵循的活動準則。由于彌補市場失效，其受益者是所有的市場活動參與者，因而此時的財政活動就是在為市場提供公共服務，從而成為“公共”財政。改革開放以來，我國一直存在著所謂的“缺位”和“越位”問題。該彌補的市場失效，政府和財政沒有去彌補，是為“缺位”；不該干預市場的，政府和財政卻插手了。是為“越位”。這些問題嚴重阻礙著我國改革的深化，直接危害市場經濟在我國的建立健全。為此，要想在我國建立健全公共財政制度，就必須嚴格遵循彌補市場失效準則，真正克服政府和財政的“缺位”和“越位”狀態(tài)。172．一視同仁服務政府和財政在為市場提供服務的過程中，必須公平對待所有的市場活動。這樣，才能避免所有的市場主體，或者依靠政府權力而尋租，或者遭受額外的費用和損失。政府和財政服務的“一視同仁”，為經濟主體的公平競爭提供了外部條件，是與市場經濟的本性相一致的。公共財政為市場服務的“一視同仁”，是具體通過公共支出、公共收入和政府對市場的規(guī)范作用等表現出來的?？傊?，公共財政為市場提供的服務只能是“一視同仁”的，而“一視同仁”的服務就是公共服務。遵循“一視同仁”準則，對于我國現實的改革具有重大意義。盡管我國已經進行了20余年的改革，但至今仍然沒能解決不同經濟成分之間的“國民待遇”問題。在已經加入WTO的今天，如何按照“一視同仁”準則的要求，全面梳理我國的財政稅收制度，真正取消不同所有制成分，取消內資和外資之間的差別待遇，已成為當務之急。183．非市場營利性所謂非市場營利性，是指政府的財政活動不是以直接追求市場收益，而是以社會的共同利益為目標，從而決定了公共財政進行的只能是非營利性活動。政府不能追逐市場盈利目標，對于市場經濟來說具有根本意義。只有當市場和資本依靠自身的力量，從根本上否定了政府追逐市場盈利的可能性之時，使得政府官員只能通過為市場提供公共服務來實現自己的存在價值，只能以社會利益為標準來評判其政績，才能避免政府對市場不應有的干預和介入。然而，時至今日，我國各級政府仍然以不同的方式，不同程度地追逐直接的市場營利。這類現象的存在，直接決定了目前的財政還不是公共財政。194．法治化的財政市場經濟是法治經濟，相應地財政作為政府的直接活動，在市場經濟下顯然也必須受法律的約束和規(guī)范，也具有法治性。公共財政的法治化，意味著社會公眾通過議會和相應的法律制度，即通過政府預算的法律權威，來決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督著政府的財政行為。這種法律約束，使得財政鮮明地體現出是社會公眾的財政，是“公共”的財政。它表明，政府是代表社會公眾在使用他們的“錢”。正是通過法律形式，依靠法律手段，社會公眾才得以真正決定和支配政府的收入與支出，真正約束和規(guī)范政府的活動，才能確保政府行為遵循市場和資本的根本要求，政府活動必須符合私人的根本利益。這樣，法治性也成為公共財政的基本特征之一。財政法治化在我國具有特殊意義。我國有著數千年的人治傳統(tǒng)，要建立法治社會是極為困難的，其中尤以將政府行為納入法治的軌道更是如此。財政法治化意味著政府的活動被直接置于法律的約束之下，是整個社會實現法治化的核心條件。目前政府正大力提倡依法治國，依法行政。為此，在構建公共財政過程中，應當賦予財政法治化問題以更多的關注。201.2.3國家財政制度我國于1950年代建成計劃經濟體制，并形成了與之相適應的“國家財政”制度。從建國至改革開放初期，我國財政模式的代表是“國家分配論”在計劃經濟下，國家和政府以計劃方式直接配置社會資源和要素。此時基礎性資源配置功能不是由市場機制，而是由政府計劃機制來承擔的，其中財政起著非常重大的作用。211．國家計劃配置資源的基本財力手段計劃經濟下，財政直接從財力上服務于國家對整個社會經濟生活的計劃安排。當時幾乎所有的社會經濟活動，或者直接由財政提供財力，或者受到財政的間接制約和決定。為此，財政集中了當時幾乎全部的剩余產品，在某些時期甚至還集中了全部的基本折舊基金，從而集中了整個社會相當份額的財力。當時整個社會擴大再生產的財力，大部分是直接集中到國家預算，再以預算撥款方式提供。國家財政鮮明地表現為是生產建設性財政，財政投資不僅直接決定著整個社會固定資產投資的總規(guī)模，而且還直接決定和調整著整個國民經濟的發(fā)展方向和比例結構狀況。而對經濟建設失誤的克服和糾正，則首要的和關鍵性的，也只能是從財政的基本建設支出的調整入手，通過削減財政的基本建設規(guī)模，改變其投資結構，而重新恢復國民經濟的綜合平衡。222．直接服務于國營經濟計劃經濟下，國家以國家所有制的形式直接掌握了全社會大部分的生產資料，直接擁有絕大部分的企業(yè)。此時企業(yè)是國家的行政附屬物，個人是企業(yè)的行政附屬物，都不是獨立的經濟實體。在這種經濟基礎之上，幾乎全部的財政收入都直接來自國營企業(yè)，它原本就是“國家”的收入，談不上財政收入是掏納稅人腰包的問題；財政支出也就是“國家”自己在用自己的錢，也談不上必須為納稅人服務的問題，而只是為國營經濟服務的問題。當時財政盡可能地將財力集中起來投入到生產領域中，直接擴大了國營經濟的規(guī)模和范圍。整個國營經濟就是在財政年復一年的投資下，不斷發(fā)展壯大起來的。23總之，這一時期存在的是計劃經濟型的財政，是“國家”以自己的財力在為自己服務，因而稱之為“國家”財政制度。241.2.4財政制度轉軌改革開放20余年來，我國先是否定計劃經濟，實行有計劃的商品經濟，繼而構建市場經濟。與此同時，財政也在逐步否定自身的計劃性并形成市場性。這是一個日益公共化的過程，它主要表現在以下幾個方面：251．財政占GDP比重大幅下降2．從稅利并重轉向稅收為主3．從單一稅制轉向復合稅制4．從“建設財政”轉向“吃飯財政”5．從生產性投資為主轉向非營利性投資為主6．財政愈益直接承擔社會保障職責7．政府預算制度改革8．從堅持預算平衡原則轉向赤字預算政策9．恢復公債并轉向市場發(fā)行10．經濟體制從統(tǒng)收統(tǒng)支轉向“分稅制”261.3混合經濟公共財政的存在及其履行職能，是在市場經濟環(huán)境中進行的，因而認識和探討公共財政的職能問題，只能立足于政府與市場經濟關系這一基點來進行。在市場經濟下，存在著公共經濟和私人經濟兩大部門，它們共同構成了統(tǒng)一的市場經濟，因而市場經濟又表現為是“混合經濟”，是兩大部門的混合體。公共財政的職能問題，從根本上看，就是處理財政與混合經濟的關系問題。在西方，與“公共經濟”相對立的是“私人經濟”。而在我國，至今為止由于營利性國有經濟的存在，似乎還難以用“私人經濟”一詞，去概括與公共經濟相對立的那部分經濟。這里的“私人經濟”一詞是泛指。271.3.1公共經濟1．公共部門公共部門是公共經濟活動的經濟主體，它包括：（1）政府。人們通常認為，所謂“政府”，就是“政權組織”；或者只是政權組織中的一個部分，即各級行政機關被視為是“政府”。后者是狹義的“政府”，而前者則是廣義的政府，它除了行政機關之外，還包括立法機關和司法機關等。政府是公共部門最主要和最基本的組成部分。（2）公共企業(yè)。它一般指政府擁有的，以提供公共服務為目的的企業(yè)，也包括受政府規(guī)制以提供公共服務為目的的那部分非國有企業(yè)。它們主要以銷售收入作為活動的資金來源，可能獲得政府的投資和補貼，但與私人企業(yè)通過市場開展平等競爭。公共企業(yè)與國有企業(yè)有著密切聯(lián)系，但并不完全等同。如果國有企業(yè)活動目的是為社會提供公共服務，它就是公共企業(yè)；反之，如果國有企業(yè)以追求市場營利為直接的和首要的目的，它就不是公共企業(yè)。

28（3）非營利性組織。這是營利組織、政府組織之外的公益組織，是以執(zhí)行公共事務而不是以追求市場營利為首要目的組織。它包括各種基金會、慈善組織、學會、協(xié)會、研究會，等等。它們提供的服務包括社會福利、教育培訓、醫(yī)療保健、救災賑災、宗教活動，等等。（4）國際組織。聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行、世界衛(wèi)生組織等跨國界的組織，它們所從事的許多活動都帶有公共性，但它們的活動不屬于政府活動。它們的資金來源主要是各成員單位共同籌集的。公共部門中的各種組織是相互補充的，政府之外的這些組織在幫助政府提供公共服務上發(fā)揮了重要的作用。政府在公共部門中起著核心和主干的作用，對各種非政府組織的公共活動發(fā)生密切的聯(lián)系和影響。

292．公共經濟公共部門所開展的收入、支出和規(guī)制等活動，就構成了公共經濟活動。公共經濟是一個比公共財政更為廣泛的概念。公共部門所有的活動，都必須有相應的經費支持。因此，公共活動總相應伴隨著公共支出的發(fā)生，這又需要有相應的經費來源，這又導致了公共收入。就政府來看，其經費通常不是由自己直接創(chuàng)造的，而是通過稅收等手段，從資本和私人那兒取得的。公共部門（主要是政府），也可能無需直接支付經費，就可以實現自己的目標。比如通過制訂法律法規(guī)，對相關主體的行為進行約束與規(guī)范，這就是公共規(guī)制活動。例如，