災(zāi)害管理的社會動員大地震的啟示

災(zāi)害管理的社會動員大地震的啟示

四川汶川大地震發(fā)生后，中國政府向災(zāi)區(qū)分配了大量救災(zāi)資金，并提供了強(qiáng)有力的財政保險。全國人民齊心協(xié)力,充分發(fā)揮社會主義協(xié)作精神,踴躍向災(zāi)區(qū)捐款捐物。與此同時,我國政府體現(xiàn)出開放、成熟、自信的大國姿態(tài),積極接納來自國際社會的各種捐助。救災(zāi)資金是災(zāi)區(qū)社會公眾的“保命錢”,是災(zāi)害救助的重要前提。如何對救災(zāi)資金進(jìn)行合理籌措、有效管理,這不僅決定著災(zāi)害應(yīng)對工作的效率與進(jìn)程,也關(guān)系著黨和政府的形象,是一個絕對不容忽視的重大問題。災(zāi)后重建社會動員,實現(xiàn)災(zāi)災(zāi)救災(zāi)災(zāi)害管理是政府最為核心的職能之一。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時,政府有義務(wù)向災(zāi)區(qū)撥付應(yīng)急救災(zāi)資金。政府的財政撥款是應(yīng)急財政保障的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》規(guī)定,各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級預(yù)算支出額的1%~3%設(shè)置預(yù)備費,用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。我們認(rèn)為,高效的災(zāi)害管理必須實施應(yīng)急社會動員。也就是說,國家在充分發(fā)揮政府救災(zāi)主導(dǎo)作用的同時,將社會和企業(yè)的力量整合起來,形成一股應(yīng)對災(zāi)害的強(qiáng)大合力。這是一個調(diào)動全社會所蘊藏的人力、物力和財力以服務(wù)于抗災(zāi)救災(zāi)大局的過程,可降低災(zāi)害管理的成本,提高災(zāi)害管理的效率。在此次汶川大地震后,大批企業(yè)勇于承擔(dān)社會責(zé)任,主動捐款捐物;社會公眾通過紅十字會、慈善總會等公益性組織提供捐助。這些都是社會動員在救災(zāi)資金籌措方面的具體體現(xiàn)。但是,從總體上看,我國是一個政府主導(dǎo)型的社會。一方面,政府全能性色彩過于濃重;另一方面,市場與社會力量參與災(zāi)害管理的沖動尚且微弱,習(xí)慣于在抗災(zāi)救災(zāi)中過分地依賴政府。災(zāi)害的發(fā)生具有很強(qiáng)的突發(fā)性和緊急性。應(yīng)急決策者要在巨大的時間與心理壓力之下,調(diào)集大量的人力、物力和財力。這時,僅靠政府的力量,就難免會出現(xiàn)捉襟見肘的局面,而必須實施社會動員。為了體現(xiàn)災(zāi)害管理的社會動員原則,我們必須實現(xiàn)救災(zāi)資金籌措渠道的多元化。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面:首先,借助市場化手段。縱觀西方發(fā)達(dá)國家,其巨災(zāi)應(yīng)對非常注重利用市場化手段籌措救災(zāi)資金。美國早在1968年就頒布了《國家洪水保險法》。1998年,美國、加拿大發(fā)生冰暴,兩國的保險機(jī)構(gòu)分別受理了80萬和14萬件理賠事宜,金額高達(dá)13億美元。相比之下,2008年年初,我國南方大部分地區(qū)遭受特大低溫、雨雪和冰凍災(zāi)害。盡管保險部門積極理賠,但理賠金額尚且不到全部災(zāi)害損失的1%。大力發(fā)展保險業(yè)不僅可以降低政府的應(yīng)急財政負(fù)擔(dān),而且還能夠提高我國應(yīng)急管理的財政保障水平。而且,隨著災(zāi)害投保者人數(shù)增加,保險業(yè)會自發(fā)地投入到風(fēng)險管理之中,也會自覺地成為公共安全知識與技能的推廣宣傳員。2007年我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布實施后,我國政府提出要大力發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。我們認(rèn)為,大力發(fā)展災(zāi)害保險事業(yè)、以市場機(jī)制分擔(dān)突發(fā)事件的風(fēng)險,這是應(yīng)急產(chǎn)業(yè)化的重要內(nèi)容之一。目前,我國社會公眾的災(zāi)害保險意識還比較薄弱,保險企業(yè)開發(fā)出來的災(zāi)害保險品種不多,尚且沒有專門針對地震、洪水等巨災(zāi)的保險辦法。從另外一個角度看,我國的保險業(yè)在災(zāi)害管理中的作用空間還很大。不僅如此,發(fā)行福利彩票、提供小額貸款等也可成為以市場化手段籌措救災(zāi)資金的有效渠道。國家通過推行稅收優(yōu)惠政策,如減免災(zāi)區(qū)公眾的個人所得稅、農(nóng)業(yè)稅等,也是在資金上支持抗災(zāi)救災(zāi)的舉措。其次,企業(yè)和社會的捐助也是我國救災(zāi)資金籌措的重要方式。改革開放三十年來,我國經(jīng)濟(jì)取得了令世人矚目的成就,社會之中蘊藏著大量可用于抗災(zāi)救災(zāi)的資金和財富。通過社會動員,我們就可以將社會之中的抗災(zāi)救災(zāi)潛力轉(zhuǎn)化為抗災(zāi)救災(zāi)的實力。在汶川地震發(fā)生之后,企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任,向災(zāi)區(qū)捐獻(xiàn)了大批的救災(zāi)資金。社會公眾也慷慨解囊,為抗震救災(zāi)作出了巨大的貢獻(xiàn)。企業(yè)和社會的捐助不僅可以大大減輕政府的財政負(fù)擔(dān)、提高國家應(yīng)對災(zāi)害的能力,而且還激發(fā)了社會公眾眾志成城、迎難而上的信心和士氣,提高了社會的和諧程度,產(chǎn)生了良好的社會效益。我國為規(guī)范救災(zāi)捐贈活動、加強(qiáng)救災(zāi)捐贈款物的管理,在《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》和《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上,制訂了《救災(zāi)捐贈管理辦法》,并于2008年4月28日開始實施。這個辦法為我們今后更好地利用企業(yè)和社會捐助籌措救災(zāi)資金奠定了堅實的基礎(chǔ)。此外,在經(jīng)濟(jì)全球化時代,巨災(zāi)的應(yīng)對不僅是各國政府的責(zé)任,也是國際社會的共同面臨的問題。人類需要建立良好的巨災(zāi)應(yīng)對合作機(jī)制,其目的是確保人類的生存安全。特別是在全球氣候變化影響加劇、特大自然災(zāi)害頻發(fā)的今天,世界各國必須同舟共濟(jì)。因此,我國救災(zāi)資金的籌措不僅要實現(xiàn)政府、市場與社會三種力量的組合,而且要接納國際社會以人道主義為宗旨的、不附加任何政治條件的救災(zāi)捐款,以便及時、高效地應(yīng)對和處置災(zāi)害。災(zāi)災(zāi)金的使用原則根據(jù)1997年出臺的《民政部、財政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)救災(zāi)款使用管理工作的通知》,救災(zāi)資金的使用范圍主要包括以下四個方面:解決災(zāi)民無力克服的衣、食、住、醫(yī)等生活困難;緊急搶救、轉(zhuǎn)移和安置災(zāi)民;災(zāi)民倒房恢復(fù)重建;加工及儲運救災(zāi)物資。2008年實施的《救災(zāi)捐贈管理辦法》第五條規(guī)定,救災(zāi)捐贈款物的使用范圍包括:解決災(zāi)民衣、食、住、醫(yī)等生活困難;緊急搶救、轉(zhuǎn)移和安置災(zāi)民;災(zāi)民倒塌房屋的恢復(fù)重建;捐贈人指定的與救災(zāi)直接相關(guān)的用途;經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)的其他直接用于救災(zāi)方面的必要開支。從以上兩個規(guī)定來看,救災(zāi)資金必須用于與救災(zāi)直接相關(guān)的事項。如果救災(zāi)資金來源于企業(yè)或社會的捐助,救災(zāi)資金的使用還必須充分考慮捐贈人的意愿。救災(zāi)資金的使用應(yīng)以效用最大化為目標(biāo),絕不允許被擠占、截留、挪用、盜用和貪污。歸納起來講,救災(zāi)資金的使用必須遵照以下四個原則:第一,專項管理、專款專用的原則。救災(zāi)資金不得擠占、截留、挪用、盜用和貪污,不得實施有償使用,不得提取周轉(zhuǎn)金,不得用于扶貧支出,不得擅自擴(kuò)大使用范圍,必須保證救災(zāi)資金用于災(zāi)害的救助。救災(zāi)捐贈受贈人應(yīng)指定救災(zāi)資金專用賬戶,進(jìn)行專項管理,以確保?？顚Ｓ谩５诙?統(tǒng)籌安排、重點使用的原則。面對同樣一場災(zāi)害,不同的地區(qū)、不同的人群脆弱程度有高有低。脆弱程度高的地區(qū)和人群,災(zāi)害的損害結(jié)果就大。因此,救災(zāi)資金的使用為了確保公平和正義,不能平均分配,搞“陽光普照”,而應(yīng)統(tǒng)籌安排、集中調(diào)配,突出重災(zāi)地區(qū)和重災(zāi)戶,適當(dāng)向老、少、邊、窮地區(qū)傾斜。為了保證救災(zāi)資金的重點使用,如果捐贈人所捐贈的資金過于集中,則有關(guān)行政管理部門應(yīng)在征得捐贈人許可的情況下,適當(dāng)調(diào)劑捐贈款的分配。第三,及時撥付、公開透明的原則。災(zāi)害發(fā)生后,報災(zāi)、核災(zāi)應(yīng)該做到迅速、快捷,救災(zāi)資金的分配、審批、撥付應(yīng)做到高效、及時,必要時可特事特辦、急事急辦,先進(jìn)行應(yīng)急撥款,再辦理結(jié)算手續(xù)。如果救災(zāi)資金不能及時撥付,災(zāi)害影響就不能及時得到控制,甚至出現(xiàn)擴(kuò)大升級的趨勢。在現(xiàn)代社會,廣大公眾的民主意識、法律意識、公平意識、維權(quán)意識與知情意識都得到了空前的提高與增強(qiáng)。為此,救災(zāi)資金的使用必須規(guī)范、合理、公開、透明,將救助對象、分配方案、發(fā)放程序與救災(zāi)賬目置于社會公眾的監(jiān)督之下。根據(jù)2008年5月1日頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》,“搶險救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況”是政府信息公開的重要內(nèi)容之一。當(dāng)然,其中也包括救災(zāi)資金的使用。6月1日,民政部又出臺了《汶川地震抗震救災(zāi)資金物資管理使用信息公開辦法》,規(guī)定有關(guān)人民政府及相關(guān)部門、各接收部門及單位應(yīng)向社會主動公布抗震救災(zāi)資金的來源、數(shù)額、分配去向、用途等項目,本著真實全面、及時快捷、方便群眾、有利監(jiān)督的原則,公開有關(guān)抗震救災(zāi)資金管理與使用的信息。第四,有效監(jiān)管、注重效益的原則。救災(zāi)資金的使用應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫兄行У谋O(jiān)管,徹底扭轉(zhuǎn)“重籌集、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象,使救災(zāi)資金發(fā)揮最大的效益。審計、民政等有關(guān)部門應(yīng)對救災(zāi)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管,并將有關(guān)結(jié)果及時地公之于眾,接受廣大社會公眾的監(jiān)督。同時,司法部門要對挪用、貪污救災(zāi)資金等違法犯罪行為予以嚴(yán)懲,加大涉及救災(zāi)資金犯罪的成本,使救災(zāi)資金成為一條“高壓線”。不僅如此,我們還要對救災(zāi)資金的使用進(jìn)行合理的績效評估,找出差距和問題,不斷提升救災(zāi)資金的使用效益。特性分析:內(nèi)部管理部門與部門聯(lián)動,明確救濟(jì)資金管理的職責(zé)與方法目前,我國的救災(zāi)資金管理存在著一系列的問題,嚴(yán)重制約著救災(zāi)資金的使用效率。其中的主要問題有以下幾點:首先,從縱向上看,地方政府與中央政府之間在救災(zāi)資金分擔(dān)方面進(jìn)行博弈。1994年,我國實施分稅制,中央政府的財權(quán)增加,地方政府財權(quán)減少。與此同時,中央政府與地方政府之間的事權(quán)分擔(dān)比例卻鮮有變化。在這種情形下,地方政府在救災(zāi)資金分擔(dān)方面產(chǎn)生了與中央政府進(jìn)行博弈的沖動。為了調(diào)動地方政府抗災(zāi)救災(zāi)的積極性,我們需要賦予地方政府更多的財權(quán),使財權(quán)與事權(quán)相匹配,讓地方政府消除與中央政府博弈的動力,真正實現(xiàn)救災(zāi)資金管理的分級管理、分級負(fù)擔(dān)。此外,我們還必須借助高技術(shù)手段,建立科學(xué)、合理、清晰的災(zāi)情評估機(jī)制。其次,從橫向上看,受我國行政體制總體特點的影響,救災(zāi)資金管理體制存在著部門分割、多頭管理的弱點。不僅如此,傳統(tǒng)的災(zāi)害管理均為分部門、單災(zāi)種應(yīng)對,部門之間彼此缺少溝通與協(xié)同。在現(xiàn)代社會中,災(zāi)害往往具有很強(qiáng)的橫向擴(kuò)散性,往往會打破部門之間的界限,表現(xiàn)出明顯的綜合性。從救災(zāi)資金管理的角度看,災(zāi)害發(fā)生地往往會向上級部門多頭申報救災(zāi)資金,造成救災(zāi)資金的重復(fù)配置和巨大的浪費。因而,我們需要進(jìn)一步理順體制,建立一個統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的救災(zāi)資金管理部門,避免救災(zāi)資金的重復(fù)撥付。還有,我國的救災(zāi)資金主要來源于政府的財政撥款,市場化手段利用尚且不充分,企業(yè)與社會捐助所占比重還比較小。就市場化手段而言,最為重要的是建立巨災(zāi)的保險機(jī)制。對此,國家應(yīng)給予一定程度的政策性扶植。由于重大突發(fā)事件會導(dǎo)致大量的人員傷亡和財產(chǎn)損失,在沒有國家再保險支撐的情況下,保險企業(yè)不敢涉足災(zāi)害保險領(lǐng)域,這也有情可原。所以,巨災(zāi)保險機(jī)制需要政府的助力。就企業(yè)與社會捐助而言,最為重要的是建立應(yīng)急社會動員機(jī)制。我國政府的救災(zāi)方針是:依靠群眾,依靠集體,自力更生,互助互濟(jì),輔之以國家必要的救濟(jì)和扶植?？梢?公眾的自救、互救占據(jù)了突出的地位。最后,我們要建立和完善救災(zāi)資金的運行機(jī)制。長期以來,我們在救災(zāi)資金管理上缺少成熟、穩(wěn)定的運行機(jī)制,有些方面的主觀隨意性較大。建立和完善機(jī)制就是要增強(qiáng)救災(zāi)資金管理的嚴(yán)肅性、客觀性、科學(xué)性和可操作性,為救災(zāi)資金的審批、分配、撥付、監(jiān)督等行為確立有章可循的“游戲規(guī)則”。所謂的“機(jī)制”就是帶