第二講 我國大部制改革―從理念到實(shí)踐

第二講

我國大部制改革:從理念到實(shí)踐政府機(jī)構(gòu)改革的基本走向何為大部制大部制改革的理念基礎(chǔ)大部制改革內(nèi)容和評價(jià)大部制改革不可回避的幾個(gè)問題一、政府機(jī)構(gòu)改革的基本走向

前5輪改革意向這一輪改革突破口1.前5輪改革意向1982年至今，國務(wù)院進(jìn)行過5輪大的行政管理體制改革:第一輪:1982年，為提高政府工作效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化，國務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，編制從5.1萬人減為3萬第二輪:1988年,首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，國務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，改革后人員編制減少9700多人第三輪:1993年，首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20%第四輪:1998年，實(shí)施了2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革，不再保留的部委有15個(gè)，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)第五輪:2003年,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，設(shè)立國資會、銀監(jiān)委,組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個(gè)改革的基本走向:為適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，政府機(jī)構(gòu)必須精簡、整合，轉(zhuǎn)變政府職能，逐步由全能型的管治政府，轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)相稱的公共服務(wù)型政府至今，這一轉(zhuǎn)型仍在艱難進(jìn)行之中，而政府職能轉(zhuǎn)換能否盡快到位，又直接決定下一步改革的深入程度?？梢?，政府機(jī)構(gòu)改革的突破口選擇在何方至關(guān)重要梁啟超先生早就歸納出：改革首先是器物層面的，其次是制度層面的，最后是觀念層面的。因此，我們在這里認(rèn)為，觀念層面的管理理念是重要的、第一位的。建國以來，政府一直在進(jìn)行著行政改革，但是，無庸諱言，這些改革大都只停留在“器物”和‘‘制度”層面，也就是在組織規(guī)模上重復(fù)地精簡、膨脹，而在管理理念上沒有重大的改革和突破，在社會管理方面還存在著許多陳舊觀念，阻礙改革的深入推進(jìn)。比如說，“官本位”、管治本位”的觀念2.這一輪改革突破口這一輪即第六輪政府機(jī)構(gòu)改革行動(dòng)代號是“大部制”大部制改革方案提出過程:黨的十七大報(bào)告在部署未來的行政管理體制改革中特別指出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，應(yīng)該說,這是一種有別于以往改革的新思路,為今后的行政管理體制改革指明了方向2月27日黨的十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，再一次強(qiáng)調(diào)指出，要“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制，完善行政運(yùn)行機(jī)制”3月11日，國務(wù)委員華建敏在十一屆人大一次會議第四次會議上作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明3月15日,《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》經(jīng)十一屆人大一次會議第五次會議高票通過。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革按照大部門體制的要求啟動(dòng)，第六輪政府機(jī)構(gòu)改革也正式拉開了序幕:這次改革涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)15個(gè)，正部級機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。新組建5個(gè)大部:工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部大部制改革從理念走向?qū)嵺`十一屆人大代表認(rèn)為:新一輪行政管理體制改革方向選對了，從需要的地方入手,急的事情先辦,然后再逐步推開二、何為大部制大部制就是在政府的部門設(shè)置中，把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行合并，集中由一個(gè)大部門統(tǒng)一行使，把原來的部委或改革為內(nèi)設(shè)的職能司局，或改革為部委管理的具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)大部制，是市場化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，是為了解決機(jī)構(gòu)重疊等政府管理問題而實(shí)行的一種行政管理模式美國聯(lián)邦行政當(dāng)局的部級機(jī)構(gòu)只有15個(gè)。他的部都很大。如運(yùn)輸部就包含了海、陸、空運(yùn)輸，體現(xiàn)了“大運(yùn)輸”概念；如農(nóng)業(yè)部涵蓋了農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局的職能，體現(xiàn)了“大農(nóng)業(yè)”概念。美國的大部全方位地涵蓋某個(gè)領(lǐng)域的一切職能，并且在國內(nèi)沒有其他政府機(jī)構(gòu)分擔(dān)相近的職能。以1977年成立的能源部為例，它的使命是促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)和能源安全，促進(jìn)科技創(chuàng)新，保障核武器場地的環(huán)境清理。圍繞完成這一使命，該部確立了如下5個(gè)戰(zhàn)略主題：能源安全、核安全、科學(xué)發(fā)現(xiàn)與革新、環(huán)境職責(zé)和卓越管理。根據(jù)這些主題又確定了16個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)。能源部的年度預(yù)算，超過230億美元。雇員超過10萬人。在職能完整性上，9．11事件后于2002年成立的美國國土安全部更勝一籌。國土安全部至少綜合了22個(gè)機(jī)構(gòu)中凡與國防和情報(bào)相關(guān)的單位，全部或部分歸于麾下，匯總成一個(gè)具備內(nèi)閣級別的超級部門?，F(xiàn)有18萬雇員，財(cái)政預(yù)算每年400億美元新的國土安全部包容了過去的移民局、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)情報(bào)局、海關(guān)、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理當(dāng)局、交通安全局、邊防和海防等。這樣，通過各個(gè)渠道進(jìn)入美國的外來人員，無論坐船，飛機(jī)或陸地，都將受到國土安全部的總體監(jiān)查。這些機(jī)構(gòu)包括交通安全署、聯(lián)邦危機(jī)管理署、秘密特勤人員、關(guān)鍵設(shè)施辦公室和聯(lián)邦執(zhí)法培訓(xùn)中心。這些機(jī)構(gòu)被整合到4個(gè)司：即邊境和交通安全司、危機(jī)準(zhǔn)備和應(yīng)對司、科學(xué)技術(shù)司及信息分析和基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)司三、大部制改革的理念基礎(chǔ)大部制是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家較普遍采用的政府體制模式，一個(gè)國家建立大部門有政治上的原因(如美國國土安全部的建立)，但更多的是出于管理的需要，是想通過大部制結(jié)構(gòu)來解決部門職能分工導(dǎo)致的協(xié)調(diào)困難問題，以提高管理的效率，降低行政成本

1.減少部門、機(jī)構(gòu)的數(shù)量，降低行政成本政出多門對于管理成本的消耗是巨大的。原國務(wù)院除辦公廳外，共有內(nèi)閣部門28個(gè)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)、部委管理的國家局10個(gè)、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，數(shù)量之多、類型之多、分工之細(xì)難以想象。參考現(xiàn)代各國管理的一般做法和經(jīng)驗(yàn)，就組織結(jié)構(gòu)而言，一個(gè)國家的中央政府和省級政府，由10至15個(gè)政府部門組成較為適當(dāng)，日本是12個(gè)，美國是15個(gè)，英國是17個(gè)，澳大利亞18個(gè)，法國也只有20個(gè)

2.行政協(xié)調(diào)的需要現(xiàn)代政府部門是按照勞動(dòng)分工和工作專門化原則建立起來的，專業(yè)化管理可以體現(xiàn)管理效率。但一個(gè)部門無法涵蓋所有相關(guān)職能，因而會產(chǎn)生部門和部門在一些職能上的重疊或一些職能領(lǐng)域沒有部門管理的空白職能部門的林立產(chǎn)生行政協(xié)調(diào)的問題，如果協(xié)調(diào)不好，就會降低管理效能。我國協(xié)調(diào)職能重疊和交叉職能部門之間的關(guān)系，主要是依靠建立各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，這直接導(dǎo)致此類機(jī)構(gòu)在數(shù)量上的增加。而且此類協(xié)調(diào)的效果如何也是值得懷疑的大部制改革一是可以減少需要協(xié)調(diào)的部門數(shù)量，同時(shí)，把原來的一些小部委或改革為內(nèi)設(shè)的職能司局，或改為部委管理的具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)，改原來小部委的部長為大部部長下面的一個(gè)單位的首腦，變部際關(guān)系協(xié)調(diào)為部內(nèi)協(xié)調(diào)

3.緩解職能交叉、“九龍治水”等矛盾眾多的部委造成職能重疊和交叉嚴(yán)重，政出多門，九龍治水，扯皮推委。遇到座煩事，大家爭相回避，留下管理空白，遇到好事，大家都爭著管，無限延長和演繹管理范圍。國家行政學(xué)院教授汪玉凱說。大部制拓寬部委的橫向覆蓋范圍，寬職能，少機(jī)構(gòu)，在一定程度上可以化解這種矛盾

4.決策和執(zhí)行分離，提高公共服務(wù)效能我國傳統(tǒng)政府部門體制的一個(gè)顯著特征是決策職能和執(zhí)行職能不分，行政決策的主體同時(shí)也是行政執(zhí)行的主體，決策職能和執(zhí)行職能由同一個(gè)機(jī)關(guān)、同一批公務(wù)員來完成大部制體制下推行決策和執(zhí)行分離。把決策和執(zhí)行相剝離的好處在于，賦予了行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)較大的靈活性。譬如，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的首席執(zhí)行官面向社會公開招聘；執(zhí)行機(jī)構(gòu)自己決定內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的任用以及工資獎(jiǎng)金等由此我們可以說，只要實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制，要真正發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，就必然會朝著大部制管理方向邁進(jìn)。從我國的實(shí)際情況看，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，客觀上要求政府不能過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，反映在政府體制上就是必須走大部制管理的道路四、大部制改革內(nèi)容和評價(jià)大部制改革的原來設(shè)想:

整合石油、電力、煤炭、核能、電監(jiān)會等機(jī)構(gòu)，建立大能源部；整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)、糧食、林業(yè)、水利等部門，建立大農(nóng)業(yè)部；整合交通、鐵道、航空、公路、水運(yùn)、郵政等，建立大運(yùn)輸部；整合文化、廣播影視、新聞出版、旅游、文物、社科基金等部門，建立大文化部

大部制改革的實(shí)際情況:國務(wù)院組成部門由28個(gè)減少到27個(gè)被減少的是國防科工委國務(wù)院機(jī)構(gòu)名稱不改變的有22個(gè)與國務(wù)院機(jī)構(gòu)名稱改變直接有關(guān)的5個(gè):建設(shè)部――住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部交通部――交通運(yùn)輸部信息產(chǎn)業(yè)部――工業(yè)和信息化部人事部部――人力資源和社會保障部勞動(dòng)保障部――環(huán)境保護(hù)部3月11日出臺的大部制方案調(diào)整后的部委名稱

合并或包含的原部委

新增下級機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系調(diào)整

國家發(fā)展和改革委員會發(fā)改委(部制不變)國家能源局工業(yè)和信息化部

國防科工委、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室、國家煙草專賣局國家國防科技工業(yè)局煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理

交通運(yùn)輸部

交通部、民航總局、國家郵政局國家民用航空局國家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理人力資源和社會保障部

人事部、勞動(dòng)和社會保障部國家公務(wù)員局環(huán)境保護(hù)部國家環(huán)境保護(hù)總局住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部

建設(shè)部衛(wèi)生部衛(wèi)生部、藥監(jiān)局國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理評價(jià)一改革步伐比預(yù)期要小調(diào)整幅度很?。撼废?個(gè)部門，新增5個(gè)部，牽涉到的部門15個(gè);國務(wù)院組成部門由原先的28個(gè)變?yōu)?7個(gè)之前，大能源部呼聲頗高，但此次暫時(shí)做出了先設(shè)立國家能源委員會專司議事協(xié)調(diào)、組建國家能源局專司行業(yè)管理的決定“大交通部”暫未將鐵道部并入大部制的“大”并沒有體現(xiàn)出來與以往歷次機(jī)構(gòu)改革、尤其是與2003年經(jīng)濟(jì)部門改革不同，本次改革更注重加強(qiáng)宏觀調(diào)控、減少對市場微觀活動(dòng)的干預(yù)，更傾向于對民生、社會管理、公共服務(wù)問題的關(guān)注。然后在此基礎(chǔ)上，明確政府職能、厘清權(quán)責(zé)這也體現(xiàn)了中央政府一種頗為謹(jǐn)慎的態(tài)度。從某種程度上說，本次方案作為正式邁出‘‘大部制”改革的第一步，具有一定的試驗(yàn)性質(zhì)。若能成功，可能會在更大范圍內(nèi)推廣。如果發(fā)現(xiàn)問題，影響也不會太大評價(jià)二組建或者調(diào)整的部門涉及的是近年來輿論和民眾最為關(guān)注的領(lǐng)域以環(huán)保部為例，這些部門的組建或者調(diào)整，涉及的無一例外都是近年來輿論和民眾最為關(guān)注的領(lǐng)域。無論是宏觀調(diào)控、信息化、能源短缺，還是就業(yè)、環(huán)保、住房、藥品監(jiān)督，都是近年來媒體報(bào)道和討論最熱烈的核心詞為加快形成綜合運(yùn)輸體系而組建的交通運(yùn)輸部，涉及的也是今年冰雪凍災(zāi)時(shí)期引起極大關(guān)注的交通領(lǐng)域評價(jià)三利益博弈，改革進(jìn)程的緩慢“大部制改革，慢的話要經(jīng)過二三十年”。這方面主要是有幾個(gè)難點(diǎn)，一是“官本位”觀點(diǎn)的扭轉(zhuǎn)。因?yàn)?，大部制改革是把政府轉(zhuǎn)向服務(wù)角色，這和“官本位”是根本沖突的二是雖然是成立大部委，但實(shí)際上是精簡機(jī)構(gòu)，這就存在改革動(dòng)力不足的問題，這個(gè)動(dòng)力有觀念上的，也有實(shí)際利益上的沖突。必須承認(rèn)，部門利益是重要阻力之一。從改革的角度看，“