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第四章國(guó)家行政制度(上)本章基本要求:在比較視角下理解中國(guó)的政府形式;掌握中國(guó)行政組織的設(shè)置原則;分析中國(guó)行政組織的結(jié)構(gòu)模式與領(lǐng)導(dǎo)體制;熟悉中國(guó)的行政監(jiān)督體制;把握國(guó)務(wù)院的職權(quán)、構(gòu)成與運(yùn)作重點(diǎn)講解:當(dāng)代世界的政府形式;中國(guó)行政組織的設(shè)置原則;中國(guó)的“條塊關(guān)系”第四章國(guó)家行政制度(上)第一節(jié)國(guó)家行政制度概述第二節(jié)行政組織體制第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)體制第四節(jié)行政監(jiān)督體制第五節(jié)國(guó)務(wù)院第一節(jié)國(guó)家行政制度概述“行政”的英文是Administration,源于拉丁文Administrare,原意是“治理、執(zhí)行事務(wù)”。一、行政及國(guó)家行政制度“行政”有三層含義

廣義中義各類國(guó)家機(jī)關(guān)的管理

狹義管理除立法、司法以外的國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。

我們這里使用的是狹義的“行政”概念。1.現(xiàn)代學(xué)術(shù)界,一般將“行政”定位于國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。馬克思對(duì)“行政”的定義:行政是國(guó)家的組織活動(dòng)。該定義明確了:第一,行政是一種國(guó)家活動(dòng),而不是個(gè)別人或一般社會(huì)組織的行為,這就使行政區(qū)別于企業(yè)管理、商業(yè)管理等非國(guó)家的管理活動(dòng);第二,行政是國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)的組織與管理,這就使國(guó)家行政區(qū)別于立法、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)。2.概而言之,有三種意義上的“行政”廣義的行政,即管理;動(dòng)態(tài)的行政,即指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的組織和管理;靜態(tài)的行政,指除立法、司法機(jī)關(guān)以外的國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。本章學(xué)習(xí)采用靜態(tài)的“行政”,為了強(qiáng)調(diào)其國(guó)家屬性,故前置“國(guó)家”兩字。3.國(guó)家行政:是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)即政府依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織管理的活動(dòng)。它是階級(jí)統(tǒng)治與社會(huì)管理的結(jié)合,是國(guó)家職能兩重性的具體體現(xiàn)。具有下特性:(1)行政主體的公共權(quán)威性國(guó)家行政的主體是帶有公共權(quán)威性質(zhì)的國(guó)家行政機(jī)關(guān),國(guó)家行政權(quán)力只能由國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)依法行使。主體的公共權(quán)威性,決定了國(guó)家行政權(quán)力的行使要具有公共性,不能用來(lái)服務(wù)于個(gè)別團(tuán)體和個(gè)人的特殊利益;另一方面,國(guó)家行政權(quán)力要依法行使,因?yàn)樯鐣?huì)公共權(quán)威性質(zhì)是由法律的普遍性和規(guī)范性體現(xiàn)出來(lái)的,依法行政是國(guó)家取得普遍權(quán)威認(rèn)同的前提。在中國(guó),國(guó)家行政主體是國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府,任何其他個(gè)人和組織都不能取而代之。(2)國(guó)家行政活動(dòng)兼具社會(huì)性與政治性國(guó)家行政是對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行,因此國(guó)家行政活動(dòng)必然受制于統(tǒng)治階級(jí)的意志而帶有濃厚的政治性,表現(xiàn)在國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行國(guó)家政治職能;國(guó)家又作為整個(gè)社會(huì)的代表,在形式上不能僅僅服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的利益,必須同時(shí)以整個(gè)社會(huì)的公共利益為目標(biāo),進(jìn)行社會(huì)事務(wù)的管理,推動(dòng)社會(huì)發(fā)展,表現(xiàn)在國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行社會(huì)職能。國(guó)家職能的雙重性決定了國(guó)家行政的雙重性質(zhì)。(3)行政體制的集權(quán)性國(guó)家以行政效率為首要目標(biāo),因而體制上強(qiáng)調(diào)以集權(quán)為主,行政機(jī)關(guān)一般實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在中國(guó),國(guó)家行政體制的集權(quán)化體現(xiàn)在兩方面:一是中央與地方的集權(quán)模式,強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)與發(fā)揮地方積極性相結(jié)合。二是行政組織內(nèi)部,在權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)體制上采取行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制,地方各級(jí)人民政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。(4)行政效力的強(qiáng)制性國(guó)家行政是國(guó)家意志的執(zhí)行,使對(duì)國(guó)家制定的憲法和法律的全面貫徹和實(shí)施,因此國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其法定的管轄范圍內(nèi),其權(quán)力行使具有普遍的強(qiáng)制效力,任何個(gè)人、單位或社會(huì)團(tuán)體必須服從。國(guó)家行政制度

指有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成、體制、權(quán)限、活動(dòng)方式等方面的一系列規(guī)范。國(guó)家行政制度是國(guó)家政治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府形式:立法與行政關(guān)系

1.總統(tǒng)制:二元并行模式(1)議會(huì)和總統(tǒng)分別由選民選舉產(chǎn)生;(2)議會(huì)與總統(tǒng)互不隸屬;(3)議會(huì)和總統(tǒng)相互制約:總統(tǒng)的立法否決權(quán);議會(huì)的財(cái)政和人事同意權(quán)(4)國(guó)家元首與政府首腦合二為一2.議會(huì)制:一元融合模式(1)選民產(chǎn)生議會(huì),議會(huì)產(chǎn)生政府(2)政府只有議會(huì)的一個(gè)分支,要對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)(3)議會(huì)有權(quán)改組政府(倒閣權(quán));政府有權(quán)解散議會(huì)(4)國(guó)家元首與政府首腦一分為二3.半總統(tǒng)制:一元模式與二元模式的混合(1)議會(huì)與總統(tǒng)由選民直接選舉產(chǎn)生(2)總統(tǒng)凌駕于立法,行政和司法權(quán)之上,只對(duì)憲法與選民承擔(dān)責(zé)任(3)國(guó)家元首和政府首腦一分為二(4)政府首腦代替總統(tǒng)向議會(huì)承擔(dān)責(zé)任4.委員會(huì)制:一元模式與二元模式的混合(1)選民產(chǎn)生議會(huì),議會(huì)產(chǎn)生政府(7名委員)(2)議會(huì)無(wú)權(quán)改組政府,政府無(wú)權(quán)解散議會(huì)(3)國(guó)家元首與政府首腦合二為一(7人委員會(huì)合議決策)(4)7名委員輪翻充任國(guó)家元首和政府代表中國(guó)的政府形式(一)歷史1.蘇維埃的執(zhí)行委員會(huì)模式(合議制)2.陜甘寧邊區(qū)的“二權(quán)半”模式(參議會(huì)、政府、法院)3.建國(guó)初年的中央人民政府及政務(wù)院模式4.1954年憲法所確定的人民代表大會(huì)模式(二)現(xiàn)行模式:人民代表大會(huì)模式1.人民選舉代表大會(huì),代表大會(huì)產(chǎn)生政府2.代表大會(huì)有權(quán)改組政府,但政府無(wú)權(quán)解散代表大會(huì)3.代表大會(huì)閉會(huì)期間由常委會(huì)代行立法和監(jiān)督權(quán),但常委會(huì)不享有實(shí)質(zhì)性的倒閣權(quán),政府也無(wú)權(quán)解散常委會(huì)4.國(guó)家元首與政府首腦一分為二二、當(dāng)代中國(guó)國(guó)家行政制度的歷史發(fā)展

逐步形成階段(1949年—1954年)初步發(fā)展階段(1954年—1966年)嚴(yán)重破壞階段(1966年—1976年)恢復(fù)與發(fā)展階段(1977年—至今)中國(guó)的國(guó)家行政制度,是在馬克思主義理論指導(dǎo)下,總結(jié)革命和建設(shè)過(guò)程中行政制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展起來(lái)的。1949年后,中華人民共和國(guó)的國(guó)家行政制度從形成到發(fā)展,大體經(jīng)歷了四個(gè)階段:1.初步形成階段(1949年至1954年)(1)1949年9月底中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》,為新中國(guó)的行政制度創(chuàng)建確立了民主集中制、厲行節(jié)約、反對(duì)官僚主義等基本原則。(2)1949年10月1日,中央人民政府成立,隨即設(shè)立政務(wù)院為國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。(3)1949年12月,中央人民政府委員會(huì)頒布《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》,規(guī)定了政務(wù)院所屬?gòu)d、司(局)、處、科、室等的職責(zé),接著進(jìn)行了地方政府的創(chuàng)建工作。(4)同年底,政務(wù)院通過(guò)了《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》,確定大行政區(qū)人民政府委員會(huì)或軍政委員會(huì)為一級(jí)地方政權(quán),同時(shí)又作為政務(wù)院的代表機(jī)關(guān)(5)1950年,政務(wù)院先后公布了省、市、縣、大城市的區(qū)、鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則。(6)1952年8月,中央人民政府委員會(huì)通過(guò)了《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要。由此,從中央到地方的國(guó)家行政制度已經(jīng)初步形成。(7)1954年憲法規(guī)定,中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院即中央人民政府和地方各級(jí)人民委員會(huì)為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。同時(shí),憲法和組織法對(duì)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、組成以及主要活動(dòng)程序都作了明確規(guī)定。這標(biāo)志著中國(guó)國(guó)家行政制度的正式形成。2.初步發(fā)展階段(1954年至1966年)1955年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《監(jiān)察部組織簡(jiǎn)則》,確定了國(guó)家行政監(jiān)督機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院又分別制定各所屬機(jī)構(gòu)的組織條例,頒發(fā)了行政工作人員任免與獎(jiǎng)懲的辦法和暫行規(guī)定。以上規(guī)定,充實(shí)了當(dāng)時(shí)中國(guó)的國(guó)家行政制度,使國(guó)家行政活動(dòng)沿著正規(guī)化道路推進(jìn)。3.嚴(yán)重破壞階段(1966年至1976年)(1)1966年發(fā)動(dòng)的“文化大革命”給中國(guó)的國(guó)家行政制度造成了嚴(yán)重的破壞。(2)在中央,“中央文革領(lǐng)導(dǎo)小組”一度凌駕于最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)之上,使國(guó)務(wù)院各部門的工作基本上處于癱瘓狀態(tài)。(3)在地方,“革命委員會(huì)”取代了各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān),國(guó)家行政職能難以得到有效的履行,發(fā)展中的國(guó)家行政制度受到嚴(yán)重?fù)p害。這種狀態(tài)一直持續(xù)到1975年四屆人大召開(kāi)才有所改變。4.恢復(fù)與發(fā)展(1977年至1991年)文革結(jié)束后,原來(lái)比較好的行政制度逐步得到恢復(fù)。(1)1979年《地方組織法》的修訂,尤其是1982年新憲法和新的國(guó)務(wù)院組織法的頒布,對(duì)國(guó)家行政組織、行政職權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)體制等重新作了規(guī)定。以此為基礎(chǔ),中國(guó)國(guó)家行政制度進(jìn)入了全面的改革和發(fā)展階段。(2)1987年中共十三大規(guī)定了政治體制與行政體制改革的目標(biāo)和步驟,提出行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。此后中國(guó)國(guó)家行政制度改革主要是沿著轉(zhuǎn)變政府職能和建立國(guó)家公務(wù)員制度的方向前進(jìn)。5.1992年以后我國(guó)行政管理體制發(fā)展,轉(zhuǎn)向適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。(1)1992年召開(kāi)的中共十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo),為國(guó)家行政制度改革提供了新的思路和新的基礎(chǔ)。(2)1993年國(guó)務(wù)院頒行了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》開(kāi)辟了我國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)的里程碑。(3)1997年召開(kāi)的十五大明確提出“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”的改革目標(biāo)。1998年,國(guó)務(wù)院進(jìn)行了大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員裁減改革。(4)2002年,黨的十六大提出了我國(guó)行政體制改革在新世紀(jì)的目標(biāo):a.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理方式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。b.依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。c.按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,科學(xué)規(guī)范部門職能,合理設(shè)置機(jī)構(gòu),優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化,切實(shí)解決層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問(wèn)題。d.按照政事分開(kāi)原則,改革事業(yè)單位管理體制。(5)2006年,黨的十六屆六中全會(huì)召開(kāi),提出了我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)過(guò)程中,中國(guó)國(guó)家行政體制改革的方向是建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。明確了為人民服務(wù)是各級(jí)政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。a.按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求,深化行政管理體制改革,優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。b.以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問(wèn)題為重點(diǎn),優(yōu)化公共資源配置,注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。c.創(chuàng)新公共服務(wù)體制,改進(jìn)公共服務(wù)方式,加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)。d.深化行政審批制度改革,進(jìn)一步減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng),簡(jiǎn)化辦事程序,創(chuàng)新管理制度,為群眾和基層提供方便快捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)。e.推行政務(wù)公開(kāi),加快電子政務(wù)建設(shè),推進(jìn)公共服務(wù)信息化,及時(shí)發(fā)布公共信息,為群眾生活和參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)創(chuàng)造便利條件。d.完善公共服務(wù)政策體系,提高公共服務(wù)質(zhì)量,增強(qiáng)政府公信力。f.推進(jìn)政事分開(kāi),支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)。g.加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管,整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。第二節(jié)行政組織體制一、設(shè)置原則需要原則精簡(jiǎn)原則統(tǒng)一原則依法原則效能原則1.需要原則

行政組織的設(shè)置與變更,必須適應(yīng)政府管理社會(huì)事務(wù)的需要。一方面,組織管理社會(huì)事務(wù)的松緊程度,直接決定了行政組織的設(shè)置和變更。另一方面,政府本省的體制和權(quán)力運(yùn)作方式,也影響行政組織體制結(jié)構(gòu)的安排。2.精簡(jiǎn)原則憲法規(guī)定,一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則。精簡(jiǎn)原則并不僅僅意味著機(jī)構(gòu)和人員在數(shù)量上的減少,而要求在質(zhì)量上和數(shù)量上達(dá)到既精又簡(jiǎn)的目的。一方面,要簡(jiǎn)化行政層次,撤并多余的行政機(jī)構(gòu);另一方面,要人事結(jié)合、按事設(shè)崗、按崗定編、按編擇人。3.統(tǒng)一原則建立合理的分工協(xié)作機(jī)制,避免“政出多門,多頭指揮?!币环矫?,行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)履行職能的需要基本實(shí)現(xiàn)配套,建立合理的分工協(xié)作機(jī)制,避免形成權(quán)力、職能沖突,形成功能齊全、靈活高效的有機(jī)整體;另一方面,上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系要明確,上級(jí)布置的行政任務(wù),下級(jí)機(jī)關(guān)一定要有相應(yīng)的貫徹機(jī)構(gòu)。同時(shí),行政指揮要統(tǒng)一,下級(jí)機(jī)構(gòu)只能由一個(gè)上級(jí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo),向一個(gè)上級(jí)負(fù)責(zé)。4.依法原則行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置一定要嚴(yán)格依法辦事,實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法制化。依法建制包括三方面內(nèi)容:一是行政組織體系、中央與地方的政府層級(jí)、各級(jí)政府工作部門的設(shè)置,都由各組織法規(guī)定;二是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與撤銷,必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序來(lái)進(jìn)行;三是行政機(jī)構(gòu)人員的編制由法律規(guī)定。5.效能原則指行政行為要考量資源投入與產(chǎn)出之間的比例。衡量行政組織設(shè)置是否恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)之一就在于它的行政效能,即該行政組織在多大程度上能以最少的行政資源投入來(lái)取得最大的社會(huì)綜合效益。按效能原則,行政機(jī)構(gòu)設(shè)置必須:一是行政工作部門要因事、因職設(shè)置,而不可因人設(shè)置;二是行政層級(jí)要精簡(jiǎn)、避免官僚主義和效率低下;三是人員編制要適度,以免人浮于事。二、中國(guó)的行政組織體制(一)設(shè)置原則1.民主集中制原則:憲法第三條中華人民共和國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則2.精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和效能原則憲法第二十七條:一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則,實(shí)行工作責(zé)任制,實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度,不斷提高工作質(zhì)量和工作效率,反對(duì)官僚主義。<地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例>(2007)第三條:地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作,應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求,適應(yīng)全面履行職能的需要,遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則。

3.職權(quán)法定原則:憲法第85條,國(guó)務(wù)院的組織由法律規(guī)定.兩種例外情況:(1)憲法第八十九條:國(guó)務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分;(2)國(guó)務(wù)院組織法第十一條:國(guó)務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)的原則,設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù),設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)。4.層級(jí)節(jié)制原則:地方組織法第六十四條省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并,由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并,由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn),并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。編制管理?xiàng)l例第四條:地方各級(jí)人民政府的機(jī)構(gòu)編制工作,實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理的體制三、結(jié)構(gòu)模式金字塔式結(jié)構(gòu)縱向垂直結(jié)構(gòu)橫向并列結(jié)構(gòu)1.金字塔式結(jié)構(gòu)(1)憲法第三條中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。(2)憲法第八十九條(國(guó)務(wù)院)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作,規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。全國(guó)各級(jí)人民政府的層級(jí)劃分呈現(xiàn)此種結(jié)構(gòu)。國(guó)務(wù)院——中國(guó)有34個(gè)省級(jí)行政區(qū),即4個(gè)直轄市、23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、2個(gè)特別行政區(qū)。;省級(jí)人民政府下轄市、縣、區(qū),根據(jù)基層政府形式不同而有不同的層級(jí):?。ㄗ灾螀^(qū))——地級(jí)市——縣(縣級(jí)市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn));直轄市——區(qū)——鎮(zhèn)。我國(guó)大體是四級(jí),正在向三級(jí)調(diào)整:省——市——區(qū);省——縣(縣級(jí)市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。2.縱向垂直結(jié)構(gòu):政府職能部門的縱向分工結(jié)構(gòu)上下級(jí)政府職能部門的縱向結(jié)構(gòu),公安、安全、審計(jì)、監(jiān)察等獨(dú)立性較強(qiáng)的職能部門,上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)管理等部門,上下級(jí)之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。(1)垂直管理部門中央垂直管理:海關(guān)、國(guó)稅、民航等省級(jí)政府垂直管理:國(guó)土、工商等(2)職能部門內(nèi)部垂直管理部門中央:部、委-司-局-處省政府:[委(辦)]-廳(局)-處縣政府:局-科(3)職能部門的縱向垂直指導(dǎo)體系中央各部-省政府各廳-市縣政府各局3.橫向并列結(jié)構(gòu)同級(jí)政府機(jī)關(guān)之間和政府機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的橫向協(xié)作,呈現(xiàn)此種結(jié)構(gòu)。一是不同行政區(qū)域的政府關(guān)系,如省、自治區(qū)、直轄市政府之間的關(guān)系,各縣(市)政府之間的關(guān)系,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系,以及不同管轄區(qū)內(nèi)同級(jí)職能部門之間的關(guān)系。二是同一人民政府內(nèi)部各職能部門之間的并列關(guān)系。處于橫向并列結(jié)構(gòu)中的各部門之間是平等協(xié)作關(guān)系。

4.條塊關(guān)系與中國(guó)的行政體制改革

地方組織法第六十六條省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國(guó)務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。

自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。(1)問(wèn)題:中國(guó)的條塊關(guān)系與條塊矛盾(2)“條條專政”、放權(quán)讓利與中國(guó)的改革開(kāi)放(3)“塊塊收權(quán)”與地區(qū)主義的興起(4)“破碎的權(quán)威主義”,“軟權(quán)威主義”,還是強(qiáng)大的動(dòng)員體系?(4)新集權(quán)主義,還是新放權(quán)體系?條塊關(guān)系簡(jiǎn)圖中共中央國(guó)務(wù)院國(guó)家林業(yè)部廣東省委廣東省政府廣東省林業(yè)廳中山市委中山市政府市委組織部廣東省中山市林業(yè)局行政組織制度:

機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變職能

組織(機(jī)構(gòu))設(shè)置原則

上下多級(jí)政府:

國(guó)務(wù)院省、直轄市、自治區(qū)(較大的)市、自治州、直轄市轄區(qū)縣、自治縣、(較大的)市轄區(qū)、市鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)

政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu):膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹-再精簡(jiǎn)…第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)體制一、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的歷史演變(一)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制產(chǎn)生的歷史背景行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作為一種政府責(zé)任形式,產(chǎn)生于率先完成資產(chǎn)階級(jí)革命的英國(guó)。(二)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的建立與發(fā)展

二、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)容(一)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的涵義行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,是指各級(jí)政府及其部門的首長(zhǎng)在民主討論的基礎(chǔ)上,對(duì)行政組織所管轄的重要事務(wù)具有最后的決策權(quán),并對(duì)此全面負(fù)責(zé)。(二)法律基礎(chǔ):我國(guó)1982年憲法規(guī)定,各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1949-1982年實(shí)行的是合議制。憲法第八十八條:總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作。副總理、國(guó)務(wù)委員協(xié)助總理工作。

總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書(shū)長(zhǎng)組成國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。

總理召集和主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)院全體會(huì)議。憲法第九十條:國(guó)務(wù)院各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任負(fù)責(zé)本部門的工作;召集和主持部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議,討論決定本部門工作的重大問(wèn)題。憲法第一百零五條:地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。(三)中國(guó)特色:民主集中制基礎(chǔ)上的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

(1)重大決策必須提交全體會(huì)議或者常務(wù)會(huì)議充分討論常務(wù)會(huì)議:總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書(shū)長(zhǎng)全體會(huì)議:總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書(shū)長(zhǎng)、部長(zhǎng)(中國(guó)人民銀行行長(zhǎng))、委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)(2)國(guó)務(wù)院總理從法律上享有副職領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán),但實(shí)際上政府領(lǐng)導(dǎo)人選均由執(zhí)政黨統(tǒng)一配置憲法第六十二條,全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名,決定國(guó)務(wù)院副總理的人選。地方行政首長(zhǎng)甚至不享有副職領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán)。正副領(lǐng)導(dǎo)人只能由主席團(tuán)和代表聯(lián)名提出1、是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)聯(lián)系的紐帶2、是以民主制為前提的個(gè)人負(fù)責(zé)制3、在制度上結(jié)合了合議制的特點(diǎn)中國(guó)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是在民主集中制基礎(chǔ)上的建立起來(lái)的。與西方的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相比較具有以下特點(diǎn):(1)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是民主集中制在國(guó)家行政體制上的體現(xiàn)形式;(2)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是以民主制為前提的個(gè)人負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán),由法定的民主程序產(chǎn)生,對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),并受其監(jiān)督。(3)在制度上結(jié)合了合議制的特點(diǎn)。在決定本級(jí)政府行政事務(wù)中的重大問(wèn)題時(shí),行政首長(zhǎng)都必須先提交有關(guān)會(huì)議進(jìn)行民主討論,然后集中正確意見(jiàn),作出最后決策。不同的是,這一決策不受少數(shù)服從多數(shù)原則的限制。作出的決策最后由行政首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)。這既保證了在重大決策上充分的民主討論和意見(jiàn)表達(dá),又能使行政首長(zhǎng)的權(quán)力得到實(shí)現(xiàn)。三、國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)制1954年至1982年國(guó)務(wù)院實(shí)行集體負(fù)責(zé)制。1982年憲法規(guī)定,國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制,總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作,副總理、國(guó)務(wù)委員協(xié)助總理工作??偫碚偌椭鞒謬?guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)院全體會(huì)議。國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制。各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任領(lǐng)導(dǎo)本部門的工作,召集和主持部務(wù)會(huì)議或委員會(huì)會(huì)議、委務(wù)會(huì)議。國(guó)務(wù)院總理的“三權(quán)一責(zé)”全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán):國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院工作最后決策權(quán):總理對(duì)于全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議的最后決策權(quán)人事提名權(quán):副總理及“部委行署”首長(zhǎng)的提名全面負(fù)責(zé)任:國(guó)務(wù)院對(duì)外簽發(fā)的文件只能由總理簽署,對(duì)所作出的決策全面負(fù)責(zé)四、地方人民政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制按照現(xiàn)行憲法和《地方組織法》規(guī)定,地方各級(jí)人民政府分別實(shí)行省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制與國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)制具有共同的基本特征:一是地方人民政府行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)地位主要體現(xiàn)為全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、最后決策權(quán)、人事提名權(quán)和全面負(fù)責(zé)任的“三權(quán)一責(zé)”模式;二是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府對(duì)重要工作要經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議和全體會(huì)議討論,由行政首長(zhǎng)作出最后決策,并由其單獨(dú)簽署。1.地方行政首長(zhǎng)的“三權(quán)一責(zé)”2.地方組織法的詳細(xì)規(guī)定

第六十二條地方各級(jí)人民政府分別實(shí)行省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)分別主持地方各級(jí)人民政府的工作差異:組織法第六十三條政府工作中的重大問(wèn)題,須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。第四節(jié)行政監(jiān)督體制一、行政監(jiān)督的涵義及分類(一)行政監(jiān)督的涵義行政監(jiān)督是指對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行動(dòng)是否合乎憲法和法律而實(shí)施的全面監(jiān)察與監(jiān)督。(二)行政監(jiān)督的分類外部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督

1.權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督2.司法監(jiān)督3.政黨監(jiān)督4.社會(huì)監(jiān)督1.上級(jí)監(jiān)督2.行政監(jiān)察3.審計(jì)監(jiān)督(一)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督1.涵義2.內(nèi)容(1)法律監(jiān)督(2)政策和計(jì)劃監(jiān)督(3)人事監(jiān)督二、外部監(jiān)督的內(nèi)容㈡司法監(jiān)督1.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督2.審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督(四)社會(huì)監(jiān)督1.人民政協(xié)的監(jiān)督2.人民團(tuán)體和群眾組織的監(jiān)督3.公民監(jiān)督4.新聞?shì)浾摫O(jiān)督(三)政黨監(jiān)督中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨、各民主黨派作為參政黨都有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨有權(quán)對(duì)政府機(jī)關(guān)執(zhí)行黨的路線、方針、政策情況進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí)黨組織對(duì)政府機(jī)關(guān)內(nèi)的中國(guó)共產(chǎn)黨員進(jìn)行黨紀(jì)監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)的黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和設(shè)立在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組,檢查和處理行政機(jī)關(guān)中黨組織和黨員的違法亂紀(jì)行為。各民主黨派也有權(quán)通過(guò)各級(jí)政治協(xié)商會(huì)議、人民政府參事會(huì)等方式對(duì)國(guó)家行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。(四)社會(huì)監(jiān)督,中國(guó)公民有權(quán)利通過(guò)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾組織,向政府提出批評(píng)和建議,也可以通過(guò)信訪等活動(dòng)對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的問(wèn)題進(jìn)行批評(píng)和檢舉,還可以申訴、控告、舉報(bào)行政違法違紀(jì)行為。(五)新聞媒體監(jiān)督,我國(guó)當(dāng)前新聞媒體的監(jiān)督非常有限,但十分有效。(一)有中國(guó)特色的單向監(jiān)督模式1.立法與行政:?jiǎn)蜗虻臋?quán)力授予與監(jiān)督關(guān)系2.黨委與政府:?jiǎn)蜗虻念I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系3.行政與司法:?jiǎn)蜗虻谋O(jiān)督關(guān)系4.行政與社會(huì):雙向的制約關(guān)系2.行政監(jiān)察

檢查權(quán)行政處分權(quán)

檢查權(quán)調(diào)查權(quán)

建議權(quán)三、內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容3.審計(jì)監(jiān)督1.上級(jí)監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督包括:1.上級(jí)監(jiān)督上級(jí)行政機(jī)或行政領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其人員實(shí)施監(jiān)督。一般上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過(guò)撤銷下級(jí)不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令,考核、獎(jiǎng)懲下級(jí)人員和指導(dǎo)、檢查、督促下級(jí)工作來(lái)實(shí)施行政監(jiān)督;另外,也可以通過(guò)行政復(fù)議撤銷下級(jí)錯(cuò)誤的行政決定來(lái)實(shí)行監(jiān)督。2.審計(jì)監(jiān)督是指專門的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政、財(cái)

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