中國(guó)改革的頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新

LadysandGentlemen

大家好！中國(guó)改革的頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新李樹(shù)林內(nèi)蒙古黨校公共管理教研部主任教授博士CompanyLogo內(nèi)容改革藍(lán)圖急需頂層設(shè)計(jì)1.頂層設(shè)計(jì)的提出及內(nèi)涵2.改革的歷史進(jìn)程與現(xiàn)實(shí)困境3.行政頂層設(shè)計(jì)的理念4.改革的頂層設(shè)計(jì)與路線圖5.CompanyLogo深化改革要改變思路2012年以前的思路：“摸著石頭過(guò)河”，就是解決實(shí)際問(wèn)題，解決容易解決的問(wèn)題，零敲碎打，逐步、漸進(jìn)的發(fā)展。思路十八大后的思路：改革頂層設(shè)計(jì)CompanyLogo一、改革藍(lán)圖急需頂層設(shè)計(jì)二、頂層設(shè)計(jì)的提出及內(nèi)涵CompanyLogo什么是頂層設(shè)計(jì)？

“頂層設(shè)計(jì)”（Top—DownDesign）是西方國(guó)家源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計(jì)理念。所謂“頂層設(shè)計(jì)”，實(shí)際上是指“從高處著眼的自上而下的層層設(shè)計(jì)”。這種設(shè)計(jì)是針對(duì)某一具體設(shè)計(jì)對(duì)象，運(yùn)用系統(tǒng)論的方式，站在最高處俯瞰全景，采取了自高端開(kāi)始的總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，注重規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)際需求的緊密結(jié)合。CompanyLogo頂層設(shè)計(jì)的三個(gè)特點(diǎn)縝密的理性思維強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力整體主義戰(zhàn)略在根據(jù)任務(wù)需求確定核心或終極目標(biāo)后，“頂層設(shè)計(jì)”的所有子系統(tǒng)、分任務(wù)單元都不折不扣地指向和圍繞核心目標(biāo)，產(chǎn)生頂層設(shè)計(jì)所預(yù)期的整體效應(yīng)?！绊攲釉O(shè)計(jì)”是自高端開(kāi)始的“自上而下”的設(shè)計(jì)，但這種“上”并不是憑空建構(gòu)，而是源于并高于實(shí)踐，是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和感性認(rèn)識(shí)的理性提升，并“藍(lán)圖”化。頂層設(shè)計(jì)”的確定整體主義戰(zhàn)略和繪制“藍(lán)圖”以后，注重執(zhí)行，體現(xiàn)了精細(xì)化管理和全面質(zhì)量管理戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行，注重細(xì)節(jié)，注重各環(huán)節(jié)之間的互動(dòng)與銜接。頂層設(shè)計(jì)被誤讀了什么中文把Top-DownDesign翻譯為“頂層設(shè)計(jì)”，應(yīng)該注意到，這只是抓住了它的最重要的特點(diǎn)，并沒(méi)有表達(dá)出全部含義。正因?yàn)檫@樣，“頂層設(shè)計(jì)”容易被望文生義地誤解為是“對(duì)頂層（高層）的設(shè)計(jì)”或“僅限于頂層（高層）的設(shè)計(jì)”。其實(shí)不然，它本身就包含著“基層設(shè)計(jì)”，強(qiáng)調(diào)要具體化到細(xì)部，細(xì)節(jié)決定成敗。也包含“摸著石頭過(guò)河”?，F(xiàn)在，既然這樣的翻譯已經(jīng)約定俗成，那么，關(guān)鍵的就在于要準(zhǔn)確地理解它的內(nèi)涵。

“改革頂層設(shè)計(jì)”作為一個(gè)被賦予特殊含義的術(shù)語(yǔ)，首現(xiàn)于2010年10月中央關(guān)于制定我國(guó)第十二個(gè)五年計(jì)劃的建議，隨后在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2011年兩會(huì)的政府工作報(bào)告和提交審查的“十二五”規(guī)劃綱要草案中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。在中央關(guān)于制定我國(guó)第十二個(gè)五年計(jì)劃的建議中，以及在2011年兩會(huì)的政府工作報(bào)告中，關(guān)于這個(gè)概念的基本一致表述是：“必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革。要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破?！薄耙嫔罨母镩_(kāi)放。更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會(huì)體制改革，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，完善社會(huì)主義法制，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展變化，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障?！盋ompanyLogo123從這個(gè)富有新意的表述中，可以解讀出“改革頂層設(shè)計(jì)”的三個(gè)主要精神：完善上層建筑，保障科學(xué)發(fā)展謀劃改革全局，調(diào)整改革戰(zhàn)略抓住改革關(guān)鍵，推動(dòng)改革突破CompanyLogo中共新班子執(zhí)政五大亮點(diǎn)亮點(diǎn)務(wù)實(shí)反腐自律親民改革12月7日至11日，中共中央總書(shū)記、中央軍委主席習(xí)近平在廣東省考察工作。這是習(xí)近平在深圳蓮花山公園向鄧小平銅像敬獻(xiàn)花籃。11月21日，李克強(qiáng)在北京主持召開(kāi)

全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)“改革是最大的紅利”十八大報(bào)告：“完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革?！币钊胙芯咳嫔罨w制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表。要堅(jiān)持有效的改革路徑，尊重人民首創(chuàng)精神，尊重實(shí)踐、尊重創(chuàng)造，堅(jiān)持全局和局部相配套、治本和治標(biāo)相結(jié)合、漸進(jìn)和突破相促進(jìn)，鼓勵(lì)大膽探索、勇于開(kāi)拓，允許摸著石頭過(guò)河。改革路線圖改革路線，一是要確定方問(wèn)與目標(biāo)，往哪去？二是要制定步驟、方法，怎么去？改革是由社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)主導(dǎo)、社會(huì)各種力量參與，自上而下與自下而上共同推動(dòng)的結(jié)果。所以，需要綜合考慮領(lǐng)導(dǎo)的決策力、精英的認(rèn)同度與民眾的利益點(diǎn)。

深化行政體制改革。行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理。嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。

————摘自十八大報(bào)告三、改革的歷史進(jìn)程與現(xiàn)實(shí)困境（一）改革開(kāi)放以來(lái)的6次公共管理改革回顧改革開(kāi)放以來(lái)的行政體制改革歷程，有助于更好地把握新的中國(guó)行政體制改革。1982年和1988年：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)的行政管理體制改革。1、1982年：提高政府工作效率，實(shí)行干部年輕化【關(guān)鍵詞】減少職數(shù)、年輕化歷史性進(jìn)步：一是開(kāi)始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，二是精簡(jiǎn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，三是加快了干部隊(duì)伍年輕化建設(shè)步伐。第一次改革之后，國(guó)務(wù)院各部委正副職是一正二副或者一正四副，部委的領(lǐng)導(dǎo)班子成員的平均年齡從64歲減到60歲，局級(jí)干部的平均年齡從58歲降到50歲。本次改革沒(méi)有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒(méi)有轉(zhuǎn)變。到1981年底,國(guó)務(wù)院共設(shè)有機(jī)構(gòu)100個(gè),達(dá)到歷史最高峰，1982年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革。這次改革使國(guó)務(wù)院各部門從100個(gè)減少為61個(gè)，人員編制從5.1萬(wàn)人減少為3萬(wàn)人。2、1988年：轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵【關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)變職能

1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是在推動(dòng)政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻(xiàn)是首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵這一命題。由于后來(lái)一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，這一命題在實(shí)踐中沒(méi)有及時(shí)破題，原定于1989年開(kāi)展的地方機(jī)構(gòu)改革暫緩進(jìn)行。國(guó)務(wù)院在調(diào)整和減少工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門方面取得了進(jìn)展。這次改革將國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量72個(gè)減為68個(gè)，機(jī)構(gòu)人員編制比原來(lái)的實(shí)際人數(shù)減少19.2%。3、1993年：適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要【關(guān)鍵詞】統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)1993年和1998年：向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的行政管理體制改革。其歷史性的貢獻(xiàn)在于，首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。從學(xué)術(shù)觀察的角度，1993年的政府機(jī)構(gòu)改革“目的清楚、目標(biāo)不明確”。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要改革任務(wù)就是要減少、壓縮甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，但從1993年機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，這類部門合并、撤銷的少，保留、增加的多。如機(jī)械電子部合并本來(lái)是1988年改革的一個(gè)階段性成果，1993年改革時(shí)又被拆成兩個(gè)部——機(jī)械部和電子部；能源部本來(lái)是在1988年撤消了三個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的基礎(chǔ)上建立的，1993年改革又撤消能源部，設(shè)立了電力部和煤炭部。給人的印象是，目的與目標(biāo)背道而馳。1993年改革的一個(gè)重大舉措是，實(shí)行了中紀(jì)委機(jī)關(guān)和監(jiān)察部合署辦公，進(jìn)一步理順了紀(jì)檢檢查與行政監(jiān)察的關(guān)系。1993年實(shí)行中紀(jì)委機(jī)關(guān)和監(jiān)察部合署辦公的這種做法，是統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要方式之一。1988年國(guó)務(wù)院工作部門減少到68個(gè),1992年底國(guó)務(wù)院組成部門又增加到86個(gè),1993年再次機(jī)構(gòu)調(diào)整,國(guó)務(wù)院組成部門減少到59個(gè)。4、1998年：消除政企不分的組織基礎(chǔ)【關(guān)鍵詞】政企分開(kāi)鑒于當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出的現(xiàn)實(shí)，1998年中央人民政府實(shí)施了2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機(jī)構(gòu)改革。1998年改革的目的與目標(biāo)高度協(xié)調(diào)。推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制是目標(biāo)。1998年改革歷史性的進(jìn)步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，共10個(gè)：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、中國(guó)輕工業(yè)總會(huì)、中國(guó)紡織總會(huì)。1998年機(jī)構(gòu)改革后,72個(gè)減為53個(gè)，國(guó)務(wù)院組成部門減少到29個(gè)。政企不分的組織基礎(chǔ)在很大程度上得以消除。1998年改革不僅從總體上提出要建立“辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范”的行政管理體制，而且要求將政府職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面來(lái)。調(diào)整和撤銷直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門，國(guó)務(wù)院組成部門由40個(gè)減少到29個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了1/4，移交給企業(yè)、地方、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達(dá)200多項(xiàng)，人員編制減少了一半。與此同時(shí)，新組建了國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部4個(gè)部委。5、2003年：行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效【關(guān)鍵詞】透明高效、“計(jì)劃”消失改革目標(biāo)是，逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點(diǎn)是，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。改革的目的是，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。2003年的政府機(jī)構(gòu)改革是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的。這次改革重大的歷史進(jìn)步在于，抓住當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問(wèn)題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。比如，建立國(guó)資委，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革；建立銀監(jiān)會(huì)，建立監(jiān)管體制；組建商務(wù)部，推進(jìn)流通體制改革；組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，調(diào)整國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為國(guó)家直屬機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)食品藥品安全與安全生產(chǎn)監(jiān)管。6、2008年：權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力【關(guān)鍵詞】大部制國(guó)務(wù)院組成部門調(diào)整為27個(gè)，改革調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。這次改革首次明確提出“大部門制”，旨在探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。7、根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，此輪改革不再保留鐵道部、衛(wèi)生部、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室、國(guó)家廣播電影電視總局、國(guó)家新聞出版總署、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)等7個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，新組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局3個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)，減少了4個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)。（二）中國(guó)政府管理面臨的主要問(wèn)題新形勢(shì)新任務(wù)新要求，國(guó)務(wù)院部門在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在不少問(wèn)題。主要是，職能越位、缺位問(wèn)題依然突出，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)干預(yù)過(guò)多過(guò)細(xì)，一些該管的又沒(méi)有管住管好；職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象依然較多，行政效能不夠高；機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，一些領(lǐng)域機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事問(wèn)題依然存在；對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制不完善等。這些問(wèn)題，一定程度上制約了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和社會(huì)的積極性、創(chuàng)造力，增加了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)非經(jīng)濟(jì)成本，同時(shí)也容易產(chǎn)生以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害黨群關(guān)系，損害政府威信。必須站在全局高度，以更大的政治勇氣和智慧，凝聚力量，攻堅(jiān)克難，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)體制改革和制度機(jī)制建設(shè)，切實(shí)解決好這些問(wèn)題。（三）新一輪行政改革的設(shè)計(jì)和方案根據(jù)黨的十八大和十八屆二中全會(huì)精神，深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，要高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為全面建成小康社會(huì)提供制度保障。深化國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，必須堅(jiān)持人民主體地位，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)