民營化：消防管理體制改革的一種路徑

民營化：消防管理體制改革的一種路徑

內容摘要：民營消防隊“見火不救”事件突顯出當下中國消防管理體制的困局。城鄉(xiāng)二元對立結構基礎上的鄉(xiāng)村巨變、消防事務治理結構內在的可分解性以及公共部門消防服務供給能力的不足使得消防事務的民營化具有客觀必要性。我國消防服務民營化改革宜采取通行的合同承包方式，通過委托民營部門生產部分消防服務實現(xiàn)政府角色向事前決策者和事后監(jiān)管者的嬗變，從而在維系政府公共責任的前提下向全社會公平地供給消防服務。為了保障消防民營化的順利推行，通過立法規(guī)定政府在后民營化階段的規(guī)制責任尤為迫切。

關鍵詞：消防服務；民營化；合同承包；政府規(guī)制

一、引言：問題研究之緣起

晚近三十年來，隨著公共事務日趨多樣化和復雜化，傳統(tǒng)的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場聲勢浩大的公共行政改革運動幾乎同時在西方國家發(fā)起。從大的方面來說，這場“重塑政府”的新公共管理運動的主要內容包括“政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權力的多中心化。政府職能的市場化包括國有企業(yè)的民營化、公共事務引入內部市場機制等”。[①]在這一過程中，“更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾需求”的民營化方式因為契合了“政府退縮、市場回歸”的題旨而備受各國的青睞，進而成為各國公共行政改革的重要舉措。民營化并不意味著國家承擔公共行政義務和責任的徹底免除，它僅僅表明私人部門對某些公共行政事務程度不同的參與。正如民營化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會?！盵②]

在我國，自改革開放以來，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務履行為旨趣的民營化改革運動同樣一路高歌猛進。如今，不僅公用事業(yè)領域內特許經營、合同外包等形式的民營化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國家安全、公共安全等屬于國家保留的行政領域，民營化改革的觸角仍然依稀可見，“治安有償承包”、“老板消防隊”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現(xiàn)即是明證。[③]就公共事務的治理而言，這種公私部門之間的合作確實能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進一步提升行政任務的履行質量。但是，我國當下的一些公共行政民營化之舉普遍都存在規(guī)范依據(jù)不足、法律位階過低等問題，甚至很多民營化改革完全是依照行政機關的內部文件進行的。由于法律保障機制的嚴重匱乏，一些行政領域的民營化改革亂象叢生，政府不負責任的淡出、公共服務質量的下降、私人部門的惟利是圖已經成為公眾熱議的話題。近期發(fā)生的民營消防隊“見火不救”及其所引發(fā)的生存危機事件，則進一步暴露出公共行政民營化過程中的重重困局，也為行政法學界剖析民營化的利弊、時機、方式及后續(xù)責任分擔等問題提供了難得的個案。

“民營消防隊見火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農民修文國的家突起大火。危急時刻村民們數(shù)次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營消防隊因該村沒有上交防火費而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國的數(shù)萬元的房產在大火中付之一炬。據(jù)悉，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊成立于1999年10月。當初，有關部門同意成立這家民營消防隊主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對于一些較遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的火災，公安消防隊無法及時趕到現(xiàn)場實施撲救，就近設立民間性質的消防隊正好可以彌補這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營消防隊成立之初的幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費，消防隊勉強能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費作為“農民負擔”被吉林省有關部門廢除。無奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊不得不逐個村屯簽協(xié)議，對于沒有與其簽訂協(xié)議的村就不能提供服務。時至今日，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊已經名存實亡。[④]

消防隊“見火不救”事件經過多家媒體的報道之后引起了社會各界的廣泛關注，爭議之焦點集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關的責任？進一步言之，公共行政的民營化是否存在禁區(qū)或界限？遺憾的是，學界尚未從民營化及政府管制的角度對這一典型社會事件進行認真分析，從而使相關的社會議論僅僅停留于感情層面的爭執(zhí)。筆者認為，抽象而宏觀地論述公共行政民營化的界限問題并非易事，為此，本文擬從民營消防隊見火不救事件入手，圍繞當下中國社會轉型的特殊背景，對消防事業(yè)的管理能否實行民營化、需要什么形式的民營化以及政府在后民營化階段需要采取哪些行動等問題進行初步研究，希冀通過這種個案式的分析以點及面地觸及公共行政民營化的界限問題，從而為我國當下日益深入的民營化改革提供理論支撐和相應的制度保障，并求教于學界同仁。

二、消防服務民營化之必要性

如同洪水、地震一樣，火災是嚴重威脅人類生命安全和財產安全的災害之一，所不同的是：由于火災的突發(fā)性和人為因素，使人類還無法象對待其他災害一樣，對其進行預警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會所造成的人口集中和產業(yè)稠密，火災一旦發(fā)生，其后果往往不堪設想。正是基于消防服務所具有的非排他性和非競爭性，這種公共物品的無償提供一直被認為是現(xiàn)代福利國家中政府的份內之責。問題在于，政府提供作為公共物品的消防服務是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說，政府是否應當同時扮演消防服務提供者和消防服務生產者的雙重角色？域外有關國家的公共管理實踐似乎對此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數(shù)城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務，大多數(shù)人通過這一安排得到了保護。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務。[⑤]

在理論上，消防事務的管理畢竟涉及公共安全的維護，屬于現(xiàn)代政府的“天職”，因而往往被人們認為是當然的國家任務而不能轉嫁由私人來承擔。[⑥]然而，“某項公共任務是否確屬公權力主體的特殊任務，必須依據(jù)特定時空下的具體法秩序來決定”，也就是說，“國家可否將某項公共任務視為國家任務納入管理，或者可否將該公共任務釋出由私人負責，首先應解釋憲法以及所有合憲法的規(guī)范的規(guī)定才能決定”。[⑦]根據(jù)我國現(xiàn)行《消防法》第二十七條及第三十條的規(guī)定，城市人民政府應當按照國家規(guī)定的消防站建設標準建立公安消防隊、專職消防隊，承擔火災撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊、義務消防隊，承擔火災撲救工作；機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可以根據(jù)需要，建立由職工或者村民組成的義務消防隊?？梢姡柚喾N形式的民間力量參與消防事務的治理非但不為現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵和提倡。那么，消防事務的民營化在轉型時期的當下中國為何具有必要性呢？筆者認為，這種客觀必要性主要源自以下三個方面

第一，城鄉(xiāng)二元對立結構基礎上的鄉(xiāng)村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會結構的變遷。就我國當下的消防管理體制變革而言，同樣離不開對現(xiàn)實社會結構的考察。改革開放二十多年來，我國整體的社會結構日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對立的格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對立的社會結構，很多行政領域的改革實際上主要都是在城市進行的，或者說改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民?，F(xiàn)行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此。無論是上個世紀八十年代之初頒行的《消防條例》還是九十年代末期頒行的《消防法》，無不將消防資源偏向于廣大城市。[⑧]也就是說，城市的消防事務得到了政府的高度關注，政府所提供的消防服務基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農村地區(qū)由于人口、產業(yè)都沒有城市密集，火災的發(fā)生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來，政府所提供的消防服務自然就難以惠及農村和農民。然而，伴隨著城市化進程的迅猛推進和農村地區(qū)經濟的發(fā)展，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經濟發(fā)達地區(qū)，農村的企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過了一般的城市，火災發(fā)生的幾率日益增大，消防服務的需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導的城市消防體制面對中國農村的變化表現(xiàn)出強烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農村地區(qū)對消防服務的巨大需求，為民間力量參與消防服務的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會主義新農村建設運動的開展，城鄉(xiāng)二元對立的緊張格局有望得到及時緩解。于是，消防事務的民營化自然就成了社會發(fā)展之需。

第二，消防事務治理結構內在的可分解性。在直觀層面上，消防事務的治理邏輯地包含了兩個組成部分：“火災預防”和“滅火救援”。從公共安全維護和社會治理效果的角度上看，火災預防遠比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預防為主、防消結合原則”的原因所在。大體上來說，火災預防涉及消防規(guī)劃的編制、消防技術標準的制定、消防設施的配置、消防安全的檢查以及火災隱患的整治等相關事務，宏觀性、政策性特點十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財產損失為目標，微觀性、單一性特點更為突出。由于火災預防大多涉及公共政策的制定以及政策落實與否的監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國家公共政策制定者和監(jiān)管者的政府無疑應當去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實施，更多的時候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實上，現(xiàn)行《消防法》對專職消防隊、義務消防隊等多種非政府形式的消防組織發(fā)展的鼓勵，本身就意味著立法者對民間消防力量參與滅火救援的認可。在民營化理論上，這屬于典型的“組織民營化”，即行政主體并不解除所擔當?shù)墓踩蝿?，只是通過私法的組織形態(tài)來繼續(xù)擔當。我國山東、深圳等地通過招聘方式錄用合同制消防隊員彌補公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試?？梢?，消防事務雖然觸及社會公共安全，但由于其自身治理結構的可分解性，對于其中具有執(zhí)行性質的滅火救援事務完全可以吸收民間力量的參與。

第三，公共部門消防服務供給能力的不足。目前，我國消防機構的設置和消防資源的分配都完全與行政區(qū)劃、行政級別相吻合，最基層的公安消防機構基本上都設置在區(qū)縣一級。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對消防資源的需求，但對于地處偏僻的廣大鄉(xiāng)村來說，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務。由于現(xiàn)有的消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機構在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災現(xiàn)場，也會因為耽擱最佳救火時間而無濟于事。事實上，在前文敘及的民營消防隊見火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)的公安消防隊求救，但由于路途遙遠，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進程的推進，一些近郊的農村地區(qū)已經為城市所吞并，但農村地區(qū)的徹底消滅永遠都無法實現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有的消防管理體制之下，公共部門尚無法為廣大農村地區(qū)供給基本的消防服務。即使將公安消防機構設置的末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也因為財政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的控制而難以實現(xiàn)?？梢?，面對廣大農村地區(qū)日益增長的消防需求，公共部門消防服務的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農村提供應有的消防服務。由此可見，消防事務特別是廣大農村地區(qū)消防事務的民營化將是我國未來消防體制改革的必由之路。

三、消防服務民營化之模式選擇

上文的分析表明：在社會急速轉型時期的當下中國，作為公共產品的消防服務的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進一步擴大消防服務的實際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務。然而，這是否意味著消防服務可以隨意地選擇各種民營化方式呢？在民營消防隊見火不救事件中，對于誰交錢就給誰救火、不交錢就不給救火的民營消防隊來說，排他性已經十分明顯，消防服務的公共產品屬性全然不復存在。而原本屬于公共產品的消防一旦變成了排他性的私人產品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來，純粹以市場化為取向的改革必將使政府在公共產品供給中的主導地位被削弱、公共責任被規(guī)避。很顯然，這種所謂的民營化改革不僅無助于消防服務的公平提供，而且還將直接導致政府民主性的喪失。

民營化理論的一個重要創(chuàng)新就在于重新將公共服務的構成要素區(qū)分為三個基本的參與者，即消費者、生產者、安排者或提供者。其中，消費者直接獲得或接受服務，可以是個人、特定地區(qū)的所有人、政府機構、私人組織、擁有共同特征的社會階層或者獲得輔助性服務的政府機構；生產者直接組織生產，或者直接向消費者提供服務，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營利機構，有時甚至是消費者自身；服務安排者或提供者指派生產者給消費者，指派消費者給生產者，或選擇服務的生產者，通常是政府單位但也有例外。服務“提供或安排”與服務“生產”之間的這一區(qū)分構成了整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎。民營化理論從靜態(tài)分析角度據(jù)此歸納出了公共服務的十種不同制度安排。[⑨]

公共服務提供的制度安排

生產者安排者

公共部門私人部門

公共部門政府服務政府出售

政府間協(xié)議

私人部門合同承包自由市場

特許經營志愿服務

補助自我服務

憑單制

值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七種安排的生產者是私人部門，民營化一般運用到其中的若干形式。按照這一制度框架來分析，吉林省范家屯鎮(zhèn)的民營消防隊可以歸入“自由市場”式服務提供模式。在這一制度安排模式之下，生產者是私人部門，消費者自己安排服務、選擇生產者并向其支付費用，政府則不加任何干預。問題在于，市場制度所提供的僅僅是最普通的個人物品和可收費物品，而現(xiàn)代社會所需要的消防服務恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營化之名放棄其作為公共服務安排者或提供者的責任。正如學者所言：真正的民營化政府責任是不能被轉移的，所轉移的只是透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效；且真正的民營化并不會造成政府角色的消失，而只是減少而已。因為政府仍要承擔政策說服、規(guī)劃、目標設定、監(jiān)督標準擬訂以及執(zhí)行、評估及修訂導正等功能，因此民營化的成功，是建立在一個健全的政府功能基礎上的。[⑩]可見，消防服務的民營化并非沒有任何界限可言。

通常地，根據(jù)私人部門參與公共事務程度的不同，可以將民營化分為實質民營化和形式民營化兩種基本類型。其中，實質民營化指的是特定行政事務的公共屬性不變，但國家本身不再負擔執(zhí)行或負擔全部執(zhí)行，而開放由民間部門負責或提供。例如，在城市基礎設施的經營上，國家就可以通過特許經營等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權利——直接向公眾出售其服務和產品，民營部門則往往為此向政府付費，并在政府價格管制之下通過向消費者收費的方式取得投資回報?？梢?，在實質民營化的過程中，政府與民營部門之間并不存在委托關系，毋寧說是民營部門以自己的名義獨立完成行政事務的運營。形式民營化又可稱為功能的民營化，指的是特定行政事務仍由國家承擔且不放棄自身執(zhí)行的責任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門的力量完成既定的行政任務。功能的民營化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務的合同承包最為典型。“論及傳統(tǒng)公共服務的民營化時，‘合同外包‘是最經常提到的方式?！盵11]在合同承包下，政府可以通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實現(xiàn)某一公共服務的民營化，即民間部門是生產者，政府是安排者并由其向生產者支付費用。可見，在形式民營化的過程中，政府與民營部門之間實際上存在委托關系，即政府仍然承擔公共服務的全部責任，只不過把實際生產活動委托給民營部門實施而已。

由此可見，作為公益物品之一的消防服務的供給事務宜采取合同承包的方式實現(xiàn)民營化。相比較特許經營等實質民營化方式及其他類似政府淡出等更為激進的民營化方式而言，合同承包的優(yōu)點十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒有放棄作為公共服務提供者的責任，由其向作為生產者的民營部門支付費用本身即是公共服務型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過委托民間力量生產消防服務，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會日益增長的消防需求與有限行政資源之間的矛盾，從而實現(xiàn)公共產品的公平供給。當然，與目前無償?shù)墓蚕婪丈形锤采w廣大農村地區(qū)相比，政府將消防服務外包給民營部門之后，勢必會引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財政負擔，但與政府親自生產相比，外包方式還是能夠節(jié)約部分費用。有趣的是，根據(jù)國外學者對公共服務不同提供機制精細的比較研究，消防服務的合同外包比政府自己生產要節(jié)約20%～50%的費用。[12]考慮到我國普遍高昂的行政運行成本，可以預見的是，將部分消防服務外包給民營部門同樣能夠起到節(jié)約行政成本的作用。

四、消防服務民營化之后續(xù)政府規(guī)制

盡管民營化是在規(guī)制緩和的背景之下得以大力推行的，但是民營化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說是政府從前臺走向幕后、從行政事務的直接執(zhí)行者轉變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國聯(lián)邦議院法律委員會主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切都不意味著國家和行政機構必須全面從這些職能方面撤退。通過國家監(jiān)督規(guī)定的機制，特別是國家保證有關私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說，行政機構從自己執(zhí)行的責任中撤出越遠，就越可通過監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質來承擔更多的保障責任?！盵13]在部分消防服務通過合同外包形式實施民營化之后，政府同樣必須加強后續(xù)規(guī)制，從而保證公民的人身、財產安全以及公共財產安全免遭以私法形式實現(xiàn)公共任務的私人部門的威脅。筆者認為，消防服務民營化之后的政府規(guī)制應當著重解決好規(guī)制目標和規(guī)制手段兩個基本問題。

規(guī)制目標

作為公共物品的消防服務以合同外包的形式交由民營組織去生產，其根本目的在于借私人部門之手彌補公共部門在提供公共服務能力上的不足，從而更好地向公眾提供優(yōu)質的服務。因此，在部分消防服務民營化之后，政府對民營組織的規(guī)制也必須保障服務公共性的實現(xiàn)，避免因私人部門天生的逐利性而損害公共利益。具體而言，消防服務民營化后續(xù)政府規(guī)制的目標應當是安全和公平。首先，消防安全屬于公共安全范疇，無論采取什么方式提供，都必須確保公民人身、財產的安全以及公共財產的安全。特別是對于廣大農村地區(qū)的居民來說，房屋及家產是其安身立命之本，應當受到格外關注。這不僅是民營消防組織的基本任務和使命，而且更是政府監(jiān)管所追求的崇高目標。其次，作為公共產品的消防服務的供給必須堅持公平優(yōu)先的原則，向特定區(qū)域的全體社會成員提供普遍的服務。特別是在通過政府付費形式外包消防服務的情況下，民營組織更不能自行選擇服務對象實施區(qū)別對待，而應當向承包區(qū)域內所有的人提供公平的服務，這也當然地成為政府監(jiān)管的重要目標。

規(guī)制手段

在公私部門對立的時代，政府大多習慣性地選擇傳統(tǒng)的“命令——控制”型規(guī)制模式來實現(xiàn)既定的規(guī)制目標。但在公共服務民營化時代，公共部門與私人部門之間業(yè)已形成了日益親密的合作關系，因而政府更應當重視通過契約模式來實現(xiàn)社會治理和規(guī)制的目標。就消防服務的合同外包來說，規(guī)制目標的實現(xiàn)更多地取決于承包合同的簽訂。筆者以為，消防服務承包合同的主要條款應當包括四個方面：一是消防服務的具體內容，包括服務的對象、服務的事項以及服務的具體要求。這部分條款實際上框定了民營組織的基本任務，也是政府對其實施績效評估的主要依據(jù)。二是政府的付費，包括付費的數(shù)額、時間及方式等內容。應該說這部分內容的訂立最為關鍵，一方面，政府必須比較內部機構提供消防服務的成本和該服務由民營組織合同外包的成本，盡可能節(jié)約財政支出；另一方面，政府又必須給予民營組織投資參與消防服務生產以必要的回報，從而吸引更多的民間力量以便最終形成相互競爭的局面?？偟膩碚f，承包費用應當?shù)陀谡畽C構親自提供消防服務的成本。至于具體的付費方式，可以采取具有激勵性質的“固定價加獎勵”的方式，在確保民營組織能夠維護正常運行的基礎上，根據(jù)其績效情況進行適當獎勵，從而敦促承包者盡可能降低服務成本、提高服務質量。[14]值得注意的是，費用的合理確定是建立在充分掌握行業(yè)內相關信息的基礎之上的，這對政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是違約處罰，包括承包者違約的具體情形及其處罰措施。四是爭議處理，包括爭議處理的機制以及處理期間不中斷服務等。對于政府來說，在消防服務外包合同簽訂之后，借助于監(jiān)督、促進合同的履行就能夠確保規(guī)制目標的實現(xiàn)。當然，在通過契約規(guī)制的同時，政府也可以采取一些傳統(tǒng)的規(guī)制手段對民營消防組織進行控制，其中以行政許可最為重要。根據(jù)現(xiàn)行《行政許可法》第12條的規(guī)定，“直接關系公共安全、生命財產安全的重要設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規(guī)范通過檢驗、檢測等方式進行審定的事項”可以設定行政許可。事實上，一些地方政府已經根據(jù)《消防法》分別就專職消防隊和義務消防隊的設立條件、標準等進行了規(guī)定，從而為民間組織參與消防服務確立了起碼的市場準入條件。由此，政府也可以將行政許可作為規(guī)制民營消防組織的重要手段之一。此外，鑒于火災發(fā)生的不確定性，民營消防組織參與火災撲救可能會造成過多損耗，這也需要政府以補貼的方式適當給予扶持。

需要指出的是，發(fā)生在吉林的“民營消防隊見火不救”事件是我國目前大量民間消防隊尷尬處境的真實寫照。其間所反映出來的核心問題有二：一是民間消防隊的資金缺乏應有的保障，難以更好地發(fā)揮其在整個消防體系中應有的補充作用；二是政府面對民間消防隊的出現(xiàn)反應較為遲鈍，沒有通過監(jiān)管和扶持因勢利導。為此，必須通過《消防法》的修改，明確規(guī)定政府可以通過締結外包契約的方式委托民間消防隊提供部分消防服務，并通過對政府監(jiān)管責任的規(guī)定保障消防服務民營化的順利推行。

五、結語：通過民營化破解行政管理體制改革難題

引人關注的是，轉變政府職能、改革行政管理體制業(yè)已成為我國當下政治體制改革的主要任務。從大的方面來講，行政管理體制改革所要解決的就是“政府應該做什么”、“政府通過什么樣的組織形式以什么樣的方式去做”的問題。按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》的要求，今后在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更要完善政府的社會管理和公共服務職能，特別是要強化公共服務職能和公共服務意識，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務體制。事實上，正如有的學者所指出的那樣：“過小的政府和過大的政府都不利于社會發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個方面，一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運作的質量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個基本標準?！盵15]為此，就必須在公共服務領域引入民間力量的參與，形成多元服務主體的格局。通過“政府瘦身”和“市場回歸”，有效克服全能政府的諸多缺陷，從而實現(xiàn)現(xiàn)代福利國家對政府的角色期待。當然，公共服務民營化的改革并不是政府責任的放棄，相反地，通過民營化之后的重新規(guī)制，政府的“掌舵”作用更能夠充分顯現(xiàn)。正如美國學者彼得·德魯克所言：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡‘，相反，我們需要一個有活力的、強大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著一個選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導從而把’實干‘讓給他人去做的強有力的政府。我們需要一個能夠治理和實行治理的政府。這不是一個實行‘實干‘的政府，不是一個’執(zhí)行‘的政府。這是一個‘治理‘的政府?！盵16]就此層面而言，本文有關消防服務民營化的粗略探討就具有潛在的標本意義，對其他公共服務領域的民營化改革也能產生啟示，從而為當下行政管理體制改革難題的化解提供另一種思路。

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