流動(dòng)人口管理的現(xiàn)狀與對(duì)策

流動(dòng)人口管理的現(xiàn)狀與對(duì)策

在建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的背景下，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，該市流動(dòng)人口迅速增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大。它是推動(dòng)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最活躍因素和強(qiáng)大力量。但與此同時(shí),規(guī)模龐大的流動(dòng)人口涌入城市后由于諸多因素所引發(fā)的一系列社會(huì)問題也是不爭(zhēng)的事實(shí),并且日趨復(fù)雜化、多樣化和全面化,成為政府和社會(huì)必須高度重視和關(guān)注的重大社會(huì)問題。最近,我們對(duì)××市的流動(dòng)人口情況進(jìn)行了一次較為全面、深入的調(diào)查,得到了許多第一手資料和新的信息。調(diào)查情況顯示,流動(dòng)人口管理中存在的問題仍然非常突出,并且出現(xiàn)了新的變化,加大了管理難度和要求,整個(gè)管理形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。流動(dòng)人口管理是我國(guó)整個(gè)社會(huì)管理系統(tǒng)中一個(gè)重要的組成部分,做好流動(dòng)人口管理服務(wù)工作,不僅是服務(wù)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)的需要,更是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。因此,加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口現(xiàn)狀的分析、研究,準(zhǔn)確把握這一群體行為過程中存在的突出問題及其動(dòng)態(tài)變化,創(chuàng)新流動(dòng)人口管理路徑,提高管理效能,具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。一、目前，流動(dòng)人口管理形勢(shì)仍然嚴(yán)峻(一)辦理暫住證的比例呈下降趨勢(shì)全掌握流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)情況流動(dòng)人口難以實(shí)施有效管理是當(dāng)前有關(guān)職能部門面臨的共同難題,也是亟待解決的十分棘手的問題。流動(dòng)人口管理難,“難”在哪里?最大的困惑就是難以全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)行蹤,公安機(jī)關(guān)及其他職能部門無法對(duì)其實(shí)施先導(dǎo)性、預(yù)見性、計(jì)劃性和有針對(duì)性地管理,使管理工作經(jīng)常陷入盲目和困境。即使能夠納入管理的視線,也存在很大的盲目性,管理效果差。從我們調(diào)查掌握的情況來看,近幾年來,流動(dòng)人口因?yàn)楦鞣N原因暫住登記辦證的比率總體呈下降的趨勢(shì),尤其是2009年表現(xiàn)異常明顯。比如,××市××區(qū)暫住人口數(shù)為72163人,符合辦理暫住證人數(shù)為52995人,實(shí)際辦理暫住證人數(shù)為31135人,暫住證辦理率為58.8%,而2009年辦理率只有13.7%;××高新技術(shù)開發(fā)區(qū)暫住人口數(shù)為78940人,符合辦理暫住證人數(shù)為39630人,實(shí)際辦理暫住證人數(shù)為24332人,暫住證辦理率為61.4%,其中2009年辦理率只有12.6%。流動(dòng)人口沒有登記辦證,意味著其完全處于一種漏管失控的狀態(tài),極易成為社會(huì)的不安定因素和治安隱患,急需尋求治理良策。(二)政策訴求方面,主要表現(xiàn)為對(duì)辦理暫住證的作用不大權(quán)利意識(shí)明顯加強(qiáng)長(zhǎng)期以來,關(guān)于流動(dòng)人口的身份、權(quán)利維護(hù)等問題一直受到全社會(huì)的高度關(guān)注,尤其是近幾年來,來自社會(huì)、媒體的呼吁越來越強(qiáng)烈、尖銳,已經(jīng)引起各級(jí)地方政府的重視并提到議事日程上來,開始調(diào)整政策、統(tǒng)籌規(guī)劃,著力逐步解決。但來自流動(dòng)人口群體的聲音一直比較弱,很少通過適當(dāng)?shù)耐緩奖磉_(dá)自己的訴求。這次調(diào)查的情況卻不同以往,讓我們深切地感受到,流動(dòng)人口的觀念和思想認(rèn)識(shí)已發(fā)生了明顯變化,他們的自我意識(shí)和權(quán)利意識(shí)日趨強(qiáng)烈。在對(duì)流動(dòng)人口群體“未辦理暫住證原因”的調(diào)查中,高達(dá)90%以上的流動(dòng)人口認(rèn)為辦理暫住證作用不大,直接發(fā)出“我為什么要辦證”、“辦證對(duì)我有什么好處”的質(zhì)疑;流動(dòng)人口非常關(guān)注并期待能夠與城市居民一樣享有同等權(quán)利,能夠享有城市的資源和社會(huì)服務(wù),尤其是在對(duì)“急需解決的問題”的回答中,有45%的流動(dòng)人口選擇了“子女就學(xué)”,23%選擇了“就業(yè)保障”,12%選擇了“醫(yī)療保險(xiǎn)”,10%選擇了“解決城市戶口”。流動(dòng)人口自我權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化,一方面反映了社會(huì)的進(jìn)步,另一方面也對(duì)流動(dòng)人口管理提出了新的挑戰(zhàn)和更高的要求。(三)房屋登記率,有房屋跨市城市(鎮(zhèn))出租屋是流動(dòng)人口主要的聚居地,也是當(dāng)前城市社會(huì)公共管理中一個(gè)具有普遍性的難題。出租屋管理不善,會(huì)給城市的公共管理帶來一系列問題,也極容易形成治安死角,滋生違法犯罪問題。我們?cè)趯?duì)××市××區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的出租屋調(diào)查中了解到,“以屋管人”難以到位,管理力度嚴(yán)重弱化?！痢羺^(qū)有出租房屋9330間,已登記出租房屋數(shù)為7003間,登記率為75%,流動(dòng)人口租住在出租房屋的有47070人,派出所已進(jìn)行登記的有32658人,登記率為70%;××高新技術(shù)開發(fā)區(qū)有出租房屋7728間,已登記出租房屋數(shù)為6445間,登記率為83.4%,流動(dòng)人口租住在出租房屋里的有31558人,派出所已登記的有22406人,登記率為71%。從以上數(shù)字來看,出租屋登記率和租住人員登記率都較高,而且在社區(qū)民警的督促下,90%以上的出租屋主都與所在地派出所簽訂了治安責(zé)任狀,但實(shí)際管理情況令人擔(dān)憂。出租屋主大多是一些中老年人,文化素質(zhì)低,法律意識(shí)淡薄,難以承擔(dān)應(yīng)盡的管理責(zé)任,對(duì)職能部門的管理不能積極配合;雖然在房屋出租時(shí)會(huì)查看承租人的身份證件,但對(duì)絕大部分租住人的基本情況和動(dòng)態(tài)行蹤不了解、不掌握;有的出租屋主受利益驅(qū)使,甚至將房屋出租給身份不明的人,極易形成治安隱患,產(chǎn)生治安問題。(四)城市流動(dòng)人口犯罪比率越來越高當(dāng)前,流動(dòng)人口違法犯罪仍然是危害社會(huì)治安秩序的最重要因素之一,在整個(gè)違法犯罪主體構(gòu)成中所占比例一直居高不下。尤其在流動(dòng)人口規(guī)模大、聚居程度高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城市,流動(dòng)人口違法犯罪問題更是十分嚴(yán)重。據(jù)有的地方公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì),有的城市流動(dòng)人口犯罪比率高達(dá)80%以上。以××區(qū)公安派出所的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例,2006年該轄區(qū)內(nèi)案件總數(shù)為1169件,其中流動(dòng)人口犯罪數(shù)為918件,所占比例為78.5%;隨著該地區(qū)流動(dòng)人口規(guī)模的迅速擴(kuò)大,流動(dòng)人口犯罪比率呈明顯增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),2007年-2009年分別為70.7%、75.3%、80.1%。這一比例與全省流動(dòng)人口犯罪的比例大致相當(dāng)。另外,從全國(guó)各地偵破刑事案件抓獲刑事犯罪嫌疑人的情況來看,流動(dòng)人口所占比例越來越高。由此可見,流動(dòng)人口違法犯罪現(xiàn)象仍然十分突出,嚴(yán)重影響了流入地的社會(huì)治安秩序。(五)管理體制和機(jī)制不健全流動(dòng)人口管理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,涵蓋了勞動(dòng)、就業(yè)、教育、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、戶籍、治安等多方面的社會(huì)問題,涉及的管理部門諸如勞動(dòng)保障、教育、工商、稅務(wù)、房管、計(jì)生、公安、司法、交通、街道辦事處、居委會(huì)(或村委會(huì))等也非常多,因此,要從根本上解決好流動(dòng)人口的問題,必須依靠有關(guān)職能部門齊抓共管和全社會(huì)力量的積極支持,必須進(jìn)行綜合治理。但是,目前在管理機(jī)制方面存在明顯的缺陷:一是沒有建立統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)、高效的管理機(jī)構(gòu),有的地方即使有也是形同虛設(shè),不能也難以發(fā)揮作用,真正在一線實(shí)施管理的主要是公安機(jī)關(guān),管理不能形成合力,效率低;二是沒有形成統(tǒng)一、科學(xué)、有效的管理機(jī)制,各有關(guān)職能部門各自為政,分割管理,與社區(qū)也沒有建立穩(wěn)定的協(xié)作機(jī)制和互動(dòng)平臺(tái),不能形成以社區(qū)為依托和基礎(chǔ)、齊抓共管的態(tài)勢(shì),不能發(fā)揮綜合治理的積極效能,與當(dāng)前流動(dòng)人口的發(fā)展形勢(shì)和管理要求明顯不相適應(yīng),直接導(dǎo)致管理的嚴(yán)重失效。二、流動(dòng)人口問題的實(shí)質(zhì)在流動(dòng)人口管理服務(wù)工作中,我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極意義和巨大貢獻(xiàn),辯證地分析其帶來的消極因素和不良影響,以正確的態(tài)度對(duì)待流動(dòng)人口問題,絕對(duì)不能因?yàn)榱鲃?dòng)人口產(chǎn)生的消極效應(yīng)而否定其進(jìn)步的社會(huì)意義。應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)新思維樹立流動(dòng)人口管理的新理念,積極做好流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作。(一)樹立和諧意識(shí),堅(jiān)持在和諧校園流動(dòng)人口問題是改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的一種不可避免的正常的社會(huì)現(xiàn)象,也是城市化、工業(yè)化快速發(fā)展進(jìn)程中種種社會(huì)矛盾和沖突等不和諧因素的現(xiàn)實(shí)反映。要解決好流動(dòng)人口問題,對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行科學(xué)管理,必須樹立和諧發(fā)展的理念,努力實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。樹立和諧發(fā)展的理念,其內(nèi)涵和要求就是要致力于流動(dòng)人口與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧相處和共同發(fā)展。流動(dòng)人口大量涌入城市,艱難生存、努力抗?fàn)?為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力,做出了巨大的貢獻(xiàn),但城市卻視他們是“外來的”、“暫住的”,給予他們無論是物質(zhì)的、還是精神的都太少,這是極不公平的。因此,在流動(dòng)人口管理中,應(yīng)當(dāng)徹底摒棄這種具有歧視意味的思想觀念,以城市的文明、開放、包容,積極給予他們“市民”待遇、“主人翁”精神和參與城市管理的機(jī)會(huì),讓他們分享到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明的成果,從而使流動(dòng)人口自身的命運(yùn)與城市的發(fā)展緊密地聯(lián)系在一起,并在和諧環(huán)境中努力實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步。(二)建立以人為本的流動(dòng)人口社會(huì)生活保障制度,體現(xiàn)“人本”的價(jià)值理念樹立以人為本的理念,就是要求和強(qiáng)調(diào)一切都應(yīng)當(dāng)從人的需要出發(fā),從有利于人的生存和發(fā)展的角度去考量政府和社會(huì)的公平正義、價(jià)值觀念、政策設(shè)計(jì)、管理態(tài)度、工作內(nèi)容和方法。溫家寶總理曾經(jīng)說過:“要讓老百姓活得更有尊嚴(yán)”,“尊嚴(yán)”通過什么體現(xiàn)出來?我以為其核心內(nèi)容和基本精神就是“以人為本”,強(qiáng)調(diào)整個(gè)社會(huì)的全面發(fā)展必須以每個(gè)人的發(fā)展為前提。流動(dòng)人口群體雖然比較特殊,地位卑微,大多處于社會(huì)的邊緣,但他們同樣擁有得到社會(huì)尊重的權(quán)利,同樣應(yīng)當(dāng)活的有尊嚴(yán),政府應(yīng)當(dāng)公平地對(duì)待他們,從公平正義的角度,設(shè)計(jì)、制定和完善有關(guān)社會(huì)政策和各項(xiàng)制度,使他們?cè)谏婧桶l(fā)展諸如勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等等方面的基本權(quán)利有可靠保障。因此,在城市流動(dòng)人口管理政策、制度的設(shè)定和實(shí)際管理中,應(yīng)當(dāng)牢固樹立“以人為本”的理念,摒棄對(duì)流動(dòng)人口的歧視思想和不平等態(tài)度,消除事實(shí)上仍然存在的城鄉(xiāng)差異和身份缺憾,充分體現(xiàn)出對(duì)人的尊重和人本理念。(三)服務(wù)是根本宗旨,不帶動(dòng)任何管理樹立服務(wù)至上的理念是“以人為本”理念的具體化,是克服長(zhǎng)期以來形成的對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行“防范式”管理等習(xí)慣性思維的必然要求。服務(wù)至上之內(nèi)涵,可以從兩個(gè)方面理解,一是強(qiáng)調(diào)服務(wù)是根本宗旨,不能動(dòng)搖;二是必須深刻理解管理就是服務(wù)的精神。具體要求有關(guān)政府職能部門及所有的管理執(zhí)法者,必須在管理實(shí)踐中,牢固樹立“以人為本”、“服務(wù)至上”的理念,真誠(chéng)、平等、寬容地對(duì)待和關(guān)心流動(dòng)人口的工作、生活,真正實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)”管理到“主動(dòng)”服務(wù)、由“防范控制”到“人文關(guān)懷”的根本轉(zhuǎn)變,從而使流動(dòng)人口管理與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的要求相一致,也使流動(dòng)人口管理進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。三、口的管理策略流動(dòng)人口管理是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的重要力量,是我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不可避免的進(jìn)步現(xiàn)象。對(duì)流動(dòng)人口的管理必須納入整個(gè)社會(huì)管理的總體規(guī)劃和運(yùn)行系統(tǒng),實(shí)行全面、統(tǒng)一、科學(xué)、有序的管理。在具體的管理實(shí)踐中,有關(guān)職能、管理部門一定要摒棄“被動(dòng)”式、“防控”式的管理理念和管理方法,建立一種人性化、主動(dòng)式、科學(xué)化的管理系統(tǒng)和管理方式,并不斷地創(chuàng)新、優(yōu)化,切實(shí)解決好流動(dòng)人口群體以及相關(guān)聯(lián)的各種問題。(一)有利于發(fā)揮社區(qū)管理手段的作用,提高管理效能創(chuàng)新流動(dòng)人口社區(qū)管理模式,就是要求在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)職能部門的積極指導(dǎo)下,強(qiáng)化宏觀調(diào)控效能,高效協(xié)同配合,以社區(qū)為依托,以社區(qū)力量廣泛參與為基本形式,充分整合和依靠社區(qū)的各種資源,科學(xué)運(yùn)用并發(fā)揮社區(qū)管理機(jī)制和手段的作用,從而形成對(duì)社區(qū)流動(dòng)人口(其實(shí)是社區(qū)居民的有機(jī)組成部分)實(shí)行人性化、規(guī)范化、主動(dòng)化和突出服務(wù)性的管理機(jī)制和方式,以促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。構(gòu)建流動(dòng)人口社區(qū)管理模式,對(duì)優(yōu)化流動(dòng)人口管理機(jī)制,拓寬管理路徑,提升管理效能,具有顯著的理論價(jià)值和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。具體體現(xiàn)在,一是有利于發(fā)揮社區(qū)的功能和優(yōu)勢(shì),依托各種資源對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行積極主動(dòng)的屬地化管理;二是有利于流動(dòng)人口與社區(qū)的相互溝通和理解,從而使其盡快融入社區(qū),培育基本一致的認(rèn)同感和歸屬感;三是有利于形成參與式管理,讓流動(dòng)人口參加社區(qū)服務(wù)和管理,培育強(qiáng)化其社區(qū)意識(shí)和主人翁精神。(二)進(jìn)一步完善立法,加快流動(dòng)人口管理的規(guī)范在當(dāng)前的社會(huì)條件下,必須適應(yīng)發(fā)展形勢(shì)要求,積極創(chuàng)新流動(dòng)人口管理制度,努力構(gòu)建全方位、統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的流動(dòng)人口管理制度體系。創(chuàng)新流動(dòng)人口管理制度,必須從三個(gè)方面努力:一是要盡快建立并健全流動(dòng)人口管理的法律、法規(guī),并體現(xiàn)出發(fā)展要求和社會(huì)進(jìn)步。現(xiàn)存的有關(guān)法律、法規(guī)及諸多地方規(guī)章,多半是20世紀(jì)90年代、甚至是更早出臺(tái)的,以限制性、防范性為主,而且各地各部門的政策規(guī)定各自為政、互不相干,已明顯不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展要求。應(yīng)通過立法和統(tǒng)一規(guī)范,使流動(dòng)人口管理有法可依,并具有科學(xué)性、權(quán)威性和普遍的約束力。二是盡快改革已無實(shí)際意義的二元戶籍制度,徹底摒棄過時(shí)、落后、限制性的管理理念。當(dāng)前,改革二元戶籍制度已是大勢(shì)所趨,許多省、市順勢(shì)而為,大張旗鼓地推行戶籍制度改革,力度之大前所未有。有的放寬了城市的準(zhǔn)入門檻,有的直接取消了農(nóng)村人口與非農(nóng)村人口的區(qū)劃,賦予了流動(dòng)人口更多的社會(huì)福利和人文關(guān)懷等等。但這畢竟都是地方性的、局部的,期待全國(guó)統(tǒng)一、徹底的改革及相配套政策盡快出臺(tái),使戶籍制度建設(shè)和流動(dòng)人口管理真正邁入新階段、新臺(tái)階。三是盡快建立健全有關(guān)流動(dòng)人口管理的社會(huì)服務(wù)保障制度。主要涉及勞動(dòng)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、計(jì)劃生育、社會(huì)保障等多方面政策和制度的設(shè)定,并形成全國(guó)“一盤棋”,能夠在各省市之間相互流轉(zhuǎn),相互協(xié)同,使流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)保障制度真正科學(xué)化、人性化、規(guī)范化和一體化,從而使流動(dòng)人口的服務(wù)和管理日趨和諧、穩(wěn)定。(三)流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)建設(shè)任何一項(xiàng)管理工作都是有關(guān)信息的采集、獲取、綜合和運(yùn)用的過程,關(guān)于流動(dòng)人口管理也不例外。對(duì)流動(dòng)人口信息的掌握是積極有效開展服務(wù)管理工作的關(guān)鍵和核心,也是正確制定和適時(shí)調(diào)整有關(guān)流動(dòng)人口政策的根本依據(jù)和可靠基礎(chǔ)。在實(shí)際管理過程中,如果不能全面、準(zhǔn)確、及時(shí)掌握流動(dòng)人口不同情形下的真實(shí)信息,那就無法實(shí)施有效的管理。因此,不斷創(chuàng)新流動(dòng)人口管理的信息化機(jī)制,構(gòu)建一體化、動(dòng)態(tài)性的流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。流動(dòng)人口信息管理平臺(tái)建設(shè)必須達(dá)到四個(gè)方面的要求:一是完全實(shí)現(xiàn)管理系統(tǒng)的“一體化”,要求科學(xué)整合公安、勞動(dòng)、就業(yè)、醫(yī)療、計(jì)生、房管、社會(huì)保障等部門現(xiàn)有信息資源,建立統(tǒng)一、規(guī)范、迅捷的信息管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)信息的互通共享;二是確保信息的真實(shí)性和動(dòng)態(tài)性,要求管理系統(tǒng)記載反映的信息必須是真實(shí)、鮮活和變化發(fā)展的;三是實(shí)現(xiàn)居民個(gè)人身份證信息的動(dòng)態(tài)化和系統(tǒng)化,要求居民身份證能夠全面、真實(shí)、動(dòng)態(tài)地反映個(gè)人的基本信息和各方面的主要信息,并與流動(dòng)人口信息管理系統(tǒng)鏈接,使每一個(gè)人的信息都納入信息管理系統(tǒng)管理,有效提高管理的針對(duì)性和效能;四是要求各類出租房屋信息必須全部納入信息管理系統(tǒng)管理,力求不遺漏、不過時(shí),并不斷調(diào)整、更新和補(bǔ)充。(四)創(chuàng)新流動(dòng)人口管理方式,推進(jìn)“以管人”以流動(dòng)人口的主要活動(dòng)方式和范圍為突破口,積極創(chuàng)新流動(dòng)人口管理方法,積極探索并形成“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的流動(dòng)人口管理新路徑,構(gòu)建覆蓋面廣泛的流動(dòng)人口公共服務(wù)管理體系。第一,強(qiáng)化“以證管人”的力度。以“底數(shù)清、情況明、管控嚴(yán)、服務(wù)好”為目標(biāo),通過分片劃段,分區(qū)包干,落實(shí)摸排責(zé)任,采取入戶調(diào)查方式,按照棟不漏戶、戶不漏人、人不漏項(xiàng)的要求,逐區(qū)、逐院、逐樓、逐戶、逐人摸排,全面、準(zhǔn)確掌握流動(dòng)人口的基本情況和相關(guān)信息。不斷完善暫住人口登記制度,積極穩(wěn)妥地推行“