北京市中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)的實(shí)踐與探索

北京市中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)的實(shí)踐與探索北京市中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)的實(shí)踐與探索--#北京市中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)的實(shí)踐與探索北京市規(guī)劃委員會一、形勢和任務(wù)胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中對科學(xué)發(fā)展觀的理念做了進(jìn)一步闡述：“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”。近年來，北京城市經(jīng)濟(jì)快速上升，建設(shè)速度持續(xù)加快，進(jìn)入了重要的戰(zhàn)略機(jī)遇發(fā)展期。要貫徹落實(shí)胡總書記以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的要求，要將建設(shè)社會主義和諧社會、資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會等具有開創(chuàng)性的先進(jìn)理念在城市規(guī)劃中加以體現(xiàn)并落實(shí)，城市規(guī)劃必須以科學(xué)發(fā)展的思想觀和統(tǒng)籌兼顧的方法，去應(yīng)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種新情況、新問題，去滿足和適應(yīng)各種新需求和新事物。一是要應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各種需求。在京中央單位、首都各項(xiàng)事業(yè)和功能發(fā)展，以及人民群眾生活就業(yè)的需求在日益增加，城市規(guī)劃在努力滿足各方面需求的同時(shí)，需平衡兼顧各方面的利益和長、短期利益，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市發(fā)展與資源、能源和環(huán)境承載約束的矛盾。二是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，建設(shè)方式和投資渠道更加多元化，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)劃必須不斷加以改進(jìn)，適應(yīng)市場選擇的多樣性和靈活性。三是適應(yīng)社會民主化、法治化進(jìn)程的需要。利益主體和人民群眾要求深入?yún)⑴c公共政策制定與傳統(tǒng)的“精英”決策模式的矛盾逐漸突顯?！缎姓S可法》、《物權(quán)法》等法律的出臺，要求城市規(guī)劃進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與和公開透明，尊重不同利益群體的合理需求，推進(jìn)社會和諧公平。面對新的形勢，我們的任務(wù)是：必須以科學(xué)的方法制定和實(shí)施城市規(guī)劃，以發(fā)展的眼光看待城市規(guī)劃，首先是城市規(guī)劃要盡快完成從技術(shù)文件向公共政策的轉(zhuǎn)變。過去，城市規(guī)劃在編制過程中，主要側(cè)重于解決工程技術(shù)問題，而當(dāng)前的矛盾往往需要從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、文化等方面綜合解決。其次是城市規(guī)劃越來越成為多種利益主體的載體和協(xié)調(diào)者。第三是城市的快速發(fā)展和法規(guī)的相對滯后要求城市規(guī)劃必須不斷創(chuàng)新， 以適應(yīng)變化。只有這樣，才能使城市規(guī)劃不斷適應(yīng)城市化、國際化、市場化、法治化和民主化進(jìn)程的需要，實(shí)現(xiàn)中央對北京做好“四個(gè)服務(wù)”的工作要求，解決好人民群眾關(guān)心的民生問題，實(shí)現(xiàn)國家首都、國際城市、文化名城和宜居城市的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“新北京、新奧運(yùn)”的戰(zhàn)略構(gòu)想。二、中心城控規(guī)編制與實(shí)施的歷史回顧1995年-1999年，北京市根據(jù)國務(wù)院對北京城市總體規(guī)劃批復(fù)（1993年）的要求，開展了《北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》的編制工作，歷史五年時(shí)間。此項(xiàng)工作是對《北京城市總體規(guī)劃(1991-2010)》的深化，依據(jù)總體規(guī)劃所確定的城市用地功能及各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，通過對北京市區(qū)中心地區(qū)土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的細(xì)化和量化，對城市建設(shè)提出更為具體的規(guī)定和要求。大體做法是：通過對市區(qū)中心地區(qū)規(guī)劃路網(wǎng)進(jìn)行加密，以路網(wǎng)圍合或在現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)單位用地的基礎(chǔ)上規(guī)整合劃分地塊，對每一個(gè)地塊提出控制性指標(biāo)，包括地塊編號、用地面積、用地性質(zhì)、建筑高度、容積率、綠化率、建筑密度和人口密度等。此次控規(guī)規(guī)劃范圍為市區(qū)中心地區(qū)，面積約324平方公里。1999年一2004年，北京市按照市政府批準(zhǔn)的市區(qū)中心地區(qū)控規(guī)組織實(shí)施并按該版進(jìn)行了歷史五年的控規(guī)實(shí)踐探索。一方面控規(guī)成為規(guī)劃管理的重要依據(jù)，為規(guī)劃管理提供了一種較為有效和先進(jìn)的城市管理手段，推進(jìn)了北京城市規(guī)劃管理工作的規(guī)范化和法制化進(jìn)程；另一方面由于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展導(dǎo)致城市空間供給不足矛盾愈發(fā)尖銳、市場經(jīng)濟(jì)帶來的最大經(jīng)濟(jì)利益的追求，以及控規(guī)本身的局限，使控規(guī)在執(zhí)行過程中部分控規(guī)指標(biāo)失效，引發(fā)控規(guī)各項(xiàng)指標(biāo)調(diào)整訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，從規(guī)劃管理人員利用自由裁量較為隨意的確定控規(guī)調(diào)整，到要求規(guī)劃編制單位對調(diào)整申請進(jìn)行研究并由此轉(zhuǎn)為規(guī)劃編制人員與開發(fā)商和建設(shè)單位的談判交易。其間2002年我市制定了《北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施管理辦法》和技術(shù)管理要求，完善并規(guī)范了控規(guī)調(diào)整程序，并引入社會公眾參與的原則，將控規(guī)調(diào)整在網(wǎng)上公示，期間還進(jìn)行了包括與建筑控制對應(yīng)容積率參考指標(biāo)在內(nèi)的多項(xiàng)研究探索。應(yīng)該說，該辦法是力圖通過一定的法定程序來規(guī)范和約束此前無序的調(diào)整，但在這種規(guī)范和約束之下，控規(guī)調(diào)整的量仍然很大，2002年控規(guī)調(diào)整申請辦復(fù)115項(xiàng)，2003年138項(xiàng)，2004年168項(xiàng),,同時(shí)也暴露出如標(biāo)準(zhǔn)不完善、調(diào)整存在隨意性等諸多問題。2005年—2006年，北京市根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》的要求，在總結(jié)99版控規(guī)存在問題的基礎(chǔ)上，組織編制了《北京中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃》,并將規(guī)劃范圍擴(kuò)大到中心城1088平方公里范圍。此次控規(guī)深化和落實(shí)了總規(guī)對中心城的功能定位和調(diào)整優(yōu)化要求，規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容包括：控制中心城總體規(guī)模，與新城發(fā)展聯(lián)動(dòng)；整體保護(hù)舊城，妥善處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系；服務(wù)中央單位，與中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)；保障公共設(shè)施，提高社會公共服務(wù)水平；完善基礎(chǔ)設(shè)施，支持城市高效運(yùn)行；改善城市環(huán)境，確保城市公共安全；提升城市品質(zhì)，塑造中心城特色分明的空間形態(tài)；高效利用土地，充分發(fā)揮土地價(jià)值等。規(guī)劃編制同時(shí)制定了控規(guī)實(shí)施管理辦法，對規(guī)范06版控規(guī)的編制和保障06版控規(guī)的實(shí)施做了有關(guān)規(guī)定，明確了分區(qū)、用地性質(zhì)、建筑高度、建設(shè)強(qiáng)度等控規(guī)要求，強(qiáng)調(diào)了城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和城市安全設(shè)施的落實(shí)等，同時(shí)還提出在控規(guī)實(shí)施過程中對規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)完善的要求。2007年中心城控規(guī)開始試運(yùn)行，中心城控規(guī)自身存在的問題以及社會各界對控規(guī)調(diào)整的需求，要求控規(guī)必須躲到平衡經(jīng)濟(jì)社會各方利益，適應(yīng)市場化、民主化、法治化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)情況，保障中心城控規(guī)更好的指導(dǎo)我委的規(guī)劃管理工作，我們在中心城控規(guī)的實(shí)施管理過程中，結(jié)合北京的實(shí)際情況，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出了對中心城控規(guī)進(jìn)行“動(dòng)態(tài)維護(hù)”的概念，制定了在實(shí)施管理過程中對其進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)的工作方案及工作程序，按照該程序?qū)χ行某强匾?guī)進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)。三、中心城控規(guī)的動(dòng)態(tài)維護(hù)當(dāng)前，北京城市規(guī)劃工作的重點(diǎn)正逐漸由規(guī)劃制定向規(guī)劃實(shí)施轉(zhuǎn)移。城市規(guī)劃的實(shí)施管理不僅僅是簡單地執(zhí)行城市規(guī)劃，還需根據(jù)各種影響因素的發(fā)展變化，去應(yīng)對和解決不斷產(chǎn)生和演化的各種矛盾和問題也在，以及自上而下和自下而上的各種需要，要對城市規(guī)劃加以不斷地優(yōu)化和完善，是一種動(dòng)態(tài)規(guī)劃的過程。1、動(dòng)態(tài)維護(hù)的概念《馬丘比丘憲章》（1977）中明確指出：“建筑師、規(guī)劃師與有關(guān)當(dāng)局要努力宣傳，使群眾與政府都了解區(qū)域與城市規(guī)劃是個(gè)動(dòng)態(tài)過程，不僅要包括規(guī)劃的制定，而且也要包括規(guī)劃的實(shí)施。這一過程應(yīng)當(dāng)能適應(yīng)城市這個(gè)有機(jī)體的物質(zhì)和文化的不斷變化。 ”《雅典憲章》（1933）也曾提出：“城市性的計(jì)劃之實(shí)施，必須制定必要的法律以保證其實(shí)現(xiàn)”，強(qiáng)調(diào)“不完整”或“待續(xù)”并不降低建筑師或規(guī)劃師的威信，相對論和測不準(zhǔn)論并未消弱科學(xué)家的威信，相反恰好提高了威信，因?yàn)橐馕恫恍欧罱虠l的科學(xué)家比那些過時(shí)的“萬能之神”更受人尊敬。因此控規(guī)是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程?？匾?guī)的“動(dòng)態(tài)維護(hù)”就是按照城市規(guī)劃有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要，針對規(guī)劃編制中的不足和控規(guī)實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的程序，對既定的城市規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整并對調(diào)整結(jié)果進(jìn)行定期評估。這種調(diào)整不是隨意的，而是根據(jù)法定的依據(jù)，遵循一定的原則，對于規(guī)劃可調(diào)整的內(nèi)容，嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。而且，不僅控規(guī)編制和控規(guī)實(shí)施都是不斷修改和完善的動(dòng)態(tài)過程，控規(guī)完善的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)是動(dòng)態(tài)的，需要在實(shí)施過程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)、不斷提高科學(xué)性，既不能隨意也不能過于僵化，又即將和控規(guī)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口資源環(huán)境的根本矛盾決定了經(jīng)濟(jì)利益訴求對城市空間占有的無止境性，其擠占城市空間資源的需求沒有限度。城市規(guī)劃要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各利益團(tuán)體的不同需求動(dòng)態(tài)的對城市空間資源分配。城市規(guī)劃不是一成不變、一勞永逸的，而是需要經(jīng)常性不斷加以修改、深化和完善的。問題的關(guān)鍵是要通過制定嚴(yán)格規(guī)范的程序和制度，通過堅(jiān)持依法行政和政務(wù)公開，切實(shí)保障城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益、公共利益和整體利益，保證城市人口資源環(huán)境的平衡，通過規(guī)劃對空間資源的合理分配促進(jìn)社會的公平和公正。2、動(dòng)態(tài)維護(hù)的必然性首先，北京正處在城市經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)速度快、規(guī)模大，城市問題也在不斷解決、演化和產(chǎn)生，這些問題的發(fā)展變化，在城市規(guī)劃制定階段，有些雖已預(yù)料到，但應(yīng)對措施不盡完善；有些則還沒有預(yù)料到。在規(guī)劃實(shí)施過程中，應(yīng)對規(guī)劃制定階段所沒有解決的新情況、新問題，對規(guī)劃進(jìn)行適時(shí)適當(dāng)?shù)木植空{(diào)整，從而解決城市突出矛盾、優(yōu)化城市功能布局、深化完善城市規(guī)劃，是十分必要的，是符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律的。例如：城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求工業(yè)用地性質(zhì)調(diào)整為居住或公共設(shè)施用地，并增加使用強(qiáng)度，以充分發(fā)揮土地的利用價(jià)值。其次，城市規(guī)劃本身存在一定的局限性。由于規(guī)劃編制和決策人員對于城市及其發(fā)展認(rèn)識的相對性，規(guī)劃的內(nèi)容和方法都是相對科學(xué)的，城市規(guī)劃只是城市發(fā)展過程中的階段成果，而不是最終的理想狀態(tài)；長期形成的自上而下組織編制規(guī)劃的局限性，規(guī)劃人員職業(yè)道德和技術(shù)水平的有限性，規(guī)劃理論和實(shí)際結(jié)合不夠緊密，以及規(guī)劃公開和公眾參與不夠廣泛等問題的客觀存在，也影響著所制定規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，從而引發(fā)規(guī)劃調(diào)整訴求。例如：有的規(guī)劃沒有很好地與土地產(chǎn)權(quán)銜接，使得規(guī)劃難以落實(shí)，需要調(diào)整；有的規(guī)劃沒有做到公平合理，同類相鄰地塊規(guī)劃指標(biāo)并不相同，導(dǎo)致攀比。當(dāng)然，也不排除有些建設(shè)單位乃至各級政府為解決其存在的大量現(xiàn)實(shí)困難、社會矛盾和歷史問題，或追求其局部利益，把調(diào)整規(guī)劃、改變土地使用性質(zhì)、增加建設(shè)容量作為“萬靈藥”，使技術(shù)上原本合理的城市規(guī)劃面臨沖擊和壓力。例如：部分單位為解決住房困難，申請將工作用地調(diào)整為住宅用地，甚至要求將規(guī)劃綠地改為建設(shè)用地。國內(nèi)外城市規(guī)劃管理中都有關(guān)于規(guī)劃調(diào)整的規(guī)定。如：英國規(guī)劃許可制度賦予規(guī)劃管理者在開發(fā)項(xiàng)目許可過程中可以對地方規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利；美國區(qū)劃規(guī)定了區(qū)劃修訂和變更的法律程序以及開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、容積率獎(jiǎng)勵(lì)和特殊地區(qū)增加土地用途兼容性等具體的規(guī)劃調(diào)整管理手段；深圳市城市規(guī)劃條例規(guī)定了法定圖則的調(diào)整程序和公眾參與的途徑；重慶市城市規(guī)劃編制審批辦法規(guī)定了規(guī)劃的調(diào)整程序和審查、審批的主體等。3、動(dòng)態(tài)維護(hù)的依據(jù)、原則、內(nèi)容和程序我委在2002年《北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施管理辦法》、《北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整的技術(shù)管理要求》和2004年《北京市區(qū)控規(guī)調(diào)整相關(guān)工作程序匯編》的基礎(chǔ)上，2007年制定了中心城控規(guī)實(shí)施管理工作方案、工作程序、專題會制度、公眾參與制度、專家咨詢制度、督察督導(dǎo)制度、案例標(biāo)準(zhǔn)、月報(bào)季報(bào)年報(bào)制度和控規(guī)調(diào)整辦理要求等，不斷完善規(guī)劃調(diào)整的有關(guān)制度，明確了規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)的依據(jù)、原則、內(nèi)容和程序等。規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)要依據(jù)城市規(guī)劃有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的規(guī)定，依據(jù)已批準(zhǔn)的上一層次城市規(guī)劃，依據(jù)國家和地方政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的方針政策等進(jìn)行。規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)要遵循有關(guān)的指導(dǎo)思想和工作原則，保障北京

作為國家首都、國際城市、文化名城和宜居城市的總體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；保障人口、資源和環(huán)境的平衡，落實(shí)規(guī)劃人口、用地規(guī)?？偭亢涂臻g結(jié)構(gòu)布局；保障城市公共利益，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共安全設(shè)施等三大設(shè)施用地；引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的健康需求，有效平衡局部利益和整體利益等。規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)要明確規(guī)劃必須堅(jiān)持的內(nèi)容和可以調(diào)整的內(nèi)容，區(qū)分強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整和非強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整。例如，體現(xiàn)政府職能的公益性設(shè)施用地規(guī)劃原則上不得改變，其它用地規(guī)劃則可以適應(yīng)市場的選擇和平衡不同利益群體的需求后加以適度調(diào)整。中心城控規(guī)實(shí)施管理工作流程圖規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)要嚴(yán)格按照有關(guān)程序進(jìn)行，通過政府組織、部門協(xié)調(diào)、專家論證和公眾參與，做到公開和公