法國(guó)地方分權(quán)改革后的中央與地方行政職責(zé)分工

法國(guó)地方分權(quán)改革后的中央與地方行政職責(zé)分工

法國(guó)是中央阿爾斯特的一個(gè)該國(guó)。第二次世界大戰(zhàn)后,法國(guó)政府?dāng)?shù)次進(jìn)行分權(quán)改革,在合理劃分中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限、充分發(fā)揮地方積極性等方面進(jìn)行了許多積極的改革和探索,取得了明顯的成效使法國(guó)在維護(hù)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的前提下,逐步向分權(quán)管理方向發(fā)展,改善了中央與地方的關(guān)系,并完善了國(guó)家對(duì)地方的監(jiān)督機(jī)制。法國(guó)中央政府與地方政府的行政職責(zé)是如何劃分的?對(duì)中國(guó)的行政管理體制改革有什么啟示意義?本文擬對(duì)此作一些分析和探討。一省級(jí)政府主導(dǎo)、地方政府參與的職能分工1982年法國(guó)地方分權(quán)改革以來(lái),中央與地方行政職責(zé)分工日益具體、明確。在歐洲其它國(guó)家一般只有兩個(gè)或三個(gè)層級(jí)的政府而法國(guó)有中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)的政府。其中大區(qū)、省和市鎮(zhèn)為地方行政單位,彼此之間不存在隸屬關(guān)系。市鎮(zhèn)是法國(guó)的基層地方行政單位,法國(guó)本土一共有市鎮(zhèn)三萬(wàn)多個(gè)。市鎮(zhèn)是法國(guó)地方行政體制中歷史最悠久的,其起源可以追溯到十一、十二世紀(jì)。省設(shè)立于18世紀(jì)末,現(xiàn)在法國(guó)設(shè)有100個(gè)省,其中本土省96個(gè),海外省4個(gè)。大區(qū)設(shè)立于20世紀(jì)60年年代,最初只具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)的性質(zhì),直到1982年國(guó)家下放權(quán)力的法案通過(guò)后才成為一級(jí)地方行政單位,法國(guó)本土的大區(qū)一共有22個(gè),海外大區(qū)有4個(gè)。從法國(guó)各級(jí)政府的職能分工看,中央政府主要負(fù)責(zé)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃,大區(qū)政府主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的調(diào)整,省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)社會(huì)福利和保障政策的實(shí)施,市鎮(zhèn)政府提供最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。大區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面所負(fù)的責(zé)任,主要是制訂大區(qū)發(fā)展五年計(jì)劃,提出有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等戰(zhàn)略性項(xiàng)目的規(guī)劃,并與中央政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行磋商,以法律的形式確定規(guī)劃。一般而言,與大區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)的項(xiàng)目中央和大區(qū)各負(fù)擔(dān)一半投資。提供社會(huì)保險(xiǎn)是省級(jí)政府職能的主要內(nèi)容(1)。社會(huì)保險(xiǎn)的資金來(lái)源于領(lǐng)取工資者所繳納的費(fèi)用,用于國(guó)民養(yǎng)老、困難補(bǔ)貼等。因社會(huì)保險(xiǎn)解決不了最低收入人群的生活困難,省一級(jí)還設(shè)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn),發(fā)放社會(huì)津貼。社會(huì)津貼從所得稅中劃撥。解決就業(yè)問(wèn)題是省級(jí)政府所要承擔(dān)的另一項(xiàng)重要職責(zé)。省級(jí)政府一方面在國(guó)家和大區(qū)的幫助下解決就業(yè)問(wèn)題,另一方面支持企業(yè)和民間組織發(fā)展來(lái)擴(kuò)大就業(yè)。主要措施:一是吸引投資者在本省設(shè)立企業(yè),如為新的企業(yè)提供與其他企業(yè)橫向聯(lián)系的機(jī)會(huì),在土地使用和招收員工方面提供方便。二是為新企業(yè)在廠房建設(shè)方面提供一些補(bǔ)貼,降低其成本。三是從技術(shù)上幫助企業(yè),提供信息網(wǎng)絡(luò)、高技術(shù)服務(wù),幫助企業(yè)以合同形式與大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系等。在法國(guó),有能力干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的主要是中央和大區(qū)二級(jí)政府,市鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有權(quán)力也沒(méi)有能力干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行或?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)諸多領(lǐng)域,法國(guó)對(duì)不同層級(jí)政府的職責(zé)劃分非常細(xì)致。從下面的表格可見(jiàn)一斑。以社會(huì)服務(wù)為例,市鎮(zhèn)通過(guò)社會(huì)福利部門(mén)建立個(gè)人福利檔案,履行與省簽訂的協(xié)議;省負(fù)責(zé)社會(huì)福利和醫(yī)療幫助,向兒童、家庭、殘疾人和老人提供救助;中央政府負(fù)責(zé)社會(huì)保障和救助孤兒,負(fù)責(zé)保護(hù)少數(shù)民族、老年人、婦女和殘疾人。再看衛(wèi)生事業(yè),市鎮(zhèn)的職責(zé)是負(fù)責(zé)向衛(wèi)生和消毒部門(mén)提供經(jīng)費(fèi);省負(fù)責(zé)兒童健康和家庭健康,負(fù)責(zé)接種疫苗和防治癌癥、結(jié)核、性病、麻風(fēng)病;中央政府負(fù)責(zé)公立醫(yī)院、公眾健康和防治心理疾病,負(fù)責(zé)戒毒和治療酒精中毒。中央和地方各級(jí)政府的行政職責(zé)劃分明確具體,為政府的有序高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了保證。值得注意的是,法國(guó)實(shí)施地方分權(quán)改革后,中央政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面仍保留較大的權(quán)力,承擔(dān)較大的責(zé)任。這一點(diǎn)在教育文化領(lǐng)域表現(xiàn)明顯。法國(guó)深受啟蒙思想的影響。法國(guó)人酷愛(ài)平等,認(rèn)為教育平等是實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等的前提。由于擔(dān)心地方分權(quán)改革導(dǎo)致教育不平等,1982年法國(guó)分權(quán)改革中最大的阻力來(lái)自教育領(lǐng)域。在中小學(xué)教育方面,學(xué)校選址、經(jīng)費(fèi)、建設(shè)、設(shè)備和維修等職責(zé)交由地方政府承擔(dān),但課程設(shè)置、教學(xué)法、等教育方面的管理權(quán)限全部集中在中央政府,包括:制定方針政策;審批各高校授予國(guó)家文憑的權(quán)力;批準(zhǔn)對(duì)教授和講師的任命及其它人事安排;分配各高校經(jīng)費(fèi);確定各種國(guó)家文憑與學(xué)位的基本要求和考核方式。教師工資、教師任用等重大事項(xiàng)仍由中央政府負(fù)責(zé)。高等教育方面的管理權(quán)限全部集中在中央政府,包括:制定方針政策;審批各高校授予國(guó)家文憑的權(quán)力;批準(zhǔn)對(duì)教授和講師的任命及其它人事安排;分配各高校經(jīng)費(fèi);確定各種國(guó)家文憑與學(xué)位的基本要求和考核方式。法國(guó)不僅是政治大國(guó)、經(jīng)濟(jì)大國(guó),同時(shí)還是文化大國(guó)。在分權(quán)改革中,文化領(lǐng)域的分權(quán)同教育分權(quán)一樣,同樣遇到較大的阻力。文化分權(quán)改革也面臨著幾個(gè)世紀(jì)的集權(quán)歷史。1983年制訂的關(guān)于文化管理權(quán)力下放的法律到1986年才得以真正實(shí)施。1982年分權(quán)改革后,中央政府將管理圖書(shū)館的大部分權(quán)力下放給省,但是還保留對(duì)圖書(shū)館某些支出的控制權(quán)。同時(shí),中央政府負(fù)責(zé)博物館、檔案館和圖書(shū)館的科技管理。中央政府之所以要保留對(duì)文化機(jī)構(gòu)的調(diào)控權(quán),是為了保證所有人有同等機(jī)會(huì)分享文化成果。二關(guān)于地方政府的職能。根據(jù)《行政部政治學(xué)大師托克維爾說(shuō)過(guò):“一個(gè)中央政府,不管它如何精明強(qiáng)干,也不能明察秋毫,不能依靠自己去了解一個(gè)大國(guó)生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn),因?yàn)檫@樣的工作超過(guò)了人力之所及”(3)。在一個(gè)充滿活力的社會(huì)里,中央政府與地方政府的職責(zé)必須合理分工。中法兩國(guó)都是單一制國(guó)家,都具有高度中央集權(quán)的傳統(tǒng)。如何正確處理中央和地方的關(guān)系,發(fā)揮好地方政府的積極性,是兩國(guó)面臨的共同課題。新中國(guó)成立以后,中央政府?dāng)?shù)次向地方政府放權(quán),但是一直沒(méi)有走出收權(quán)——放權(quán)——再收權(quán)的怪圈。從目前情況來(lái)看,法國(guó)已經(jīng)走出這個(gè)怪圈,它在推進(jìn)地方分權(quán)改革、合理劃分中央政府與地方政府行政職責(zé)方面的一些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。第一,地方政府主要職能逐漸向社會(huì)管理和公共服務(wù)方面發(fā)展(4)。從法國(guó)和一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置看,地方政府對(duì)本地選民負(fù)責(zé),而不是直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé),各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)互不隸屬,各司其責(zé);地方政府不直接承擔(dān)政治性職能,其主要職責(zé)是對(duì)當(dāng)?shù)嘏c居民日常生活密切相關(guān)的社會(huì)事務(wù)提供公共管理和服務(wù);地方政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職責(zé)較少,主要是通過(guò)提供良好的公共管理、基礎(chǔ)設(shè)施,形成安定的社會(huì)秩序?yàn)楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造所需的環(huán)境。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于不斷發(fā)展和完善的時(shí)期,且現(xiàn)行的行政組織法規(guī)定地方行政機(jī)關(guān)與中央、上級(jí)行政機(jī)關(guān)之間存在上下命令和指揮的隸屬關(guān)系,因而地方政府職能轉(zhuǎn)變將是一個(gè)逐漸演變的過(guò)程,不可能完全照搬西方的模式。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)普遍規(guī)律的作用下,我國(guó)地方政府職能將逐漸向社會(huì)管理和公共服務(wù)方面發(fā)展,地方政府特別是基層政府在經(jīng)濟(jì)方面將承擔(dān)越來(lái)越少的直接職責(zé),經(jīng)濟(jì)調(diào)控職責(zé)主要由中央政府承擔(dān),省級(jí)政府在這方面可發(fā)揮部分作用。具體地講,我國(guó)地方政府職責(zé)應(yīng)包含三個(gè)方面的內(nèi)容:一是維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。二是營(yíng)造當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展所需的環(huán)境。三是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,維護(hù)市場(chǎng)秩序。對(duì)省級(jí)政府來(lái)說(shuō),其職能除前述三個(gè)方面外,還應(yīng)加上制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和戰(zhàn)略,通過(guò)調(diào)節(jié)地方負(fù)責(zé)的稅率影響本地區(qū)投資和消費(fèi)水平及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等。我國(guó)幅員遼闊,省作為一級(jí)行政組織,地位十分重要,許多省份的管轄面積、人口規(guī)模接近或高于法國(guó)等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家,有必要也有能力在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面作出貢獻(xiàn)。中央政府作為國(guó)家權(quán)力中心,總攬內(nèi)政、外交、國(guó)防和地區(qū)政策協(xié)調(diào)等方面的事權(quán),負(fù)責(zé)全國(guó)性的公益事業(yè)、公共工程、社會(huì)保障、市場(chǎng)發(fā)育、規(guī)則制度以及宏觀調(diào)控等。從經(jīng)濟(jì)上看,無(wú)論是中央政府還是地方政府,都應(yīng)把職能的重點(diǎn)放在彌補(bǔ)市場(chǎng)不足、克服市場(chǎng)缺陷上來(lái)因此,在競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中,政府的職能應(yīng)大大減少在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域中,政府的職能應(yīng)大大增加。第二,中央與地方政府的職責(zé)劃分要規(guī)范化、法制化。法國(guó)地方分權(quán)改革成功的關(guān)鍵在于強(qiáng)有力的法律保障。1982年3月法國(guó)政府頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)力和自由的法案》(即權(quán)力下放法案),對(duì)中央政府、地方政府以及地方各級(jí)政府之間的權(quán)限劃分作了明確規(guī)定,奠定了法國(guó)現(xiàn)行的中央政府與地方政府權(quán)力配置關(guān)系的基本框架。又于1992年頒布《關(guān)于共和國(guó)地方行政管理法》,再次下放部分權(quán)力。1982年以后十多年間,法國(guó)政府先后頒布了70多項(xiàng)法案和700多個(gè)法令予以補(bǔ)充和完善,對(duì)中央政府與地方政府之間以及各級(jí)地方政府相互之間的職責(zé)權(quán)限作了更科學(xué)、更明確的劃分。2003年法國(guó)修改憲法,對(duì)地方政府的功能和地位作了進(jìn)一步界定和規(guī)范,確認(rèn)和鞏固了以前改革的成果。我們黨歷來(lái)重視處理好中央和地方的關(guān)系,但由于這一關(guān)系長(zhǎng)期沒(méi)有規(guī)范化、法制化,其調(diào)整往往偏重于依靠行政命令。這種調(diào)整往往缺乏周密的設(shè)計(jì)和科學(xué)的依據(jù),具有一定的盲目性和隨機(jī)性,在實(shí)踐中容易陷入權(quán)力收收放放的循環(huán)怪圈。為改變這種狀況,必須使中央和地方的權(quán)責(zé)劃分規(guī)范化、法制化。要按照建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求,通過(guò)立法程序制定法律來(lái)規(guī)范中央和地方權(quán)力關(guān)系的“度”。建議加快制定和完善行政組織法,適時(shí)修訂《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,更具體地規(guī)定中央和地方的職責(zé)權(quán)限,使中央與地方的關(guān)系法律化,做到有法可依,有章可循,避免職責(zé)交叉模糊和多頭管理;規(guī)定中央與地方職權(quán)變更的法律程序,保持中央與地方關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定性,防止隨意性。第三,中央政府與地方政府職權(quán)關(guān)系的調(diào)整要有財(cái)政保障機(jī)制相配套。法國(guó)協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的基本手段,一靠法制,二靠財(cái)政。長(zhǎng)期以來(lái),法國(guó)地方財(cái)政的預(yù)算和收支完全由中央政府決定,1982擴(kuò)大地方權(quán)力的法律出臺(tái)后,隨著事權(quán)的下放,地方財(cái)政也擁有了一定的自主權(quán)。法國(guó)稅收管理實(shí)行分稅制,改革以后稅種仍由中央立法確定,但地方稅稅率由地方議會(huì)投票表決。將部分稅種,如不動(dòng)產(chǎn)廣告稅、機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛執(zhí)照稅等交由地方政府征收。雖然中央仍擁有對(duì)地方三級(jí)財(cái)政事后的法律監(jiān)督權(quán),但允許地方議會(huì)自行審批預(yù)算。地方各級(jí)政府也可以發(fā)行地方債券。在推進(jìn)地方分權(quán)改革的過(guò)程中,國(guó)家設(shè)立了地方分權(quán)總基金、裝備總基金、運(yùn)行總基金等專(zhuān)項(xiàng)基金,以保證改革的順利進(jìn)行。此外,還對(duì)地方城市建設(shè)和援助農(nóng)村計(jì)劃給予特別補(bǔ)助。這些配套措施為改革的實(shí)施提供了財(cái)政保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)政府建立了高度集權(quán)的行政體制,為解決統(tǒng)得過(guò)死的問(wèn)題,中央在許多方面下放過(guò)事權(quán),但實(shí)施效果與預(yù)期目標(biāo)相距較遠(yuǎn)。究其原因,就是在下放事權(quán)的同時(shí),沒(méi)有給予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)。比如,我國(guó)政府在上世紀(jì)80年代就立法規(guī)定要在農(nóng)村實(shí)行九年制義務(wù)教育,