以鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合為目標(biāo)的行政區(qū)劃調(diào)整工作的探索與實踐

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合為目標(biāo)的行政區(qū)劃調(diào)整工作的探索與實踐

行政問題不是一個單一的區(qū)域問題，也不是一個單一的行政制度和經(jīng)濟體制的問題，而是一個與國體和政治密切相關(guān)的全面制度問題。行政區(qū)劃設(shè)置得是否科學(xué)合理,關(guān)系到中央能否有效管理、機制能否順暢運行、國民經(jīng)濟能否健康發(fā)展、生產(chǎn)力布局能否科學(xué)合理,直接影響到中央和地方權(quán)力在這一級行政區(qū)劃的有效行使。近年來,為了貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、精簡機構(gòu)、降低管理成本的相關(guān)精神,各地開展了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為主要內(nèi)容的行政區(qū)劃調(diào)整工作,并取得了顯著績效。本文以湖北省咸寧市咸安區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整為個案,考察整個區(qū)劃調(diào)整的過程,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整進行若干思考。一、“區(qū)”的展開背景咸寧市咸安區(qū)東鄰黃石、北靠武漢,京廣鐵路、京珠高速公路和107國道縱貫境內(nèi),是北上京津、南下湘南的必由之路。全區(qū)面積1502平方公里,總?cè)丝?4.7408萬人。區(qū)人民政府駐永安。與以往的歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃相比,其展開的背景決定其經(jīng)濟上的動因較為明顯。此次咸安區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整主要采取了以下措施。1.行政調(diào)整合并為10個鎮(zhèn),3個街道嘴唇咸安區(qū)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,科學(xué)制定了撤并方案,將該區(qū)原轄的9個鄉(xiāng)、10個鎮(zhèn)、3個街道辦事處,通過行政調(diào)整,撤并為10個鎮(zhèn),3個街道辦事處。該方案得到了湖北省民政廳的獲準(zhǔn),并于2001年3月頒發(fā)了《關(guān)于咸寧市咸安區(qū)調(diào)整部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處行政區(qū)劃的批復(fù)》96號)。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的職權(quán)與配套改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之后,面臨的第一個問題就是組建新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。湖北省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革三個配套文件的通知》(鄂辦發(fā)51號)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的職數(shù)、產(chǎn)生方式都做了明確規(guī)定。其核心就在于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子選配工作中的民主力度。3.實行“一人一編一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一卡一人一編一卡”,分流多職工工人及分流余人2004年11月,咸安區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子和機構(gòu)到位之后,嚴(yán)格人員編制管理,按一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)39名、二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)37名、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)32名定編,實行“一人一編一卡”,并多渠道分流富余人員。4.設(shè)立“五保合二”社會保險為了增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位干部職工在此次區(qū)劃調(diào)整中的心理和經(jīng)濟承受能力,減少社會動蕩,咸安區(qū)自2000年起,建立了“五保合一”(即養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育五種保險)的社會保險制度,將社會保險的范圍擴大到包括黨政機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位在內(nèi)的所有用人單位。通過建立健全覆蓋所有機關(guān)事業(yè)單位的社會保險制度,為區(qū)劃調(diào)整提供了堅實的減震平臺。二、咸安區(qū)村鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整成果1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷有利于進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并有利于產(chǎn)業(yè)集聚及結(jié)構(gòu)互補。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小,布局不合理,會嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)建設(shè)和生產(chǎn)要素的合理流動和資源的優(yōu)化配置,會影響該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。由此,此次的咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并,不僅僅是為了精簡人員,減輕財政壓力,而是通過撤并工作打破原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)間各類資源相互分隔的情況。分散的資金集中了,土地集中了,分散的勞動力集中了,生產(chǎn)要素的流動范圍擴大了,這就在客觀上為產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化集聚提供了條件,加快了小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并也有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進一步完善。在撤并之前,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要進行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和供給,進行著低質(zhì)量的重復(fù)建設(shè),浪費資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后,就可以在重點小城鎮(zhèn)加強和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為進一步城市化奠定基礎(chǔ)。咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的具體方案設(shè)定,也有基于此方面的考慮。2.減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之后,不僅“拆了廟”,減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數(shù),而且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦機關(guān)編制進行控制。《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)的若干意見》中,明確規(guī)定,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員人數(shù)為7—9名,實行交叉任職?！吨泄蚕贪矃^(qū)委、區(qū)政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦機關(guān)定編定崗和人員分流的意見》(咸發(fā)18號)也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦機關(guān)編制作了明確規(guī)定,從總體上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員膨脹。此次綜合配套改革完成后,咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦“領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”為132名,比改革前減少了102名,精簡44%;全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦機關(guān)工作人員由原來的774人減少到433人,減少341人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)以及編制的減少,無疑有利于減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政負(fù)擔(dān)。3.將政府職能轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社會職能,實行以錢養(yǎng)事,全面加強農(nóng)村公益事業(yè)的管理隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后單位規(guī)模擴大,機構(gòu)的精簡以及事業(yè)單位的改制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)已無法包攬原有的眾多職能,沿用以往服務(wù)方式。由此,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、機構(gòu)改革的同時,咸安區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對服務(wù)方式的變革和創(chuàng)新進行了探索。咸安區(qū)把原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)包攬的職能劃分為行政執(zhí)法職能、行政管理職能以及公益性職能,明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能范圍。探索出一條以錢養(yǎng)事、興辦農(nóng)村公益事業(yè)的新路子。首先,鎖定政府職能,變以往的無限政府為有限責(zé)任政府。咸安區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“撤銷七站八所、組建新的經(jīng)濟實體,行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務(wù)職能面向社會”的思路,將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的行政執(zhí)法職能上收到縣市區(qū)直主管部門,將行政管理和公益性服務(wù)職能分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦”轉(zhuǎn)移(鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展辦公室),將公益服務(wù)性職能發(fā)包給經(jīng)濟實體。其次,實行以錢養(yǎng)事,更好地發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè),服務(wù)農(nóng)村?！耙藻X養(yǎng)事”改變了以往“以錢養(yǎng)人”的格局:即,你做事(政府)就給錢,不做事不給錢,誰做事給誰錢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦”通過政府購買服務(wù)、勞務(wù),用市場運作、公開招標(biāo)的辦法或定向委托給有資質(zhì)的經(jīng)濟實體辦理,并由政府通過合同形式形成明確的責(zé)權(quán)利,按照實施情況給予相應(yīng)的經(jīng)濟報酬,從而落實政府服務(wù)“三農(nóng)”的責(zé)任和措施。以錢養(yǎng)事的方法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來自己不該管、管不了也管不好的經(jīng)營性事業(yè)推向市場,構(gòu)建了“小政府、大社會”的服務(wù)平臺。最后,政府在提供公共產(chǎn)品時,引進了競爭機制,提高了政府提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量。三、思考和啟蒙1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整是否有意義1984年民政部《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報告》,對建鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)作了以下規(guī)定。一、凡縣級地方國家機關(guān)所在地,均應(yīng)設(shè)置鎮(zhèn)的建制。二、總?cè)丝谠诙f以下的鄉(xiāng),鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口超過二千的,可以建鎮(zhèn);總?cè)丝谠诙f以上的鄉(xiāng),鄉(xiāng)政府駐地非農(nóng)業(yè)人口占全鄉(xiāng)人口10%以上的,也可以建鎮(zhèn)。這一標(biāo)準(zhǔn)因其規(guī)定的指標(biāo)偏低、涵蓋面窄,缺乏經(jīng)濟指標(biāo),實際審核中可操作性差等,而在2003年根據(jù)國務(wù)院辦公廳的通知精神被廢止。但即使按照這一標(biāo)準(zhǔn)來衡量的話,我們發(fā)現(xiàn),咸安區(qū)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有少數(shù)幾個符合設(shè)鎮(zhèn)條件。城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中的漸進過程,鎮(zhèn)的設(shè)置需要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐、人口規(guī)模。如果在要素不足、經(jīng)濟輻射能力不強的情況下盲目設(shè)鎮(zhèn),有悖經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,會使“中心鎮(zhèn)”變成為真正的“空心鎮(zhèn)”。與此同時,鎮(zhèn)與鄉(xiāng)的區(qū)別不僅僅體現(xiàn)在其政府駐地非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量上,而且其對政府的功能要求也存在差異。鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式與鄉(xiāng)存在很多不同的特點,如經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)較鄉(xiāng)復(fù)雜,行業(yè)門類眾多,居民活動較為頻繁等。由此,對鎮(zhèn)的社會、經(jīng)濟事務(wù)也要采取不同于鄉(xiāng)的管理體制和管理模式。而鄉(xiāng)對于鎮(zhèn)而言,同質(zhì)性比較強,社會結(jié)構(gòu)分化并不是很明顯,其政府職能相對簡單?？傊?鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同建制意味著不同的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)以及對政府管理體制、模式的不同要求。因此,嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制有其重要意義。而此次咸安區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整顯然忽略了這一點。由此,筆者認(rèn)為對鎮(zhèn)建制的設(shè)置各部門應(yīng)該謹(jǐn)言慎行。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模設(shè)置的因素合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模是鄉(xiāng)村有效治理的基礎(chǔ)。在目前進行大規(guī)模的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)過程中,我們首先必須考慮的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的合理規(guī)模以及撤并限度。通過對咸安區(qū)的調(diào)查,筆者認(rèn)為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃規(guī)模的合理性可以從三維度、三因素進行考察。一是鄉(xiāng)村治理能力,二是人們的需要,三是發(fā)展。第一個維度要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模應(yīng)與其財政、組織、技術(shù)、管理能力相適應(yīng)。第二個維度要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模應(yīng)方便群眾辦事,有利于政府公共物品的供給。第三個維度要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的設(shè)置應(yīng)該有利于整個區(qū)域的發(fā)展。只要建制鎮(zhèn)發(fā)展前景良好,上層建筑能適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的,其規(guī)模就具有一定合理性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小的合理性及限度除可以從此三個維度進行考察之外,還必須考慮以下幾個因素,因地制宜而不能搞“一刀切”。這些具體的因素為,(1)集聚規(guī)模。在1984年11月22日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部〈關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報告〉的通知》(國發(fā)165號)中規(guī)定以鄉(xiāng)政府所在地的非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量多少作為能否建鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)。但本人認(rèn)為,應(yīng)該以集聚規(guī)模作為建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn),而不應(yīng)以數(shù)據(jù)作為衡量能否建鎮(zhèn)的指標(biāo),在全國范圍內(nèi)“一刀切”。(2)地域條件。不同的地域條件會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力,從而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的設(shè)置。比如說,丘陵、山地、平原等各種地域條件對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的影響有著各自的差異,不能等同視之。平原地區(qū),交通相對方便、人口相對集中,所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模設(shè)置可相對較大,從而有利于發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)集聚,提高行政效率。而在山地交通條件相對較差,人口居住分散。在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有限的情況下,規(guī)模過大則不易管理。這種地域條件的差異就需要我們因地制宜、因勢利導(dǎo),合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模。(3)鎮(zhèn)中心區(qū)的輻射能力。現(xiàn)有鎮(zhèn)行政建制的設(shè)置,其目的之一是通過鎮(zhèn)中心區(qū)的經(jīng)濟、文化輻射功能,有層次、有順序地帶動非中心區(qū)的發(fā)展,從而實現(xiàn)區(qū)域的城鎮(zhèn)化。鎮(zhèn)中心區(qū)的輻射能力強,鎮(zhèn)的規(guī)?？上鄳?yīng)擴大,反之,則鎮(zhèn)的規(guī)模要相應(yīng)縮小。3、編制管理的嚴(yán)肅與自我膨脹的雙重心理影響撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在許多在崗不在編人員,主要指按文件規(guī)定不在編制內(nèi),通過各種形式已被分流,但又因各種原因被反聘的人員,主要實行合同管理。這樣一來,此次區(qū)劃調(diào)整中的機構(gòu)改革,雖然達到了減少編制的目的,但對于能否真正減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員和財政支出則值得懷疑。嚴(yán)肅編制管理無疑是