大城市發(fā)展與大城市病

大城市發(fā)展與大城市病

一、對城市發(fā)展的懷疑大城市是現(xiàn)代工業(yè)的載體，在國家經(jīng)濟發(fā)展和城市化中發(fā)揮著重要作用。綜觀世界城市發(fā)展,雖然各國由于政治制度不同,國情不同,采取的城市發(fā)展戰(zhàn)略不同,但是“大城市超先增長”是許多國家走的一條共同道路。如日本在高速增長的五六十年代,東京、大阪、名古屋三個城市總?cè)丝诘脑鲩L率為1.1倍,而其它城市人口增長率僅為0.64倍。目前,日本50萬人口以上的大城市有20余座,居住了全國1/3的人口。美國的波士頓、紐約、費城、亞特蘭大等大城市也幾乎居住了近一半的城市人口。發(fā)展中國家情況也是如此,1960—1980年,泰國首都曼谷人口由213萬增至515萬;伊朗50萬人口以上的大城市由1個增至6個;印度由11個增至36個。就世界范圍來看,1950年,世界上城市人口超過1000萬的特大型城市只有紐約一個,到1995年,就已達到14個。預(yù)計到21世紀20年代,世界上人口超過1000萬的城市數(shù)量可達到20—30個,到時將有10%以上的世界人口居住在特大型城市中。因此,大城市超常發(fā)展是世界城市化的發(fā)展趨勢。然而,在我國對發(fā)展大城市卻一直心存疑慮。其中主要的顧慮是擔(dān)心發(fā)生“大城市病”。不可否認,大城市在發(fā)展過程中確實存在如城市基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足帶來的交通擁擠、住房緊張、水電供應(yīng)困難;大城市工廠集中,人口眾多,對城市資源的掠奪性開發(fā)和過度追求經(jīng)濟利益而導(dǎo)致城市生態(tài)環(huán)境惡化,污染嚴重;大城市人口的過渡膨脹和流動,帶來的社會治安狀況惡化,管理成本增加,政府管理困難等問題。凡此種種,有人將其看成是大城市的“副產(chǎn)品”,也有人將其作為抑制大城市增長的借口。那么,對大城市存在的問題應(yīng)該如何認識?這些問題是不是大城市所具有的獨特現(xiàn)象?“大城市病”是不是一定成為大城市發(fā)展的“副產(chǎn)品”?就我國而言,實事求是地承認,大城市存在的這些問題在我國中小城市也同樣存在。比如,我國許多中小城市基礎(chǔ)設(shè)施不配套,城區(qū)布局混亂,城市建設(shè)落后,道路狹窄,路況差,環(huán)境污染嚴重,有的城市甚至沒有一家污水處理廠和垃圾處理場。可以說,許多中小城市的“城市病”比起大城市有過之而無不及。因此,“城市病”并不是大城市所具有的獨特現(xiàn)象,而是所有城市的“通病”。然而卻很少有人拿中小城市存在的問題來作為抑制中小城市發(fā)展的借口。為什么同樣的“城市病”,會有不同的結(jié)論呢?筆者認為,問題的關(guān)鍵不在于城市是否有“病”,而在于人們的思想觀念上對某種城市的偏好。長期以來,我國對大城市采取控制其發(fā)展規(guī)模的政策,忽視了城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,人為地限制了大城市的發(fā)展。這種以計劃經(jīng)濟手段為城市規(guī)模裁衣定身的做法,實際上束縛了我們自己的手腳,延緩了城市化的發(fā)展步伐,也強化了某些人對某種城市的偏好。任何事物都有兩重性。一方面,大城市發(fā)展推動了國家或地區(qū)社會經(jīng)濟的進步,創(chuàng)造了更高的物質(zhì)文明和精神文明。另一方面,大城市發(fā)展也確實帶來了一系列問題。但筆者認為,大城市發(fā)展與“大城市病”沒有必然的因果聯(lián)系。西方發(fā)達國家在城市化早期,由于城市盲目發(fā)展,城市各種關(guān)系協(xié)調(diào)不好,城市管理滯后,也出現(xiàn)了“大城市病”。但是經(jīng)過幾十年的積極治理,目前西方國家的“大城市病”都基本上得到了緩解。特別是一些后發(fā)展國家吸取西方國家早期大城市發(fā)展的教訓(xùn),較好地避免了“城市病”的出現(xiàn)。在我國,過去一直把大城市看成是一個工業(yè)城市,而沒有看成是一個消費城市、生活城市和生態(tài)城市,一味追求城市的經(jīng)濟效益,忽視了城市的社會效益和環(huán)境效益。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,滿足不了城市經(jīng)濟發(fā)展和人口增長的需要,造成了各種緊張狀況。加之,改革開放以來,大批農(nóng)民涌入城市尋找就業(yè)崗位,但由于政策原因,使大量流入大中城市的人口不能在城市定居下來,取得正式的城市居民身份,城市各項基礎(chǔ)設(shè)施也往往按照城市常住人口規(guī)模進行規(guī)劃,與城市實際人口規(guī)模的需求量差距太大,以至于出現(xiàn)種種超負荷運轉(zhuǎn)現(xiàn)象,加重了“城市病”,也為城市管理帶來了一系列問題。由此可見,我國大城市存在的問題,并不是單純因為城市規(guī)模過大而引起的,主要是在城市發(fā)展中沒有處理好各種發(fā)展關(guān)系,是人為因素造成的。這其中與我們采取的某些政策也不無關(guān)聯(lián)。因此,對大城市存在的問題要客觀分析,不能一概而論。發(fā)展是硬道理,大城市在發(fā)展中出現(xiàn)的問題,也只能在發(fā)展中得到解決,采取因噎廢食的做法,抑制大城市發(fā)展是不可取的。二、我國城市化發(fā)展的現(xiàn)狀目前,我國大城市發(fā)展正面臨著跨世紀的機遇與挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)之一,科技、信息與知識經(jīng)濟的發(fā)展為大城市發(fā)展提供了新的動力。自20世紀90年代以來,世界經(jīng)濟進入了一個劇烈變動時期,變動的主體內(nèi)容是由工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。隨著知識經(jīng)濟的興起,國際競爭日趨激烈,世界經(jīng)濟競爭的戰(zhàn)線已明顯前移:從產(chǎn)品的銷售階段延伸到研究開發(fā)階段,科學(xué)技術(shù)在國際競爭中占有越來越重要的地位。為了占領(lǐng)知識經(jīng)濟的制高點,世界各國都紛紛加強科技投入,大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。一個以電子信息、生物工程、新能源、新材料、航空航天、環(huán)境保護等新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)為標(biāo)志的新經(jīng)濟時代已經(jīng)到來,高科技產(chǎn)業(yè)開始成為支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的核心動力。由于大城市是工業(yè)和商業(yè)集中地,工業(yè)門類齊全,技術(shù)先進,高?？蒲性核?科技人才濟濟,因而大城市往往成為知識經(jīng)濟的發(fā)祥地,成為新產(chǎn)品、新技術(shù)和新成果的集散地,人類歷史上每次新技術(shù)革命都為大城市發(fā)展提供了新的動力,提升了大城市在國家經(jīng)濟發(fā)展中的地位。面對知識經(jīng)濟的挑戰(zhàn),我國大城市如何把握時機,加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,加大智力開發(fā)的投入,迅速組建知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場創(chuàng)新體系,大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),聚集先進生產(chǎn)力是一個急待解決的問題。挑戰(zhàn)之二,城市化加速為大城市發(fā)展提供了巨大的人力資源。根據(jù)國際城市化進程的歷史經(jīng)驗,城市化水平在30%—70%之間是加速城市化時期。1999年我國城市化水平為30.4%,正處于加速發(fā)展的起點上,預(yù)計到21世紀中葉,我國城市化水平將提高到70%左右。到那時,若全國人口為15億,城鎮(zhèn)人口將達到10.5億,平均每年將有1000多萬農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市。面對巨大的人口壓力,完全由中小城鎮(zhèn)承擔(dān)農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移任務(wù)是不現(xiàn)實的。中國是一個土地資源稀缺的國家,人均占有耕地低于世界平均水平。我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略的選擇應(yīng)能夠最有效的利用土地和資金。目前,我國特大城市、大城市、中等城市、小城市人均用地分別為75、88、108、143平方米,特大城市、大城市土地利用率明顯高于中小城市。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,我國大城市已具有一定的城市建設(shè)規(guī)模和雄厚的工業(yè)基礎(chǔ),成為一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、科技、信息、金融、文化、商貿(mào)中心,城市具有較高的投資回報率。毫無疑問,大城市將在我國城市化進程中發(fā)揮重要作用。從國際經(jīng)驗來看,勞動者尋找就業(yè)機會的過程,實際上就是人口對不同規(guī)模的城市選擇的過程。由于大城市工廠聚集、資本聚集、科技聚集、商業(yè)聚集。因此,大城市創(chuàng)造的就業(yè)機會通常高于中小城市。而且城市規(guī)模越大,就業(yè)機會越多,勞動報酬越高,吸引力越強。改革開放以來我國每年有大批的農(nóng)民進入大城市尋找就業(yè)崗位,這也從一個側(cè)面說明了大城市比中小城市具有更強的吸引力。我們有理由相信,隨著我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略的實施,將有更多的人進入大城市。然而,目前我國大城市的發(fā)展現(xiàn)狀還難以適應(yīng)城市化的挑戰(zhàn)。知識經(jīng)濟發(fā)展和城市化速度加快對我國大城市發(fā)展提出了嚴峻挑戰(zhàn),同時也為大城市發(fā)展提供了新的機遇。鑒于大城市在國民經(jīng)濟發(fā)展和城市體系中所具有的優(yōu)越地位,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)一般愿意首選大城市安家落戶。根據(jù)美國“新經(jīng)濟”的發(fā)展經(jīng)驗,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)崗位超過了被摧毀的就業(yè)崗位。就業(yè)崗位的增多意味著城市吸引力增強和規(guī)模擴大。不管人們對大城市發(fā)展的態(tài)度如何,在新的世紀,我國大城市的數(shù)量和規(guī)模都將有一個較大的發(fā)展。三、大城市發(fā)展的對策為迎接知識經(jīng)濟和城市化發(fā)展的挑戰(zhàn),目前我國大城市發(fā)展應(yīng)采取以下對策。1.適當(dāng)發(fā)展城市1989年我國制定的城市發(fā)展戰(zhàn)略方針是“嚴格控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市和小城市”。在實踐中,這一方針往往被理解為控制大城市規(guī)模擴大,以及控制中等城市發(fā)展成為大城市,結(jié)果使我國大城市發(fā)展受到很大限制,許多發(fā)展條件好的中等城市也難以跨入大城市的行列。城市發(fā)展是一個連綿不斷的動態(tài)過程,小城市發(fā)展的同時孕育著成為中等城市的可能;中等城市的發(fā)展也可能成為大城市,很難以某一個數(shù)字作為城市人口規(guī)模發(fā)展的終極界限。就我國城市發(fā)展而言,現(xiàn)有特大城市34座,大城市44座,這對于一個擁有12億多人口的大國來說是極不相稱的。根據(jù)我國大城市發(fā)展存在的問題和面臨的挑戰(zhàn),應(yīng)該對我國城市發(fā)展戰(zhàn)略方針進行調(diào)整,將“嚴格控制大城市規(guī)?！闭{(diào)整為“適當(dāng)發(fā)展大城市”。適當(dāng)發(fā)展大城市包含三層含義:一是城市自然物質(zhì)和人工物質(zhì)承載力比較強的大城市,可適當(dāng)增加人口規(guī)模;二是鼓勵一些條件好的中等城市向大城市發(fā)展;三是對個別因人口規(guī)模過大,超出了城市承載能力而出現(xiàn)了各種各樣“城市病”的大城市,在規(guī)模上應(yīng)適當(dāng)控制,設(shè)置一些必要的門檻,使這些城市把力量放在“煉內(nèi)功”上,努力提高城市的承載功能。適當(dāng)發(fā)展大城市是有選擇地發(fā)展大城市,并不是對所有的大城市都采取“一刀切”的做法。在發(fā)展中有控制,在控制中有發(fā)展。城市能否發(fā)展,不是看它的人口規(guī)模,而是看它本身所具有承載能力。實行適當(dāng)發(fā)展大城市政策,可以為我國大城市的發(fā)展提供寬松的環(huán)境和必要的政策支持,拓展大城市的發(fā)展空間,解決長期以來因政策因素而導(dǎo)致的大城市發(fā)展困難問題。在國家政策指導(dǎo)下,大城市可以根據(jù)自己的實際情況,審時度勢,及時調(diào)整城市布局和建設(shè)規(guī)劃,更好地迎接知識經(jīng)濟和城市化發(fā)展的挑戰(zhàn)。2.政府管理與社會管理相分離大城市結(jié)構(gòu)復(fù)雜,人口眾多,流動性強,社會事務(wù)管理一直是城市政府管理的難點。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,大城市的管理首先要強化政府的行政管理職能,屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事情,政府一定要管好,管住。但是政府的行政能力畢竟有限,不可能將所有的事情包攬到底。因此,大城市管理要探索新的路子。根據(jù)現(xiàn)代管理理論,社會與人類共存,而國家、政府則是當(dāng)社會自身難以調(diào)節(jié)自己的某些關(guān)系、難以解決自己的某些矛盾、難以管理自己的某些事物時,才應(yīng)運而生。在政府與社會的關(guān)系中,實際上包含了一個最基本的前提,即凡是社會自身能夠調(diào)節(jié)的關(guān)系、能夠解決的矛盾、能夠管理的事務(wù),就應(yīng)當(dāng)由社會自身去調(diào)節(jié)、去解決、去管理,而不應(yīng)當(dāng)由國家、政府去包辦。過去,我國城市政府行政權(quán)力過于強大,管了許多管不了,管不好的事情,導(dǎo)致市民社會對政府的依附性過大,社會自我管理能力萎縮。隨著社會經(jīng)濟和城市民主政治的發(fā)展,我國社會成員民主參與意識逐步增強,政府管理與社會管理應(yīng)該逐步分離,將政府包攬的大部分社會事務(wù)交還給社會,由社會自治組織按照契約性法則自主管理。如城市社區(qū)環(huán)境綠化、治安聯(lián)防、居民糾紛調(diào)解、養(yǎng)老服務(wù)、社會救濟等都可以交給社會自治組織,由市民社會自主管理;政府不再具體操作,只通過制定政策法規(guī)加以指導(dǎo)?，F(xiàn)在我國大城市市民民主參與性比較強,某些大城市也具有了社會自主管理的能力和基礎(chǔ),在城市管理體制改革上可以先走一步。要實行政府管理與社會管理相分離,首先要做的工作是構(gòu)建社會中介組織,促進社會自治組織的發(fā)育、成長,使社會自治組織有能力承擔(dān)社