美國(guó)《山口議定書》退出全球變化研究政策與研究支持的調(diào)整

美國(guó)《山口議定書》退出全球變化研究政策與研究支持的調(diào)整

1“復(fù)歸”后的“消滅溫室氣體排放量”作為一門跨學(xué)科的科學(xué)和社會(huì)科學(xué)，全球變化科學(xué)對(duì)人類的生存和發(fā)展具有普遍而積極的意義。在經(jīng)過(guò)20多年的研究后,科學(xué)界對(duì)全球環(huán)境變化這一全球性問(wèn)題已經(jīng)有了一個(gè)基本的認(rèn)識(shí),盡管還對(duì)其中的某些關(guān)鍵問(wèn)題缺乏必要的深入了解,但就全球環(huán)境變化及其對(duì)人類/自然生態(tài)系統(tǒng)影響的客觀存在,以及人類在近百年來(lái)的環(huán)境變化中發(fā)揮了重要作用等事實(shí)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。在應(yīng)對(duì)全球變化的挑戰(zhàn)中,國(guó)際社會(huì)為此做出了很多的努力,如《生物多樣性公約》、《防治荒漠化公約》、《京都議定書》等為人類改善生存環(huán)境,保護(hù)自然生態(tài)提供了一系列的框架。全球變暖是系列全球變化問(wèn)題中與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系最密切,也是變化最明顯的一項(xiàng)內(nèi)容,由于人類自工業(yè)革命以來(lái)大規(guī)模的溫室氣體排放和開(kāi)發(fā)活動(dòng),使大氣中的CO2質(zhì)量分?jǐn)?shù)已由工業(yè)革命前(1750年)的(280±10)×10-6增加至當(dāng)前的367×10-6,這一增長(zhǎng)的直接后果是使全球的溫度在過(guò)去100年中增加了0.6℃(也有土地利用變化的貢獻(xiàn))。鑒于溫室氣體對(duì)全球變暖的貢獻(xiàn),1997年在日本京都召開(kāi)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)第三次締約國(guó)大會(huì)上通過(guò)了以限制溫室氣體排放為目的的《京都議定書》?！毒┒甲h定書》要求38個(gè)工業(yè)化國(guó)家在2008年至2012年間將溫室氣體排放量削減5.2%,降低到1990年以下的水平,其中美國(guó)需要削減7%的溫室氣體排放量。然而美國(guó)布什政府于2001年3月不顧國(guó)際社會(huì)的反對(duì)與譴責(zé),拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》,并就此開(kāi)展了大量的外交活動(dòng)與政策和科技支持的準(zhǔn)備等工作。雖然在2001年7月于波恩召開(kāi)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約(UNFCCC)》第六次締約國(guó)(地區(qū))會(huì)議簽署了一些妥協(xié)性的協(xié)議,但布什政府仍然拒絕返回《京都議定書》。盡管美國(guó)以及國(guó)際上的眾多科學(xué)家和研究團(tuán)體都支持溫室氣體排放與全球氣候變化之間存在著必然聯(lián)系以及溫室氣體減排對(duì)減緩全球變暖具有重要意義,但布什政府在溫室氣體減排問(wèn)題上與國(guó)際社會(huì)仍然越走越遠(yuǎn),并在2002年進(jìn)一步提出了名為《晴朗天空與全球氣候變化行動(dòng)》的《京都議定書》替代方案。實(shí)際上,美國(guó)自20世紀(jì)中期以來(lái)就致力于全球氣候變化及其驅(qū)動(dòng)因素與緩解措施的研究,投資已經(jīng)超過(guò)200億美元,為全球變化研究的進(jìn)展做出了重要的貢獻(xiàn),但緣何在《京都議定書》的簽署問(wèn)題上又與國(guó)際社會(huì)背道而馳呢?本文力圖通過(guò)分析美國(guó)近年來(lái)有關(guān)溫室氣體減排的政策變化,綜合各方面數(shù)據(jù),對(duì)美國(guó)執(zhí)行布什總統(tǒng)的《晴朗天空與全球氣候變化行動(dòng)》的溫室氣體減排方案的成本進(jìn)行核算,剖析美國(guó)氣候政策變化的驅(qū)動(dòng)因素,以求對(duì)全球變化領(lǐng)域的“科學(xué)政治化”現(xiàn)象有一總體認(rèn)識(shí)。2控制氣候變化的能力《京都議定書》是在1997年12月在日本京都召開(kāi)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)第三次締約國(guó)大會(huì)上通過(guò)的,美國(guó)是議定書的締約國(guó)之一。議定書的生效需要有55個(gè)以上的國(guó)家批準(zhǔn)同意執(zhí)行,而且批準(zhǔn)議定書的發(fā)達(dá)國(guó)家CO2排放量要達(dá)到全體發(fā)達(dá)國(guó)家(《京都議定書》中的附件Ⅰ國(guó)家)CO2排放量(以1990年CO2排放總量為基礎(chǔ))的55%以上。到2003年2月24日為止,批準(zhǔn)《京都議定書》的國(guó)家已經(jīng)達(dá)到105個(gè),排放份額達(dá)到43.9%。但是如果美國(guó)不加入實(shí)施《京都議定書》國(guó)家的行列,對(duì)于排放量的限定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)難度仍然很大,人類應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的里程碑——《京都議定書》正面臨著死亡的危險(xiǎn),因?yàn)槊绹?guó)的CO2排放量占全體發(fā)達(dá)國(guó)家排放總量的33.5%?？刂茪夂蜃兓?關(guān)鍵在于減少溫室氣體特別是CO2的排放。聯(lián)合國(guó)氣候談判的實(shí)質(zhì),就是在全球范圍內(nèi)重新分配溫室氣體容量資源,而這種資源正在日益減少。發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌陙?lái)實(shí)際上一直在揮霍著大家共有的這種資源(這是先從一些發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始減排CO2的主要原因)。美國(guó)溫室氣體排放量占全球排放總量的24%,人均排放量達(dá)20.1噸,是世界平均水平的5.2倍,均居全球之首,無(wú)論從應(yīng)負(fù)責(zé)任、還是超級(jí)大國(guó)的能力上講,美國(guó)都應(yīng)承擔(dān)更多的溫室氣體減排義務(wù)。3克林頓政府的氣候政策自20世紀(jì)50年代起美國(guó)一直是氣候變化科學(xué)研究的領(lǐng)導(dǎo)者,并為國(guó)際全球變化研究做出了卓越貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代以來(lái),在“科學(xué)政治化”趨勢(shì)下,美國(guó)政府的氣候變化政策開(kāi)始改變:前布什政府在國(guó)際舞臺(tái)上表現(xiàn)得行動(dòng)遲緩;克林頓政府所實(shí)施的是在國(guó)際上積極、國(guó)內(nèi)消極的氣候政策;而小布什政府在全球變化問(wèn)題上表現(xiàn)得更為猶豫,在國(guó)內(nèi)指示有關(guān)部門開(kāi)展有關(guān)“全球變化與全球變暖是否真正存在”、“《京都議定書》將大多數(shù)國(guó)家排除在協(xié)議之外不符合美國(guó)的利益”、“是否可以有《京都議定書》之外的把‘全世界’納入減排事務(wù)中的溫室氣體減排方案”,從而構(gòu)建起有利于美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的《京都議定書》的替代方案——《晴朗天空與全球氣候變化行動(dòng)》。3.1氣候變化與全球氣候突變2001年5月11日,美國(guó)布什總統(tǒng)委托美國(guó)氣候變化科學(xué)委員會(huì)(CommitteeontheScienceofClimateChange)對(duì)全球變化問(wèn)題的確定性以及變化幅度開(kāi)展研究,以供布什政府以及相關(guān)機(jī)構(gòu)決策參考。2001年6月6日,該委員會(huì)向白宮提交了一份關(guān)于氣候變化科學(xué)問(wèn)題的咨詢報(bào)告,這份報(bào)告根據(jù)美國(guó)的全球變化研究工作對(duì)100年以來(lái)以全球氣候變暖趨勢(shì)為特征的全球氣候變化的認(rèn)識(shí),對(duì)政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)關(guān)于氣候變暖的研究成果與預(yù)測(cè)作了剖析。該咨詢報(bào)告承認(rèn)在全球變暖問(wèn)題上仍然存在一些不確定性,如關(guān)于自然變化對(duì)全球變暖的影響作用有多大等,但總體上支持歐洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和環(huán)保組織以及IPCC的觀點(diǎn)。對(duì)于在全球變化認(rèn)識(shí)上的不確定性,氣候變化科學(xué)委員會(huì)認(rèn)為主要是由于假設(shè)的差異、模型的差異以及替代數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性等原因造成的,但即便按照最保守的估計(jì),全球變暖以及海平面的上升都將伴隨著整個(gè)21世紀(jì)。為減少目前全球氣候變化模型預(yù)測(cè)中的不確定性,需要在以下兩點(diǎn)的認(rèn)識(shí)與模擬上取得較大進(jìn)展:①?zèng)Q定大氣溫室氣體與氣溶膠濃度的因子;②決定氣候系統(tǒng)對(duì)溫室氣體增加的敏感性的反饋機(jī)制。對(duì)氣候監(jiān)測(cè)來(lái)說(shuō),規(guī)劃一個(gè)全球觀測(cè)系統(tǒng)是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。該報(bào)告認(rèn)為在過(guò)去的幾十年中所觀測(cè)到的變化很可能主要是由人類活動(dòng)引起的,但是不能排除這些變化的一些重要部分也是自然變化的反映。人類活動(dòng)引起的氣候變暖以及與之有關(guān)的海平面的上升預(yù)計(jì)會(huì)持續(xù)整個(gè)21世紀(jì)。由計(jì)算機(jī)模型模擬和基本的理論推算得出的一些相關(guān)影響(包括雨量的增加、半干旱地區(qū)干旱程度的增加)十分依賴于變暖的程度及其發(fā)生的概率。這份報(bào)告基本代表了美國(guó)學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn),比較客觀地分析了國(guó)際上(尤其是IPCC)的氣候變化的預(yù)測(cè),并結(jié)合美國(guó)國(guó)內(nèi)的研究,認(rèn)為盡管氣候變化預(yù)測(cè)中存在很大不確定性,但氣候變化確實(shí)存在,并且正在發(fā)展,在這個(gè)變化過(guò)程中,人類活動(dòng),尤其是以CO2為代表的溫室氣體的排放發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。在這一思想基礎(chǔ)上,美國(guó)政府隨后提出了溫室氣體減排的新方案。3.2新方案的提出背景美國(guó)退出《京都議定書》并不意味著美國(guó)完全不理會(huì)氣候變化的危機(jī)?；凇敖?jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)應(yīng)同步進(jìn)行”這一認(rèn)識(shí),美國(guó)總統(tǒng)布什于2002年2月14日在馬里蘭州的國(guó)家海洋與大氣局(NOAA)宣布了一項(xiàng)新的環(huán)境方案——《晴朗天空與全球氣候變化行動(dòng)》,以取代限制世界各國(guó)溫室排放量的《京都議定書》,并要求美國(guó)能源部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保局就此開(kāi)展相關(guān)的研究,在政策與技術(shù)措施上提出建議。2002年5月,美國(guó)向聯(lián)合國(guó)提交《2002年美國(guó)氣候行動(dòng)報(bào)告》,報(bào)告中對(duì)“替代方案”的意義作了深入闡述,認(rèn)為這一方案為美國(guó)解決氣候變化問(wèn)題提供了新的手段,“為發(fā)展中國(guó)家樹立了榜樣,也就是在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下,減少溫室氣體的排放”。在布什的新方案中,提出了污染氣體(SO2、NOx和含汞氣體等)的減排與治理方案,以清潔空氣,改善空氣質(zhì)量;針對(duì)溫室氣體的減排工作,提出了將溫室氣體減排量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)聯(lián)系在一起的新方案,并對(duì)溫室氣體排放注冊(cè)(registration)與可轉(zhuǎn)移信用(transferablecredits)等技術(shù)問(wèn)題作了有關(guān)要求。這份新的溫室氣體減排方案,以溫室氣體排放強(qiáng)度作為減排的指標(biāo),溫室氣體排放強(qiáng)度是溫室氣體排放量與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量(以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值計(jì)算,GDP)的比值。布什總統(tǒng)的目標(biāo)是在10年內(nèi)將溫室氣體的排放強(qiáng)度降低18%(由2002年的183t/百萬(wàn)美元GDP,降低至2012年的151t/百萬(wàn)美元)。在未來(lái)十年,美國(guó)將采取各種手段,將溫室氣體的排放量減少5億噸——這相當(dāng)于減少公路上1/3的汽車行使(筆者注:約7000萬(wàn)輛汽車)。布什認(rèn)為這樣可以在保護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也保護(hù)全球環(huán)境。布什提議讓減少釋放溫室氣體的公司享有稅收優(yōu)惠,并且鼓勵(lì)他們尋找可更新的替代燃料(太陽(yáng)能、風(fēng)能和生物能等)、發(fā)展科學(xué)技術(shù)開(kāi)發(fā)與研究,減少污染氣體排放。3.3ccsp的研究目標(biāo)僅僅依靠政策闡述顯然不能夠真正保護(hù)美國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,美國(guó)隨后開(kāi)始在新的政策框架下規(guī)劃美國(guó)新一輪的全球變化研究計(jì)劃,2002年7月,開(kāi)始制訂《美國(guó)氣候變化科學(xué)計(jì)劃》(CCSP)的十年規(guī)劃,2003年7月完成規(guī)劃文本,美國(guó)新的全球變化研究戰(zhàn)略規(guī)劃宣告確立。新的全球變化研究將綜合聯(lián)邦政府部門、地方機(jī)構(gòu)和企業(yè)的力量,通過(guò)組織①科學(xué)研究:規(guī)劃、資助、引導(dǎo)有關(guān)氣候及其相關(guān)系統(tǒng)變化的研究(大氣組分、氣候變率和變化、全球水循環(huán)、土地利用和覆蓋變化、全球碳循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)、人類作用與響應(yīng)等領(lǐng)域);②觀測(cè):強(qiáng)觀測(cè)和數(shù)據(jù)處理系統(tǒng),滿足與氣候相關(guān)研究的需要;③決策支持:深化科學(xué)認(rèn)識(shí),支持相關(guān)決策;④交流:加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外交流,提高公開(kāi)性和透明度等一系列活動(dòng)實(shí)現(xiàn)CCSP的以下目標(biāo):(1)深入認(rèn)識(shí)過(guò)去及現(xiàn)在的地球氣候和環(huán)境(包括它們的自然變率),揭示已觀測(cè)到的變率和已發(fā)生變化的原因;(2)改進(jìn)對(duì)引起地球氣候和相關(guān)系統(tǒng)發(fā)生變化的影響因素的定量化研究;(3)減少研究未來(lái)地球氣候和相關(guān)系統(tǒng)可能發(fā)生變化時(shí)的不確定性;(4)深入了解不同的自然生態(tài)系統(tǒng)、人工生態(tài)系統(tǒng)、以及人類社會(huì)對(duì)氣候和相關(guān)環(huán)境變化的敏感性和適應(yīng)性;(5)不斷探索已獲取知識(shí)的應(yīng)用,并識(shí)別其中的局限性,以控制與氣候變率和變化有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)。通過(guò)組織這些活動(dòng),實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo),美國(guó)科學(xué)界和政府可以獲得更多的認(rèn)識(shí)和信息,以支持政策的討論和制訂。4美國(guó)氣候政策變化的驅(qū)動(dòng)因素分析4.1新方案:gdp增長(zhǎng)+實(shí)際排放量美國(guó)宣布退出《京都議定書》并提出溫室氣體減排的新方案,對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮應(yīng)該是首要原因,正如布什所說(shuō),執(zhí)行《京都議定書》將使數(shù)百萬(wàn)的美國(guó)人失業(yè)。美國(guó)國(guó)內(nèi)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為:氣候變化給美國(guó)帶來(lái)的損失盡管可能達(dá)到約600~700億美元,但達(dá)到《京都議定書》削減溫室氣體目標(biāo)的直接費(fèi)用可高達(dá)380億美元左右,再考慮到限制溫室氣體排放帶來(lái)的其他不利影響和一些不可避免的氣候變化的不利影響,所付出的代價(jià)有可能等于或高于帶來(lái)的效益(即可避免的氣候變化損失)。因此,從美國(guó)的利益出發(fā),美國(guó)參與全球氣候保護(hù)便是一項(xiàng)成本巨大但是收益并不顯著的活動(dòng)。美國(guó)在環(huán)境與發(fā)展的兩難選擇中,提出了《京都議定書》的替代方案。對(duì)美國(guó)而言,執(zhí)行替代方案中的溫室氣體減排任務(wù)要輕松很多。首先,美國(guó)溫室氣體排放自1990年以來(lái)已經(jīng)增加了13%,要在2012年前減少至1990年排放量的93%,難度顯然大于新方案中相對(duì)于2002年排放量的減少;其次替代方案與GDP直接掛鉤,是不妨礙美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)減排(強(qiáng)度減排)方案,其減排力度依賴于其經(jīng)濟(jì)狀況,而《京都議定書》是一種排放量絕對(duì)減少的減排方案。按照這一方案,美國(guó)GDP總量越大,其相對(duì)減排越多,但是其實(shí)際排放量是增長(zhǎng)的,減排就成為排放量增加的“減排”。以下按照布什的新方案中所設(shè)計(jì)的情況計(jì)算美國(guó)GDP增長(zhǎng)與溫室氣體排放量之間的關(guān)系:E1G1×(1-18％)=E2G2=E2G1×(1+n)10(1)E1G1×(1?18％)=E2G2=E2G1×(1+n)10(1)其中,E1為2002年美國(guó)溫室氣體排放量;E2為2012年美國(guó)溫室氣體排放量;G1為2002年美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP;G2為2012年美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP;n為美國(guó)未來(lái)10年GDP年均增長(zhǎng)率。公式轉(zhuǎn)換可得2012年與2002年排放量之比:E2E1=0.82×(1+n)10(2)E2E1=0.82×(1+n)10(2)根據(jù)美國(guó)聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(JointEconomicCommittee)的數(shù)據(jù),計(jì)算出1991~2001年美國(guó)GDP年均增長(zhǎng)3.43%,在本項(xiàng)計(jì)算中,預(yù)測(cè)未來(lái)10年美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展與過(guò)去10年持平,故n取值為0.0343,計(jì)算可得:E2E1=0.82×(1+0.0343)10=1.149E2E1=0.82×(1+0.0343)10=1.149即如果2002~2012年美國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率為3.43%的話,其溫室氣體實(shí)際排放量不僅不需降低,而且還可以增加排放14.9%的溫室氣體。下面計(jì)算在GDP增長(zhǎng)率為多少時(shí)美國(guó)才需“絕對(duì)減排(溫室氣體實(shí)際排放量絕對(duì)減少)”,也即E2<E1時(shí),n為多少。則由(2)式可得:E2E1＜1E2E1＜1,即0.82×(1+n)10<1計(jì)算結(jié)果為n<0.02,即當(dāng)美國(guó)未來(lái)10年內(nèi)GDP年均增長(zhǎng)低于2%的情況下,美國(guó)才需“絕對(duì)減排”。而實(shí)際上,美國(guó)在近些年來(lái)GDP增長(zhǎng)很少低于2%,也就是說(shuō),在新方案下,美國(guó)基本可以不需要減少溫室氣體的實(shí)際排放量。4.2發(fā)展中國(guó)家的減排義務(wù)對(duì)所有負(fù)有減排義務(wù)的國(guó)家而言,執(zhí)行《京都議定書》都將影響到本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是很多負(fù)有減排義務(wù)的國(guó)家都批準(zhǔn)了這一條約,而美國(guó)卻一再拖延,并“另辟蹊徑”,除了因?yàn)槊绹?guó)溫室氣體排放總量大,對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響大,減排難度要明顯大于其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家外,非經(jīng)濟(jì)因素也在其中發(fā)揮著重要作用。首先,布什政府拒絕執(zhí)行《京都議定書》的另一理由是《議定書》沒(méi)有規(guī)定中國(guó)、印度等廣大發(fā)展中國(guó)家的減排義務(wù)。而實(shí)際情況是,發(fā)展中國(guó)家在《京都議定書》中是承擔(dān)責(zé)任的,正如歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的委員瓦爾斯特倫女士所說(shuō),在《京都議定書》中,發(fā)展中國(guó)家依照“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則,也承擔(dān)了控制氣候變化的責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家以全球20%的人口,排放了66%的CO2,《京都議定書》正是基于公平的原則,首先從限制發(fā)達(dá)國(guó)家的溫室氣體排放量實(shí)施全球溫室氣體減排策略。其次,政治和文化因素在這一事件中也一直發(fā)揮著重要作用,這些因素包括:①美國(guó)國(guó)會(huì)和政府分立、兩黨分野