當前旅游年產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

當前旅游產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思考改革開放以來，我國旅游業(yè)取得了巨大成就，為國民經濟和社會發(fā)展做出了應有貢獻。最為顯著的是，由旅游資源大國發(fā)展成為世界旅游大國，旅游業(yè)由外交工作的重要補充發(fā)展成為國民經濟新的增長點。

進入21世紀，我國旅游業(yè)面臨的形勢和任務有了明顯變化。概括地說，旅游業(yè)正處于一個黃金發(fā)展期、產業(yè)轉型期、戰(zhàn)略提升期、矛盾凸顯期。盡快把我國建設成為世界旅游強國、把旅游業(yè)培育成為國民經濟的重要產業(yè)，成為時代賦予旅游業(yè)的光榮使命和歷史重任。

當前，我國旅游業(yè)擁有很多明顯的發(fā)展機遇，“十一五”乃至更長一個時期，旅游業(yè)將保持較快發(fā)展的勢頭。但由于受長期積累的體制機制等因素的制約，深層次的一些矛盾依然存在，新的問題又在不斷出現(xiàn)，造成了發(fā)展機遇與新舊矛盾交錯叢生、相互并存。旅游業(yè)只有全面貫徹科學發(fā)展觀，盡快實現(xiàn)戰(zhàn)略轉型和戰(zhàn)略提升，才能跨入更高的發(fā)展階段。因此，在旅游業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略研究和宏觀決策上，尤其需要關注和思考下列問題：

一、旅游業(yè)階段性特征與產業(yè)功能問題

旅游業(yè)的產業(yè)性質、產業(yè)定位、產業(yè)功能等問題，是旅游學術界關注的熱門話題，也是政府決策部門不能回避的現(xiàn)實問題。任何產業(yè)的功能都不是一成不變的，而是與國家經濟體制、政治體制、社會體制的變化相適應。以改革開放為標志，旅游業(yè)的功能實現(xiàn)了從“事業(yè)”到“產業(yè)”的轉變；而今旅游產業(yè)功能又在悄然變化，即從“產業(yè)”逐步轉向兼具經濟產業(yè)和社會功能的雙重特性。旅游業(yè)的功能現(xiàn)已明顯超出了經濟范疇，旅游貢獻也已打破創(chuàng)收創(chuàng)匯的單一經濟概念。在樹立科學發(fā)展觀和新的資源觀，促進產業(yè)結構調整和區(qū)域經濟發(fā)展方面；在加快中西部地區(qū)脫貧致富，促進邊疆少數(shù)民族地區(qū)繁榮穩(wěn)定方面；在提升人民群眾精神文化生活需要，推動物質文明和精神文明建設，構建社會主義和諧社會等方面，旅游業(yè)的綜合功能日益明顯，已不再是單一的經濟功能。

當前，旅游產業(yè)功能表現(xiàn)出幾個明顯特征：

（一）“民生”與“國計”相統(tǒng)一。去年入境旅游已達1.25億人次，我國居民的國內旅游已超過13.94億人次，旅游總收入8935億元，直接從業(yè)人員近1000萬人。旅游業(yè)已成為事關億萬“民生”的大產業(yè)；直觀地來看，旅游似乎并非關乎國家安全和經濟命脈的“國計”大事，但已在很多方面影響著國民經濟和社會發(fā)展，也影響著國家總體的“軟實力”。一個旅游業(yè)不發(fā)達的城市，實現(xiàn)不了國際化、現(xiàn)代化和信息化；一個旅游業(yè)蕭條的國家，也很難稱得上政通人和、繁榮昌盛。

（二）經濟功能與社會功能并重。雖然旅游業(yè)的創(chuàng)匯創(chuàng)收數(shù)額日益提高，但經濟功能已不再是壓倒一切的；而社會功能越來越明顯和重要，它不再是經濟功能的附屬品、派生品，不僅已可與經濟功能并駕齊驅，而且在旅游發(fā)達地區(qū)已超出了經濟功能。因此，對旅游業(yè)進行客觀評價，既要防止過于強調經濟功能，也要避免泛論旅游業(yè)的功能，應把發(fā)揮經濟功能與社會功能一體并重地納入工作“主渠道”。

（三）旅游活動與文化屬性互為表里。文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體。旅游缺少文化沒有魅力，文化缺少旅游沒有活力。只有實現(xiàn)旅游與文化產業(yè)的緊密結合，才能更好地促進物質文明和精神文明。

（四）多重概念與業(yè)態(tài)開放的特別屬性。旅游是一個多重性的復雜概念。按照老百姓通常的理解，“旅游”就是游覽觀光、度假休閑，顯然這是“小”旅游的概念；按照業(yè)內傳統(tǒng)的和非嚴謹?shù)睦斫?，旅游包括食、住、行、游、購、娛“六大要素”，這是“中”旅游的概念；如按照國際通行的“旅游”定義，旅游是指“為了休閑、商務或其他目的離開慣常居住環(huán)境，到某些地方并停留在那里”，這個定義是“大”旅游的概念，要比習慣性的理解寬廣很多，它包括了參觀、游覽、度假、休閑、療養(yǎng)、探親、差旅等活動，也包括了經濟、科技、文化、教育、宗教等活動，還包括了正在陸續(xù)出現(xiàn)的各種新興旅游業(yè)態(tài)。因此，發(fā)展旅游絕不僅是利用山水風光、文物古跡、民族風情，而是一個無限廣闊的發(fā)展空間。

二、旅游經濟增長方式與產業(yè)素質提升問題

提升旅游產業(yè)素質是建設世界旅游強國的必由之路，關鍵在于轉變旅游經濟增長方式。20世紀90年代，旅游業(yè)就提出了“兩個轉變”，一個是經濟體制的轉變，一個是發(fā)展方式的轉變，但至今未取得明顯成效。相當一些旅游企業(yè)的競爭不是靠降低成本和提升質量，而是打“價格戰(zhàn)”；旅游飯店出租率不高，旅行社微利或虧損運營，旅游景區(qū)以提高票價營利，旅游汽車公司競爭激烈；旅游產品和服務比較粗放，旅游促銷手段單一落后；與世界旅游發(fā)達國家相比，我國入境旅游接待效益差距明顯。旅游經濟增長方式之所以轉變遲緩，關鍵是一些地區(qū)、一些企業(yè)尚未從根本上牢固樹立科學的旅游發(fā)展觀，尚未從根本上以提質增效的理念取代對規(guī)模、速度的片面追求，尚未從根本上打破傳統(tǒng)發(fā)展思維和發(fā)展模式的樊籬與束縛。這既是問題存在的根源，也是今后應予解決的重點。

（一）牢固樹立科學的旅游發(fā)展觀。我國旅游業(yè)起步于“一窮二白”的基礎，曾創(chuàng)造了屬于那個時代的不少經驗。例如，“建個大門就收費”的起步發(fā)展；“邊開發(fā)、邊投入、邊收益”的發(fā)展模式；“以旅游養(yǎng)旅游”的“滾動發(fā)展”等。任何經驗都是具體環(huán)境和條件的產物，不具有時間與空間的廣譜性；同樣，旅游發(fā)展觀也應與時俱進，而不能固步自封、長期因循，在迫切需要轉變旅游增長方式的今天，尤其需要創(chuàng)新思維、創(chuàng)新方法、創(chuàng)新經驗。過去的經驗不一定適于今天，旅游大國的經驗不一定適于建設旅游強國。我們所應探索和創(chuàng)造的，應是如何高標準、高質量、高效益地發(fā)展旅游業(yè)。這種看似是發(fā)展方法的戰(zhàn)術問題，實質上是發(fā)展觀的戰(zhàn)略問題。

（二）努力建設科學的旅游指標體系。要以形成科學的發(fā)展導向為目標，打破單純以規(guī)模、數(shù)量、速度論成績的思維慣性，建立全面反映效益、成本、質量、貢獻的指標體系。這個體系應該既有旅游產業(yè)規(guī)模和速度的概念，也有綜合貢獻率、市場競爭力的指標，包括拉動投資、安置就業(yè)、增加稅收、促進環(huán)保、優(yōu)化生態(tài)等，最終達到凝聚和提升綜合競爭力的目的。

（三）深入拓展旅游產業(yè)的發(fā)展空間。滿足日益增長的旅游消費需求，不能僅靠開發(fā)新資源、建設新設施，而必須在深度利用、可持續(xù)發(fā)展上下功夫。旅游消費是重復發(fā)生的，消費需求的空間是無限的，而未開發(fā)的旅游資源則是逐漸減少的；旅游消費具有低消耗、重復性、多層次的特征，通過改造升級現(xiàn)有旅游產品，就可以不斷擴張市場供給；新的開發(fā)需要

（一）認真貫徹《行政許可法》。要堅決消除各種形式的保護性壁壘，并防止產生新的壁壘性障礙。

（二）加快旅行社業(yè)對內開放。作為兌現(xiàn)入世談判的承諾，國家旅游局已宣布提前取消對外資旅行社“設立分支機構”的限制。為了以開放促發(fā)展，以開放促進步，還必須把解決旅行社業(yè)長期存在的問題作為擴大開放的主要目的，切實推進旅行社專業(yè)化分工和網絡化發(fā)展。而要實現(xiàn)上述工作目標，就必須強調對內開放與對外開放步伐相協(xié)調，強調以消除自我保護性壁壘為先導和基礎，強調擴大旅游市場對外開放是為提升旅游產業(yè)服務的。因此，旅游部門在研究新形勢下旅游市場和產業(yè)監(jiān)管手段等問題時，應進一步解放思想，與時俱進，大膽破除制約旅游業(yè)發(fā)展的制度性和政策性障礙，放寬旅行社的經營代理和加盟許可；要更多地運用法律和市場的手段，堅決掃除自我保護的地域性壁壘和排外性限制；在率先建立國內統(tǒng)一的旅游大市場基礎上，適時擴大旅游市場的對外開放，逐步實現(xiàn)國內外市場一體化，努力爭取對外開放效益的最大化。

（三）加速提升旅游企業(yè)競爭力。上世紀90年代初，國家旅游局就在全行業(yè)倡導和推進旅游企業(yè)制度改革。目前，東部省市旅游企業(yè)已基本實現(xiàn)了國有資本的退出，但中西部地區(qū)還有很大差距，國有大型旅游企業(yè)改制也比較滯后，成為導致旅游企業(yè)“小散弱差”、長期不能做大做強的重要原因。“十一五”期間，旅游企業(yè)能否根本性地提高市場競爭力，帶有機制性意義的問題將取決于企業(yè)制度狀況，關鍵性的出路在于加快企業(yè)制度改革步伐。

五、提升旅游供給與拉動旅游消費問題

旅游消費具有求新求異和逐步升級的市場特征。90年代初，我國旅游界就認識了這一市場規(guī)律，提出了開發(fā)度假旅游產品和完善產品結構的市場理念。目前，全國省一級旅游度假區(qū)120余家，并興起了一批生態(tài)、海洋、鄉(xiāng)村、體育、健身、游艇等專項旅游產品，旅游產品的配套程度有了明顯提高。但總體來看，我國旅游產品和市場開發(fā)還處于初級化的階段：旅游產品以觀光型的為主，開發(fā)思路也以觀光型的為主導，普遍追求大流量的旅游接待；旅游產品粗糙的多、精品的少，資源型的多、文化提升型的少；產品供給只能滿足初級化、大眾化市場，個性化、舒適性明顯不足。當前，旅游產品供給水平不高，已成為我國旅游產業(yè)提升的重要制約因素。

（一）要樹立以市場需求為導向的開發(fā)理念。有什么資源就開發(fā)什么產品，再考慮如何把產品推向市場的“資源導向”觀念，已明顯落后于旅游市場發(fā)展的需要，必須盡快以“市場導向”理念取而代之。旅游需求市場固然在不斷擴大，但市場擴大不僅是在規(guī)模上的，還包含了對質量提升的需求，只有相應地、超前地提升產品供給水平，才能進一步滿足市場需求，促進市場消費，拉動市場供應。這是旅游和所有服務性商品區(qū)別于一般商品的特性，也是實現(xiàn)旅游經濟增長方式轉變的重要內容。

（二）要科學劃分旅游市場。旅游產品要滿足旅游市場的需求，就必須進行科學的分類和對應。這種劃分包括很多類型和方法，簡而言之，高端旅游產品不可能是大流量的接待，也不可能是低廉價格和微薄利潤，它所對應的應是遠距離旅游市場，應能夠充分體現(xiàn)旅游、文化和生態(tài)價值，體現(xiàn)物有所值的旅游配套服務；大眾化旅游產品應是較大流量的接待，食宿、交通、服務等體現(xiàn)出大眾化，市場分類上也應以近距離市場為主。例如，西藏旅游因其資源獨特、生態(tài)環(huán)境脆弱、可進入性差、旅游花費高等特點，應定位為高端旅游產品，在價格上應與一趟歐洲游差不多，在旅游流量上要保持適度控制，才能實現(xiàn)旅游發(fā)展與相關要求的配套和協(xié)調。青藏鐵路通車以后，客運能力大幅提升，使這個問題的研討變得十分現(xiàn)實而迫切，盡管可以得出不同的結論，但都會在戰(zhàn)略上顯示出產品與市場細分的重要性。

（三）要體現(xiàn)文化和特色。這是提高旅游產品檔次的關鍵，也是贏得客源市場的重要競爭力。缺乏文化的旅游產品只能暫時供給低端市場，而不可能有長期的市場競爭力。不僅旅游景區(qū)要體現(xiàn)特色，避免粗放性和雷同化；旅游住宿也要體現(xiàn)檔次差異，體現(xiàn)旅游、度假、商務、會議等不同用途；旅游線路的設計，也要推陳出新、百花齊放，更好地適于不同客源層次的需求。

（四）要積極適應旅游消費規(guī)律。目前，我國旅游市場正在快速與國際性規(guī)律接軌，即從團隊到散客、從觀光到休閑，但產品開發(fā)、宣傳促銷、旅游接待明顯不適應市場需要，造成了產品供應與消費需求的明顯脫節(jié)。旅游企業(yè)只有主動對應市場需求，全面提升產品供應能力，才能滿足和拉動市場需求。

六、旅游資源保護與可持續(xù)發(fā)展問題

旅游一向被認為是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的產業(yè)，但具備這種可能性和潛在性，并不等于就有這種必然性和現(xiàn)實性。近年來，因開發(fā)不當所造成的環(huán)境破壞并不鮮見，但更為值得關注的是由于經濟社會發(fā)展導致的旅游資源消亡。因此，為了實現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須充分認識旅游資源保護形勢的嚴峻性，全面提高旅游資源的識別和保護意識。

（一）堅持嚴格保護與科學開發(fā)相結合。總的來看，由于旅游開發(fā)不當所造成的資源和環(huán)境破壞，是影響培育“資源節(jié)約型”、“環(huán)境友好型”產業(yè)的一個因素，但并非最主要的因素。各級旅游局作為旅游業(yè)發(fā)展的主管部門，在貫徹科學發(fā)展觀、推動旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，應該率先垂范、身體力行、嚴格要求，要強調搞好規(guī)劃，加強管理，嚴格實施旅游環(huán)境影響評價和環(huán)境影響審計，堅決糾正影響資源與環(huán)境的各類旅游開發(fā)行為；要提倡生態(tài)旅游消費方式，引導旅游者強化環(huán)保意識；要制定符合可持續(xù)發(fā)展要求的產品標準、服務標準和管理標準，形成綠色旅游管理體系，推動旅游綠色產業(yè)體系建設。

（二）提高全社會對旅游資源的識別和保護意識。旅游資源是分布極為廣泛的一種混合資源，無論是自然型的旅游資源、人文型的旅游資源，還是社會型的旅游資源，都是與其他資源相伴共存、多位一體的，例如，水電資源、礦山資源、森林資源、濕地資源、江河資源等，往往也都是旅游資源。因此，在各種資源的開發(fā)利用上，很容易發(fā)生與旅游資源保護利用的沖突，這類現(xiàn)象在有些地區(qū)已不少見，雖取得了一時的經濟效益，但使旅游資源遭受了毀滅性破壞，嚴重制約了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。導致這一現(xiàn)象的主要原因，是對旅游資源和旅游產業(yè)優(yōu)勢缺乏認識，不能綜合權衡和統(tǒng)籌旅游產業(yè)與其它產業(yè)、暫時利益與長遠利益、經濟利益與社會利益的關系，也就無從談論旅游資源的保護問題。由于近年來資源性開發(fā)投資明顯增加，各類開發(fā)建設對旅游資源造成了空前嚴峻的威脅，其危害程度要遠遠大于旅游資源開發(fā)利用過程中的不當行為，應該引起各級政府和全社會的高度關注和警惕。

（三）加強經濟社會發(fā)展與旅游資源保護相協(xié)調。經濟社會發(fā)展水平的提高，有利于改善旅游業(yè)發(fā)展的基礎和條件，加速旅游市場的發(fā)育，但如不能妥善處理發(fā)展與資源保護的關系，也會加劇旅游資源的破壞和消亡。例如，一些地方為了加速脫貧致富，實施了諸如“消滅茅草房”、“