審視項目審批過程中存在的問題與解決對策

審視項目審批過程中存在的問題與解決對策消費、出口和投資是拉動經(jīng)濟發(fā)展的三駕馬車。在當前受國際金融危機沖擊的背景下，特別是作為欠發(fā)達地區(qū)的我縣，要靠消費、出口來拉動經(jīng)濟發(fā)展不太現(xiàn)實，也很難有明顯效果。要確保經(jīng)濟較快平穩(wěn)發(fā)展，最現(xiàn)實、最有效的舉措就是加快基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)項目建設(shè)，擴大有效投資規(guī)模。而做好項目報批環(huán)境優(yōu)化，提高項目審批效率，是推進項目建設(shè)、保證投資落實的前提和基礎(chǔ)。在此，本文試從我縣項目審批工作的現(xiàn)狀、存在的問題入手，提出加強和改進我縣項目審批工作的對策與措施，以起到拋磚引玉的作用。一、目前我縣項目審批中存在的主要問題及成因近幾年來我縣持續(xù)開展的機關(guān)效能建設(shè)和“兩集中兩到位”行政審批改革，對行政審批、收費服務(wù)事項項目進行了全面清理、規(guī)范和集中管理?？h行政審批中心較好地發(fā)揮了作為政府公共服務(wù)職能的綜合平臺作用，在服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展，服務(wù)企業(yè)，服務(wù)基層，服務(wù)群眾等方面取得明顯成效。特別是通過開展深入學(xué)習實踐科學(xué)發(fā)展觀活動后，中心進一步大力推進并聯(lián)審批和審批職能歸并工作，努力提升行政服務(wù)效能，有力地促進了項目審批工作的提速提效。目前項目審批中每個環(huán)節(jié)實際所用時間只是法定時間的一半左右，很大程度上優(yōu)化了我縣的投資環(huán)境。但在實際操作中，我縣的項目審批工作仍然存在不少問題，與當前我縣經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，還有一定的差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（一）土地問題。首先，為了嚴格保護耕地，國家對建設(shè)用地進行指令性計劃管理，用地指標越控越緊，隨著形勢的發(fā)展，宏觀調(diào)控的具體政策有可能會有進一步的變化，但是國家對用地政策只會從嚴從緊，不會放寬放松。而且指標類型具有復(fù)雜性和多樣性特點，如果在使用過程中不能同時滿足各類下達指標的要求，就會導(dǎo)致項目用地農(nóng)轉(zhuǎn)用報批受阻。其次，國家要求各級政府依法行政，對征地程序政策的控制、征地環(huán)節(jié)的要求都越來越嚴格，必須完成告知、聽證、確認等程序，辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用時還要求村民代表2/3以上通過。第三，我縣土地資源匱乏，現(xiàn)行的補償安置政策不能為失地農(nóng)民進入社會保障體系提供足夠的資金，許多被征地農(nóng)民不能享受到社保待遇；加上少數(shù)被征地農(nóng)民為求自身利益最大化，設(shè)法抵制征遷，而政府目前還缺乏強力推進的合法有效措施。以上原因?qū)е略S多項目的土地報批、征地拆遷工作屢屢受阻，已辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)的土地無法交付使用，需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)的土地無法上報。（二）規(guī)劃問題。規(guī)劃是政府配置資源、確定功能區(qū)劃的最主要手段。目前，我縣的規(guī)劃管理工作尚未形成制度化、規(guī)范化。各級各類規(guī)劃存在功能定位不清，相互關(guān)系不明確，規(guī)劃內(nèi)容“缺位”和“越位”并存等情況，特別是土地規(guī)劃，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃與當前城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等專項規(guī)劃存在脫節(jié)現(xiàn)象。由于編制時沒有預(yù)留足夠的用地空間，造成現(xiàn)在部分項目建設(shè)不符合土地利用總體規(guī)劃。目前我縣很大部分項目用地都要先進行土地利用總體規(guī)劃的局部調(diào)整，待調(diào)整方案批復(fù)后，再辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。同時農(nóng)轉(zhuǎn)用報批程序也相當復(fù)雜，要經(jīng)過省、市政府和各級國土部門審批，在審批過程中所涉及的相關(guān)部門都要出具意見，這大大延長了土地報批周期。另外，規(guī)劃缺乏前瞻性、嚴肅性和相對穩(wěn)定性等問題也比較普遍，影響了項目的落實。（三）項目審批程序問題。目前項目審批工作普遍存在程序復(fù)雜、材料繁多，涉及面廣、政策性強等問題。在項目正式立項之前，必須辦理好發(fā)改部門的項目可行性研究報告、建設(shè)部門的選址意見書、國土部門的用地預(yù)審報告、環(huán)保部門的項目環(huán)境評價以及林業(yè)、水利等部門的一系列評估報告。一個項目從立項到開工建設(shè)，要經(jīng)過省、市、縣三級（涉及基本農(nóng)田的項目要上報國務(wù)院）和多個部門的審批，整個過程至少需半年以上。而且在目前體制下，縣級政府對項目報批的調(diào)控能力十分有限，特別是一些涉及省、市及多個部門交叉審批的項目，辦妥全部審批手續(xù)耗時較長。另外，部分職能部門對窗口授權(quán)不很到位，也是報批耗時長的重要原因。雖然有關(guān)部門都在行政審批中心設(shè)立了審批窗口,且近年來又推進了職能歸并工作，但由于多種原因，在現(xiàn)行體制下，職能歸并和授權(quán)工作還是很難真正落實到位，進駐人員還沒有充分的指揮權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和審批決定權(quán)，有的部門還是依舊將審批事項拿回局內(nèi)辦理，造成項目審批依然手續(xù)多、時間長。（四）項目申報單位問題。一是前期工作重視不夠。對項目前期工作的重要性、緊迫性認識不足，存在重建輕前期、重數(shù)量輕質(zhì)量的傾向。為通過審批做前期，為爭取上級資金做前期等問題不同程度的存在，導(dǎo)致項目“流產(chǎn)”事件時有發(fā)生，“三超”工程屢見不鮮，項目批復(fù)一批再批。二是缺乏項目申報專業(yè)人員。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門熟悉項目報批工作的人員不多，大部分申報經(jīng)辦人員對項目報批要求、報批流程、辦事規(guī)則等了解不深、研究不透，往往導(dǎo)致項目報批不連貫，經(jīng)常走“回頭路”。有些項目報批沒有固定的報批人員，容易出現(xiàn)與部門審批人員聯(lián)系溝通不夠問題，影響報批進程。同時，國家和省里對于土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整和農(nóng)轉(zhuǎn)用等政策不斷發(fā)生變化，如果項目報批經(jīng)辦人員未及時掌握政策變化，將導(dǎo)致報件不能達到正常報批要求，時而發(fā)生補件現(xiàn)象，也延誤了報批時間。（五）項目決策機制問題。決策機制不健全極易導(dǎo)致新上項目決策失誤，而決策失誤則是項目投資最大的失誤。近幾年來，我縣對投資項目管理越來越重視，但由于尚未建立有效的項目投資決策機制，導(dǎo)致部分基礎(chǔ)設(shè)施、社會發(fā)展項目沒能充分發(fā)揮其應(yīng)有的效益。項目重復(fù)建設(shè)、超前建設(shè)、滯后建設(shè)等問題的依然存在，一定程度上影響了我縣項目投資的整體效果。在上報年度投資計劃時，有些部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對計劃編制工作不夠重視，上報的項目計劃較為粗糙，缺少必要性和可行性分析，投資估算不充分，有的甚至連規(guī)劃都不符合?；蛘呤菫橥ㄟ^項目立項，為部門利益而編計劃，計劃缺乏客觀性。同時，由于缺乏有效的科學(xué)決策機制，各部門在對項目進行決策時，往往是以申報單位的申報計劃作為決策依據(jù)，使投資的合理性受到了一定的影響，部分項目存在自行擴大建設(shè)規(guī)模、任意提高建設(shè)標準、增加建設(shè)內(nèi)容的現(xiàn)象，導(dǎo)致項目投資一超再超，建設(shè)工期一拖再拖。另外，我縣是欠發(fā)達縣，急于改變落后的社會生產(chǎn)狀況，是各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大人民群眾迫切的愿望，盡快縮短與臨近區(qū)域或類似部門經(jīng)濟發(fā)展差距的迫切心情，也會自覺或不自覺地影響決策的科學(xué)性與公正性。

二、改進和完善我縣項目審批工作的對策提高項目審批效率是一個系統(tǒng)工程，需要樹立全縣“一盤棋”思想，需要各級各部門密切配合，需要全縣上下統(tǒng)一思想、提高認識，加強規(guī)劃、做好對接，采取措施、扎實推進，強化項目前期，夯實發(fā)展基礎(chǔ)。（一）多管齊下，破解土地要素制約。在土地方面，國家將長期堅持從嚴從緊的方針政策，這與我們的期望和要求會有很大的差距。突破土地制約，要多管齊下，多渠道多措施并進。我們總的指導(dǎo)思想和破解思路是要“開源、節(jié)流、搞活、保障”?！伴_源”要從多方面著手，認真研究國家政策，按政策導(dǎo)向強化項目包裝設(shè)計，盡力將項目擠進國家、省、市的重點項目盤子，爭取土地指標。做好土地整理、土地復(fù)墾及舊村改造等造地工作，創(chuàng)造土地指標。積極研究山地、低丘緩坡地、荒灘地、林地等利用政策，加快開發(fā)利用，挖掘土地指標?！肮?jié)流”的思想觀念要牢固樹立，不論是政府還是企業(yè)，一定要科學(xué)合理地安排用地，配置好土地資源，切實提高土地利用率，做到少用地多辦事?！案慊睢狈謨蓚€方面，一是盤活存量土地。創(chuàng)新思路，通過“騰籠換鳥”、閑置地收儲等方式盤活存量土地，盡可能減少和避免土地的閑置浪費。二是建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的土地征用和政策處理機構(gòu)。及時協(xié)調(diào)解決項目征地報批過程中存在的疑難問題，盡量避免和減少有用地指標，項目卻無法落地的窘境而造成用地指標實際上的浪費。“保障”是指盡可能地保障土地供給，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展。要體現(xiàn)“保障”功能，需要做好土地收儲工作，建立土地“預(yù)征”機制。最大限度的實現(xiàn)“凈地”供應(yīng)，最大程度的實現(xiàn)各功能區(qū)步步為營式的“緊湊性”開發(fā)，促進土地節(jié)約集約利用，保證用地單位“拿地即能建”，為用地單位提供更加快捷高效的服務(wù)。（二）科學(xué)制訂規(guī)劃，以規(guī)劃促發(fā)展。規(guī)劃具有規(guī)劃未來、引導(dǎo)方向、配置公共資源、綜合協(xié)調(diào)的功能，是政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的工具，政府的相關(guān)部門應(yīng)充分認識到規(guī)劃的重要性并高度重視。項目的合理性，在極大程度上是以規(guī)劃的合理性來確定的。如果在規(guī)劃當中沒有考慮到，這個項目就很難“落地生根”。只有抓住規(guī)劃這個牛鼻子，才能從根本上奠定項目建設(shè)的基礎(chǔ)。項目前期的規(guī)劃體系大體分為三大類，一類是發(fā)展規(guī)劃，一類是專項規(guī)劃，還有一類是空間規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃主要是各級政府授權(quán)各級發(fā)改委牽頭編制的五年發(fā)展規(guī)劃綱要。專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的細化，包括政府各個部門編制的行業(yè)規(guī)劃、事業(yè)規(guī)劃等等。空間規(guī)劃主要是指城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及區(qū)域規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃處于統(tǒng)領(lǐng)地位，確定總體目標和主要任務(wù)；專項規(guī)劃明確各個領(lǐng)域、各個行業(yè)怎么去干；空間規(guī)劃解決空間布局和管制問題。要從規(guī)劃布局上深化項目前期工作，一是要把項目的開發(fā)運作與三大規(guī)劃有機的統(tǒng)一起來，深入做好項目謀劃；二是要把涉及本地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性項目，納入到上級的發(fā)展規(guī)劃中去，以便爭取更多資源；三是要根據(jù)每年項目推進的實際情況適時適度的對各類規(guī)劃進行修編，保障項目可持續(xù)發(fā)展的同時增強應(yīng)變能力。（三）推進行政審批改革，優(yōu)化審批環(huán)境。一是做好“兩集中兩到位”工作，保證審批事項向一個科室集中，行政審批服務(wù)科向縣行政審批中心集中；審批服務(wù)科科長常駐中心上班，部門法人代表對審批科長審批事項進行相應(yīng)的委托授權(quán)，將審批事權(quán)集中到行政審批科，代表本部門集中辦理行政許可事項、非行政許可審批事項及配套服務(wù)事項。對進窗口受理、辦理的事項全部實現(xiàn)窗口現(xiàn)場辦結(jié)，杜絕多頭受理與辦理及體外運行情況，真正實現(xiàn)一個窗口對外。二是抓住“擴權(quán)強縣”的歷史機遇?？h級政府是這次擴權(quán)改革的承接者，也是改革的最大受益者，我們要全面理解和把握擴權(quán)強縣改革工作的性質(zhì)、地位、意義和工作要求。必須做到管好權(quán)、用好權(quán)；要按照要求抓緊研究制定配套政策和管理制度，對下放到縣級的行政審批服務(wù)項目及時進行規(guī)范疏理，公布宣傳。確保審批環(huán)節(jié)有所減少、辦事效率有所提高、群眾辦事有所方便，責任主體全面落實，擴權(quán)工作規(guī)范有序進行。三是進一步優(yōu)化審批方式，做好審批服務(wù)工作。要用足用活政策，能聯(lián)審的聯(lián)審，該變通的變通，在現(xiàn)行法規(guī)框架內(nèi)盡可能縮短審批時限。要簡化審批程序，本著依法、精簡、高效、便民的原則，對項目建設(shè)審批流程進行整合和優(yōu)化，制作出完整的項目審批流程、操作細則及規(guī)范表式，特別要一次性告知辦理審批手續(xù)所需的相關(guān)申請材料、前置證明文件、辦理的承諾時限、收費標準以及審批的政策依據(jù)等情況，使業(yè)主從審批一開始就清楚要辦理多少個審批手續(xù)，準備多少申報材料，部門審批的先后順序等，真正做到項目審批“一本通”。四是要建好重大項目代辦平臺。由行政審批中心工作人員對重大項目進行全程代理，其中縣級以上的重點工程與重點項目建立“綠色通道”辦理制，中心確定專人會同相關(guān)窗口實施全程代理服務(wù)；推行首問責任制，配合中心負責該項目的全程代理服務(wù)。同時，推進行政審批改革還應(yīng)從重改革過程和數(shù)量向重改革質(zhì)量和績效轉(zhuǎn)變。要消除那種只重視審批數(shù)量的減少，而對數(shù)量減少之后的監(jiān)管、運行方式和效果不聞不問的觀念，更加重視審批改革之后的管理方式和效果變化，將績效作為審批改革的最終評價標準。（四）重視項目前期，確保項目落地。項目前期工作從廣義上說是指從項目規(guī)劃開始到項目開工前的一系列前期籌劃，行政許可，工程準備等工作。首先，要從思想上高度重視。搞好項目前期工作，是項目決策的關(guān)鍵，也是提高投資效益的前提和條件。沒有扎實的前期工作，就不可能爭取到好項目、大項目，就會錯失良機。作為項目申報單位一定要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，自覺克服和糾正為補助跑項目、為過日子做項目、為部門利益爭項目、為“項目而項目”的思想，牢固樹立為發(fā)展跑項目、為破解發(fā)展瓶頸爭項目、為服從大局舍項目、為項目落地重前期的理念，進一步提高對項目前期工作重要性的認識，切實增強責任感和緊迫感，把項目前期工作真正放到投資工作乃至整個經(jīng)濟工作的重中之重來抓，齊心協(xié)力，加快推進。其次，要注重對項目申報經(jīng)辦人員的培養(yǎng)，提高項目申報質(zhì)量和成功率。項目申報是一項專業(yè)性較強的工作，經(jīng)辦人員必須清楚項目報批的整個流程和各個環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門項目報批要落實專人，相關(guān)職能部門要經(jīng)常性組織經(jīng)辦人員開展業(yè)務(wù)知識的學(xué)習和培訓(xùn)，提高經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)能力。特別是經(jīng)辦人員要加強對項目報批相關(guān)法律、法規(guī)和最新政策的研究，及時掌握項目申報政策的最新變化，提高報件質(zhì)量，縮短辦理時間。第三，做好項目申報中介機構(gòu)的培育和監(jiān)管工作，引導(dǎo)項目申報向社會化、專業(yè)化發(fā)展。項目報批涉及勘測、設(shè)計、監(jiān)理、評估、施工圖審查、環(huán)境影響評估、可行性研究報告和水保方案編制、招投標代理等中介服務(wù)。大力培育和規(guī)范報批服務(wù)中介機構(gòu)，提高他們的社會化、專業(yè)化程度，同時優(yōu)選一批中介機構(gòu)，建立中介機構(gòu)信息庫，由業(yè)主單位自主擇優(yōu)選擇中介機構(gòu)，形成良性的市場競爭機制。要加強對中介組織的監(jiān)督管理，嚴把準入關(guān)，規(guī)范中介組織的執(zhí)業(yè)和收費行為，嚴肅查處違法違規(guī)行為，促進中介組織獨立、客觀、公正、誠信執(zhí)業(yè)，為項目報批創(chuàng)造良好環(huán)境。（五）建立完善的政府投資決策機制，實現(xiàn)項目投資效益最大化。一是繼續(xù)鞏固改革開放以來投資項目決策科學(xué)化、民主化的成果。重申所有政府投資項目決策前必須經(jīng)過有資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)進行評估、未經(jīng)工程咨詢機構(gòu)的項目評估不得決策上馬的制度性規(guī)定，充分發(fā)揮專業(yè)工程咨詢機構(gòu)在政府投資決策中的作用，最大限度地減少政府項目決策過程中的行政首長干預(yù)決策或行政首長“一言堂”決策的現(xiàn)象，努力做到科學(xué)和民主決策。二是充分發(fā)揮專家在政府投資項目決策中的作用。對影響特別巨大的政府投資項目要逐步推行專家評議制度，即政府投資主管部門在相關(guān)項目正式?jīng)Q策形成之前，要邀請該