論雍正朝的耗壕歸公

論雍正朝的耗壕歸公

一強制清降風(fēng)險———打破潛規(guī)則清朝通過征收貨幣、糧食和土地稅來增加對消耗的嫉妒。根據(jù)《石渠于吉》的記載，“火消費始于明朝，在中國初年多次受到禁止?！薄！?P140)所謂耗羨,是指征收賦稅、交納錢糧的時候,對合理損耗的補貼,“地丁之米糧,許以銀錢折納,故其以銀完納時,銀色良否有差等,不良之銀,征收后熔解改鑄時,有減量之虞。故于正款之外,帶交小數(shù),備補熔鑄時之損失”(P38-39)。但是這卻給地方州縣的不良官吏肆行加征提供了借口。雖然自清初以來,清廷厲行嚴(yán)禁,但屢禁不止。因為地方州縣征收耗羨也有其合理性和必然性。清朝的官員俸祿制度成為征收耗羨的直接原因。清朝官員的薪俸很低,一個七品知縣的歲俸銀只有45兩,而總督、巡撫,每年的俸銀也只有150—180兩,所得俸銀根本無法支持進(jìn)行正常的工作。由于俸祿制度的重大缺陷,各級官員僅憑俸祿根本難以維持公私用度,所以加派私征和重收火耗也就顯得很平常了。而事實上,這就形成了一種以耗羨為主體的財富分配機制。地方州縣官員征收耗羨,然后向各級上司以節(jié)禮、壽禮等形式轉(zhuǎn)進(jìn)。而地方官員則以飯食費、部費的形式向清朝的中央官員轉(zhuǎn)進(jìn)。從州縣到省,從省到中央,雖然清初以來從未正式承認(rèn)過這種機制,但這確實是存在的陋規(guī),而且還支持了整個一套國家機器的運作,耗羨已經(jīng)浸透了清政府的各個方面。既為陋規(guī),那事實上耗羨對于清政府來說就是一種潛規(guī)則,與之相聯(lián)系的有官員的收入、中央和地方政府的運作資本等等,所以涉及到本文耗羨歸公的問題,首先要解決的是如何讓整個官僚系統(tǒng)不致癱瘓,繼續(xù)維持國家機器的運作的問題,而同時也是打破潛規(guī)則的問題。打破這一潛規(guī)則并非易事,自順治初到康熙末,清廷屢次申令嚴(yán)禁加耗,但“屢經(jīng)嚴(yán)飭,而積習(xí)未改”(P363)。清廷雖然意識到這個問題的嚴(yán)重性,但也無可奈何,只希望大小官員少取,莫妨民生,甚至把沒有加派火耗作為督撫保舉、薦舉府州縣官員的一條標(biāo)準(zhǔn)[4(P293)]。由于解決這一問題不得其法,所以也就任之由之,只要大小官員不要苛派重耗,維持社會穩(wěn)定就可以了。但是事實卻不依清廷所想而發(fā)展。“今錢糧火耗日漸加增,重者每兩加至四五錢。至州縣差徭,巧立名色,恣其苛派”,“各省庫項虧空,動盈千萬,是侵是那,總無完補”,(P73)]不僅百姓受到深重剝削,同時也造成了嚴(yán)重的錢糧虧空,影響了清政府財政穩(wěn)定,形勢已經(jīng)迫使清政府必須解決耗羨問題了。打破潛規(guī)則,勢必要以新的規(guī)則來代替原先的規(guī)則,不然整個一套國家機器會陷于癱瘓,雍正十分清楚這一點。他繼位后,立刻就面對了康熙遺留的彌補錢糧虧空的問題,其程度已經(jīng)到了影響政府的正常運作的地步,為此,雍正不得不打破潛規(guī)則,于康熙六十一年(1722年)十二月十三日,發(fā)出上諭:“各省督撫將所屬錢糧嚴(yán)行稽查,凡有虧空,無論已經(jīng)參出及未經(jīng)參出者,三年之內(nèi),務(wù)期如數(shù)補足,毋得苛派民間,毋得借端掩飾,如限滿不完,定行從重治罪。三年補完之后,若再有虧空者,決不寬貸。其虧空之項,除被上司勒索及因公挪移者分別處分外,其實在侵欺入己者,確審具奏,即行正法。倘仍徇私容隱或經(jīng)朕訪聞得實,或被科道糾參,將督撫一并從重治罪?！?P24)由此大規(guī)模的清查錢糧虧空在全國展開。地方財政虧空主要是靠征收耗羨來彌補,兩者相互聯(lián)系,因此若要整治地方征收耗羨的問題勢必先清理虧空。雍正元年(1723年)三月初四日,署理河南巡撫嵇曾筠的上奏中提出以官員的節(jié)禮銀來補虧空并在錢糧耗羨中“酌留十分之三給令養(yǎng)廉”,所有余耗統(tǒng)一征收提解到藩庫以備公用的辦法。(P135-136)對于此奏,雍正未曾進(jìn)行批示,因為嵇曾筠的奏折中并未提出實在的辦法來加以說明,而且嵇曾筠主要的是以節(jié)禮來補虧空,而這一辦法其他人也想到了,如兩江總督查弼納,所以沒有吸引雍正太多的注意力;再說如果提解耗羨在當(dāng)時本身就似乎不可取,要面臨“耗外加耗”的風(fēng)險,如果那樣也就根本解決不了什么問題。而河南巡撫石文焯提出了以耗羨來彌補虧空錢糧并相應(yīng)追究官員責(zé)任的辦法,雍正對此十分高興,并指示石文焯“留多少為養(yǎng)廉用,用多少以補苴,好言勸導(dǎo),情理皆通,方與地方百姓有益。若圖穩(wěn)之好聽,將無緣無故新任屬員又不指以取路,又不管其養(yǎng)資,但泛言不許擾害地方百姓,恐眾屬員未必誠服”。針對石文焯所提出的辦法,雍正難掩欣喜:“如果此奏可行,一點不至為難,則妙不可言矣!”(P890-892)但石文焯在具體實施過程中,沒有拿出一套雍正迫切希望看到的可操作性強的方案來,在如何提解耗羨、如何存留、如何分配使用方面難以打消雍正的顧慮。山西巡撫諾岷提出了耗羨歸公的可行性方案。雍正元年十一月初二日,諾岷奏請全省官員留用火耗支俸,并拿出了詳細(xì)的數(shù)目,同時對火耗的征收、彌補虧空、各級官員的公私用度都作了實在的說明。(P470)耗羨歸公政策浮出了水面。但耗羨歸公政策在朝野引起了巨大的爭論。御史劉燦認(rèn)為若實行耗羨歸公則意為明告天下耗羨為額征,給官員貪污制造借口。而山西布政使高成齡則極力贊成實施耗羨歸公。由于意見不統(tǒng)一,雍正采取了間接的辦法:“各省能行者聽其舉行,不行者亦不必勉強?！本瓦@樣雍正向天下正式推出了耗羨歸公政策。二蘇商德為蘇商?？罩κ伦嗾劢K的耗羨歸公就是在這樣的大背景下推出的。江蘇是清政府財賦重地,同時錢糧虧空也十分嚴(yán)重,各種陋規(guī)繁多。兩江總督查弼納雍正元年四月二十五日上折奏明歲收各項禮物銀兩的數(shù)目,“每年二省布政司秤兌多余之銀,糧道、驛鹽道、兩淮運使等多余之銀,兩淮鹽商所贈禮銀皆送臣衙門,加之各關(guān)監(jiān)督及屬下官員饋送之四時禮物,核計歲得共近二十萬兩。”對此查弼納在奏折中指出:“竊惟大小官吏自掏銀兩補于職用者甚少。凡饋送上司之禮物,非取自于民,即為動支庫銀”。查弼納向雍正表態(tài):堅決不收受下屬的禮銀并督催錢糧虧空。雍正指示查弼納:“任憑你該如何去作,朕只總向你責(zé)成個好字,朕信得過你,再不是負(fù)朕之大臣。保管從來督撫不曾奏你如此一個折子,實令朕不忍觀也。好,真好。應(yīng)當(dāng)用之費必取于當(dāng)取之處,不然國家連錢糧都要不得了?！?P106)雍正元年八月初九日,掌江南道御史江芑上呈查盤藩庫之法,以杜虧空。江芑的方法主要是防止巡撫和布政使“相為表里”,串通作弊,因此江芑認(rèn)為巡撫查盤藩庫錢糧的時候,應(yīng)該每年隨奏銷一并具題。如該省有總督,則以總督監(jiān)盤,沒有總督則以提鎮(zhèn)大員來監(jiān)盤,“錢糧足數(shù)同監(jiān)盤官合疏具題”,以達(dá)到相互牽制的作用(P806)。九月二十一日查弼納為彌補虧空,奏準(zhǔn)前任督撫子弟也應(yīng)賠補兩江虧空的錢糧,涉及到前兩任總督長鼐和赫壽,雍正表示支持。(P366)不久巡撫吳存禮、布政使李世仁又雙雙罷職,并被追賠江蘇虧空。(P137)署江寧巡撫何天培上任后,一面清查虧空,一面革除巡撫衙門的許多陋規(guī),如節(jié)禮、堂禮、隨禮、綢緞禮、吃食禮等,但是“布政司四千兩一項,此外不無些小陋規(guī)陸續(xù)取為動用盤纏等費,可以衣食無缺”。(P145)由此可見,在沒有新的體制出來之前,舊有的體制和潛規(guī)則是難以打破的,雖然何天培力行節(jié)儉,甚至于招待過往官員只有一杯“圣安茶”(P145)。而鄂爾泰就任江蘇布政使后,更是大力清查藩庫虧空,為此雍正大為贊賞,并對江蘇的虧空作出了明確指示:“前各項虧空捐補之項,當(dāng)與督撫商酌,應(yīng)作在宵小前任督撫司道賠補,豈可累及現(xiàn)任無辜之員也?？傇跔柕纫先卧?實心任事,那有不辦之理?少有瞻顧,因循則勢必掣肘難行也?！蓖瑫r雍正又以山西諾岷為例,指出山西通省虧空,各項事務(wù)廢弛,而諾岷到任沒多久,“料理碧清,錢糧分厘皆有著落,實可謂稱天下?lián)岢贾兄谝徽咭病Ｋ《綋岙?dāng)愧而法之可也?！?P306)而雍正對鄂爾泰說的這些話,與諾岷上奏請求山西耗羨歸公的時間還相差不到一個月。從中我們可以看出雍正已經(jīng)內(nèi)心認(rèn)可諾岷的建議,并對財賦重地的江蘇寄予了期望,如果江蘇的督撫也拿出實行耗羨歸公的可行性辦法,那對于雍正實施耗羨歸公這一政策就是強有力的支持。隨著清查逐步深入,鄂爾泰從體制上尋找虧空的原因,雍正二年(1724年)正月十一日在上奏中,他作了很精辟的表述:“上官需索下屬,下屬因剝削小民,至剝削之所入猶不足以供所出則動庫帑”,由此造成錢糧虧空。(P490)從鄂爾泰的這一段話中,我們就可以看出這是一條由上而下的體制性的潛規(guī)則。就江蘇錢糧虧空而言,追賠虧空官員面臨巨大問題,如何天培所說,不少官員“具系佐貳雜職窮員責(zé)令賠補,徒然拖累而于國帑全無益處”,所以何天培認(rèn)為不如“所有兌虧銀兩檄行經(jīng)收給解衙門,司則歸之于司,道則歸之于道,立限解部補足則窮員既免賠累之苦而庫帑亦不致虛懸矣?！?P328)而布政使鄂爾泰那邊清查虧空案卻不查則已,越查越大,“江蘇州縣虧空案內(nèi),曾為赫壽、常鼐屬官者五十余員,計算虧空銀米不下百余萬”,平均每個官員造成錢糧虧空達(dá)二萬兩。而前布政使李世仁在此案中又具告前兩任總督赫壽和長鼐勒索,頭緒紛繁,雍正對此給鄂爾泰指示:“任爾為之,只要還朕個公字!”(P871)雍正三年(1725年),張楷就任江蘇巡撫。他在七月十六日的奏折中,講述了上任伊始處理的政務(wù),與何天培一樣,張楷不收受各項節(jié)禮,只動用布政司四千兩作為薪水。(P566)之后,張楷在江蘇各地展開了更大規(guī)模的清查虧空行動。據(jù)張楷雍正三年九月初五日的奏報,自康熙五十一年(1702年)到雍正元年止,江蘇全省只有蕭縣、贛榆二縣沒有虧欠,泰州、碭山、儀正、江浦四州縣虧欠只有數(shù)十兩到數(shù)百兩,而嘉定、長洲等四十七州縣“尚有未完地丁等銀共積欠至七百萬兩有零,未完漕項銀共積欠至一百八十萬兩有零”。同時張楷又查核歷年現(xiàn)年錢糧完欠分?jǐn)?shù)情況,“自康熙五十六年(1717年)至雍正元年,每年有未完至五分以上及三分、二分以上不等”,如果將新舊錢糧放在一起連年帶征的話,是不現(xiàn)實的,勢必造成新糧也不能全完,時日一久,又成虧空,地方的州縣官員也勢必挪移正項,但圖任內(nèi)無事,敷衍而過,于吏治大有妨礙。因此,張楷提出把舊欠“均作十分,請自雍正四年起,每年限其征完一分”的辦法,而像嘉定一縣舊欠有140余萬兩,則分作十五年征完,像常熟、宜興、武進(jìn)、吳江、昆山等九縣積欠從40萬兩到60萬兩不等則分作十二年征完。于此,雍正對張楷說道:“此事籌畫料理甚妥,已發(fā)部議行矣。如果行如此奏可嘉不可言矣,若照此行不來,使不得?！?P38)為何使不得呢?因為追征歷年如此之大的舊欠,勢必招致物議,這與有清一代皇帝恪守“藏富于民”和“不加賦”等是同一個道理。事實上由于歷年舊欠實在太多,張楷雖已想到了分年而征,但仍未見效,故而雍正沒有同意其實行耗羨歸公。而據(jù)新任兩江總督范時繹雍正四年(1726年)十二月初十日的奏折,事實上當(dāng)時兩江總督衙門仍有大量的陋規(guī)銀,鹽運使張?zhí)棍胍淮钨l送總督衙門的鹽商規(guī)禮銀就有一萬二千兩之多并且還附隨禮銀六百兩。(P616)而江蘇的各種公捐也依然存在,“江南地方公捐更多,”如修造戰(zhàn)船、辦解顏料等,并且蘇州布政使張?zhí)棍胗捎诟黜椫в美Ь?不得不向雍正提出在江蘇“籌定捐項以速公務(wù)?！?P854)由此可見江南的錢糧虧空問題是相當(dāng)復(fù)雜的,如果沒有一套完善的新的機制確立的話,事實上在財賦重地的江南,清政府始終是難以放開手腳的。陳時夏就任蘇州巡撫后對江蘇的錢糧虧空有一番描述,并且向雍正提出在江蘇實行耗羨歸公政策:“各州縣虧空之案甚多,稽查之法非不詳備,定例處分亦甚嚴(yán)矣。臣思州縣中兢兢守法者固多,猶恐奢靡侈用之人不知謹(jǐn)節(jié),賓朋、宴會、親戚、交游、公事、應(yīng)酬、迎送、饋送”,造成虧空之后,“賠墊皆取給于錢糧火耗,火耗不足則那及正項。初以為耗羨可補也而不知俞虧俞重以致糾參”。(P281-282)“錢糧耗羨一項,留于下則靡費不足,歸于公則謹(jǐn)節(jié)有余。臣請將江南一省錢糧照北直、河南之例,將正耗統(tǒng)解布政司,量縣之大小,分上中下三等,酌扣養(yǎng)廉之貲以敷用度。但江南財賦之邦,凡錢糧多之州縣未免需費加倍而日用物價亦少增于他省,所給養(yǎng)廉略宜少寬,使其敷用。至地方一應(yīng)公事統(tǒng)歸布政司料理,動用耗銀給發(fā)報銷,如此各屬既無公捐賠墊及節(jié)禮饋送之需,亦以杜親朋交接應(yīng)酬之浮費,各得勵其廉隅以圖上進(jìn)……自督撫以及司道府佐貳等員具各給以養(yǎng)廉資其用度,通計支用若干外,應(yīng)存若干,統(tǒng)于年終奏明留存司庫以充朝廷公用。(P282)雍正對此的態(tài)度是“朕不便諭可舉否”,要陳時夏自己酌量行之,但雍正對陳時夏表明了對山西、河南等省實行耗羨歸公的贊許態(tài)度,并暗示陳時夏實行耗羨歸公必須是那種有自信并且身體力行的大臣才能辦好(P282)?？梢哉f雍正已經(jīng)默許了江蘇實行耗羨歸公政策。繼陳時夏之后,布政使張?zhí)棍霝閺浹a虧空也向雍正提出實行耗羨歸公:“以各屬耗羨酌量提取,此亦彌補之法。臣于到任之始即經(jīng)商酌撫臣陳時夏為臣備悉言之。但江省錢糧繁多,耗羨輕于他省,現(xiàn)有公捐協(xié)貼等項及各屬養(yǎng)廉之需,一經(jīng)提取恐不肖有司巧借提耗之名而陰遂加派之私”,“臣亦未敢輕為定議。”雍正朱批:“江蘇此案錢糧之事甚大,當(dāng)與督撫悉心籌畫奏聞?wù)摺?“竭力詳悉籌畫,督撫自然奏請,此非汝折奏之事。山西、河南數(shù)百萬拖欠,一得諾敏、田文鏡盡皆清楚矣。山東塞楞額一到亦清理矣。只在得人與否。”(P856)雖然雍正對張?zhí)棍胝f“此非汝折奏之事”,但其態(tài)度仍鼓舞了張?zhí)棍?。之后巡撫陳時夏兩次與張?zhí)棍搿吧碳巴ㄊ」珓?wù)酌提火耗”,張?zhí)棍胍环矫媲宀樵靸?“備錄原委”,并聽候陳時夏具奏上聞,另一方面張?zhí)棍朐谟赫迥?1727年)十一月初一日的上奏中指出實行耗羨歸公的必要性,并再次提出耗羨歸公:“江蘇各屬捐辦公項具在耗羨之內(nèi),向因各屬以雜辦款項無關(guān)考成,平日征收耗羨盡供花用。一遇上司嚴(yán)督,不得不那正供以墊雜款,輾轉(zhuǎn)相循,正雜具虧,此有用之余耗所以并歸無用也。又如通省大小官員,向例該州縣四時具有饋問以作養(yǎng)廉或有額外之苛求以資浮費,然上司一經(jīng)染指,即萌徇庇之心,州縣一有饋遺即懷挾制之具。此虧空之所以不能嚴(yán)為盤查而公務(wù)之所以不能即為辦理也。臣再四思維,竊謂一省之公務(wù)當(dāng)合一省之財賦計之,一歲之營辦當(dāng)合一歲之經(jīng)費計之。此其道當(dāng)自經(jīng)理耗羨始。耗羨一清,不惟應(yīng)辦之公務(wù)不勞余力而從前無著之虧空亦有不必別為議抵者……請自雍正六年(1728年)為始,無論民戶、宦戶,輸納正雜錢糧,耗羨具以加一為率,以二分留作州縣養(yǎng)廉,以八分解充公費,計每年應(yīng)提耗羨銀三十萬一千二百九十四兩零,除酌定船工、錫蠟等項協(xié)貼以及額辦公務(wù)并酌量督撫暨府廳各官養(yǎng)廉通共需銀一十九萬三千八十六兩零外,尚可余剩銀一十萬八千二百兩零以為彌補虧空之項。”(P902)雍正對此一方面表揚了張?zhí)棍?說此法“甚善”,另一方面又指出“若如此,錢糧有多少不等,仍不均平。再與督撫商酌。既舉行一事,務(wù)須示以行之無弊方善”。最后,雍正又強調(diào)“將此批諭與陳時夏看?！?P902)與張?zhí)棍氲淖嗾巯喔粑逄?陳時夏上折奏陳酌籌耗羨歸公之法?！案髦菘h火耗不一”,“耗羨在紳衿富戶,每完銀一兩,僅加耗六七八分不等,有司以非正項不敢較爭,相沿成習(xí);百姓完銀則有包收之侵漁銀匠之傾折,每完銀一兩火耗實計一錢有零”。陳時夏一方面嚴(yán)禁包收銀匠傾折之弊,一方面“嚴(yán)行通飭,不論宦戶、民戶,火耗例以加一為率?！苯?jīng)過與張?zhí)棍氲摹巴ūP合算”,“共計加一火耗銀四十一萬五千二百五十兩零。臣意將此耗羨總歸司庫支取,督撫司道須自行開出本衙門之所入以定養(yǎng)廉之多寡或?qū)⒈狙瞄T之所入亦歸司庫支取,至各屬府廳州縣則照地方之大小取給。州縣中分別繁簡及有漕無漕,酌給養(yǎng)廉。廳員中如管鹽務(wù)者不給養(yǎng)廉外,其余同知、通判分別管漕不管漕酌給養(yǎng)廉,照全提之例而行。請自雍正六年為始,各州縣耗羨同正項一總解司經(jīng)收,應(yīng)給各衙門養(yǎng)廉照所定之?dāng)?shù)按季給發(fā)?！蓖瑫r在奏折中針對張?zhí)棍氲摹耙远至糇髦菘h養(yǎng)廉,以八分解充公費”的主張,陳時夏提出了不同意見?！吧w以州縣養(yǎng)廉尤宜斟酌均平。張?zhí)棍敫庞诤牧w內(nèi)扣存二分以作養(yǎng)廉,查大邑錢糧十?dāng)?shù)萬兩應(yīng)扣存二分銀二三千兩加以收漕不無耗米贏余之益,似屬過多。簡僻州邑如海州、雎寧,地丁銀一萬余兩,若計扣二分火耗養(yǎng)廉,僅止二三百兩又屬太少。今分別有漕糧州縣酌給養(yǎng)廉一千兩,有漕糧之簡僻小州縣酌給養(yǎng)廉八百兩,其無漕糧之大縣酌給養(yǎng)廉一千五百兩,共計給各州縣養(yǎng)廉銀六萬五千五百兩,較之司議扣存二分之?dāng)?shù),省銀一萬七千五百六十兩而大小各州縣之養(yǎng)廉又無多寡不均之嘆,應(yīng)否如是,伏乞圣明裁奪?！庇赫龑Υ酥炫?“張?zhí)棍胨姳皽\,你主見是朕意。既提不如全提,以免不肖州縣舞弊也?！本瓦@樣,雍正正式同意了江蘇實行耗羨歸公政策。(P916)雍正六年正月初一日,陳時夏與張?zhí)棍胪敖瓕幐?jīng)與總督范時繹商酌后,回蘇州,“傳集十二府州議定通省耗羨加一征收,隨同正項起解司庫?！迸c巡撫陳時夏商酌耗羨歸公的同時,張?zhí)棍雵?yán)行查追官員侵挪和虧空錢糧以有利于耗羨歸公的實行,(P957)而陳時夏也向雍正奏呈到任后收過司道各關(guān)規(guī)禮銀兩和用存的數(shù)目。這對陳時夏而言是非常重要的,因為他現(xiàn)在要重新架構(gòu)江蘇官僚系統(tǒng)的運作機制,所以會觸動各個方面的利害,只有將所有的問題向皇帝預(yù)先講明才能盡量避免隱憂。陳時夏從“雍正四年十一月初六日到任至雍正五年十二月連閏計十五個月”,所收司道各關(guān)規(guī)禮銀兩就達(dá)二萬四千七百六十八兩一錢七分四厘,但各項用度都有據(jù)可查。雍正對陳時夏明白說道:“身為大臣,但務(wù)大者”,事實上是全力支持陳時夏進(jìn)行耗羨歸公。但是“江蘇向知紳衿富豪田多者輸糧獨后,火耗獨輕;鄉(xiāng)民完糧則火耗偏重,勒至加一之外,往往以贏補縮”,所以當(dāng)陳時夏推行耗羨歸公,“令紳衿鄉(xiāng)民一概耗銀加一”,使得紳衿都怨恨于陳時夏,(P91-92)所以雍正又以其對安徽巡撫魏廷珍的話開導(dǎo)陳時夏,“提火耗一事,若肯秉公為之,乃極有益于地方百姓之本”,換言之,只要陳時夏