土地征地制度改革的若干思考

土地征地制度改革的若干思考

最近，社會(huì)各界對(duì)土地財(cái)政和土地財(cái)政的看法較多。實(shí)際上,西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也存在土地財(cái)政。西方國(guó)家的地方政府財(cái)政收入,主要依賴財(cái)產(chǎn)(地產(chǎn)、物業(yè))稅,高的約占地方財(cái)政收入的60%—70%,這是典型的土地財(cái)政。另外,西方國(guó)家普遍不直接對(duì)土地增值征稅,但土地交易所得要繳納所得稅,實(shí)際上是間接對(duì)土地增值征了稅,這也算是土地財(cái)政。但西方的土地財(cái)政,主要靠向存量土地資產(chǎn)征稅,而我國(guó)的土地財(cái)政,則主要依賴增量土地,這是一個(gè)很大的區(qū)別。存量土地資產(chǎn)面廣、量大,稅收收入可以預(yù)期,便于納入預(yù)算支出和規(guī)范管理。增量土地的收入則難以預(yù)期,很難納入嚴(yán)格意義的預(yù)算支出,也難以規(guī)范管理。而且,過分依賴增量土地的收入,會(huì)形成征地、賣地依賴癥,導(dǎo)致政府行為扭曲,并陷入外延擴(kuò)張的惡性循環(huán)。我國(guó)這種主要依賴增量土地的土地財(cái)政,是在兩個(gè)制度基礎(chǔ)上形成的。一個(gè)是現(xiàn)行征地制度,另一個(gè)是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度。征地制度各國(guó)都有,但政府經(jīng)營(yíng)土地制度則是中國(guó)特有的。我國(guó)政府征收農(nóng)民的土地,用于經(jīng)營(yíng)獲取收入所形成的土地財(cái)政規(guī)模越來越大。2009年全國(guó)土地出讓收入1.6萬億元,約占當(dāng)年地方本級(jí)財(cái)政收入的48.8%,2010年土地出讓收入高達(dá)2.9萬億元,相當(dāng)于地方本級(jí)財(cái)政收入的71.4%。(1)所謂土地金融,是指政府把征收來的土地,到銀行抵押或質(zhì)押貸款。近些年來,城市建設(shè)資金中土地金融占的比重越來越高,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了土地財(cái)政。嚴(yán)格說,這樣做并沒有法律依據(jù),是不合法的,但已成為普遍的趨勢(shì)。按官方統(tǒng)計(jì),2010年我國(guó)地方政府各類融資平臺(tái),總負(fù)債10.7萬億元,(2)其中絕大部分以土地為抵押或質(zhì)押,屬于土地金融。有學(xué)者認(rèn)為,官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)偏低,地方政府實(shí)際負(fù)債額比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)高得多。目前我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展嚴(yán)重依賴土地財(cái)政和土地金融。據(jù)劉守英等人研究,東部城市建設(shè)的資金構(gòu)成,土地出讓收入約占30%,土地抵押融資約占60%;中西部的城市建設(shè)資金,土地出讓收入約占20%,土地收益權(quán)質(zhì)押融資約占70%。(3)與土地財(cái)政一樣,土地金融也是以征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度相結(jié)合,才得以形成的。一、土地使用制度改革的結(jié)果—我國(guó)現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度的形成與演變現(xiàn)行征地制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)演化來的,政府經(jīng)營(yíng)土地制度則是城市土地使用制度改革的結(jié)果。這兩個(gè)制度緊密契合,才可能形成土地財(cái)政和土地金融,土地財(cái)政大體形成時(shí)間是1998年以后,土地金融更晚一些。征地引發(fā)社會(huì)矛盾的凸顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,國(guó)家征地的補(bǔ)償費(fèi)用不高,但對(duì)因征地而失地的農(nóng)民,由國(guó)家予以安置。具體措施,一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍;二是把農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力安排到城市企事業(yè)單位就業(yè),成為職工。在當(dāng)時(shí)條件下,這種轉(zhuǎn)變所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,是失地農(nóng)民能在一定程度上,分享土地轉(zhuǎn)變用途后產(chǎn)生的增值收益,多數(shù)農(nóng)民歡迎甚至盼望國(guó)家征地,把征地當(dāng)作改變自身命運(yùn)的機(jī)遇。20世紀(jì)90年代以后,我國(guó)逐步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,國(guó)家安置難以實(shí)施了。一是個(gè)體、私營(yíng)、外資企業(yè)大量涌現(xiàn),對(duì)這些企業(yè),國(guó)家不可能做人員方面的安置。二是國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位逐步改制成為獨(dú)立法人,打破“鐵飯碗”、“大鍋飯”、“終身制”等,國(guó)家也難以安置了。即使安置,也不可能像過去那樣有長(zhǎng)久甚至終身的保障了,對(duì)農(nóng)民而言,這樣的安置已毫無意義。于是,對(duì)因征地而失地的農(nóng)民,國(guó)家不再安置,改為提高安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。也就是說,凡國(guó)家征地,不管對(duì)部分失地還是完全失地的農(nóng)民,一律實(shí)行貨幣補(bǔ)償。但所謂貨幣補(bǔ)償,卻是延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法,即由國(guó)家規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償費(fèi)用的具體構(gòu)成是:土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上地下構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)和人員安置補(bǔ)助費(fèi)。其中,土地補(bǔ)償費(fèi)是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍估算,大體屬于農(nóng)地的地價(jià)。就是說,農(nóng)地改變用途后產(chǎn)生的增值收益,農(nóng)民不能分享了;安置補(bǔ)助費(fèi)也是按農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的倍數(shù)來估算的,考慮的也只是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。但事實(shí)上,農(nóng)民一旦完全失地就不可能務(wù)農(nóng),而在農(nóng)業(yè)之外就業(yè),會(huì)有一個(gè)或長(zhǎng)或短的過程,期間的生活成本會(huì)大大提高,靠農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的補(bǔ)償費(fèi)用,難以維持其正常生活。我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有,過去土地補(bǔ)償費(fèi)主要由集體統(tǒng)一支配使用,實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,有的地方把部分乃至全部土地補(bǔ)償費(fèi)分給農(nóng)戶,即便如此,也維持不了幾年生計(jì)。廣大農(nóng)民把這種單純貨幣補(bǔ)償?shù)淖龇ǜ爬椤耙荒_踢”,可謂形象生動(dòng)、一語中的。“一腳踢”以后,因征地而引起的社會(huì)矛盾逐漸突顯。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛建立的20世紀(jì)90年代初期,征地還是以國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的單獨(dú)選址為主。國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目,多為基礎(chǔ)性、公益性建設(shè),農(nóng)民為此作出一些犧牲,在感情上容易接受;單獨(dú)選址,多呈點(diǎn)、線狀分布,涉及的農(nóng)地面積和農(nóng)戶數(shù)量相對(duì)少一些,完全失地的農(nóng)戶更少。同時(shí),大量的重點(diǎn)項(xiàng)目分布在農(nóng)村地區(qū),即使有少量完全失地戶,其生活成本也比城鄉(xiāng)結(jié)合部低許多。當(dāng)時(shí)城市土地市場(chǎng)還沒形成氣候,農(nóng)民更沒有土地財(cái)產(chǎn)的觀念。因此,盡管已經(jīng)“一腳踢”了,但矛盾還不十分突出。20世紀(jì)90年代中期,開發(fā)區(qū)熱遍及全國(guó)。開發(fā)區(qū)征地,屬于批次(即區(qū)片)征收,一征就是一大片,導(dǎo)致失地的農(nóng)民數(shù)量越來越多。開發(fā)區(qū)一般都處于城鄉(xiāng)結(jié)合部,生活成本高,雖然就業(yè)機(jī)會(huì)較多,但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)低,找到穩(wěn)定的工作并非易事,因此,失地農(nóng)民普遍遇到生計(jì)困難。征地引發(fā)的社會(huì)矛盾,越來越突出,成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。90年代中后期至今,城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略全面實(shí)施。在許多地方黨委和政府的心目中,所謂“城鎮(zhèn)化”,就是大張旗鼓地搞城市建設(shè)和城市擴(kuò)張。城市擴(kuò)張要占用農(nóng)地,城市建設(shè)的資金要靠征地后的“招、拍、掛”,于是批次征收愈演愈烈,被“一腳踢”出去的失地農(nóng)民與日俱增。過去的開發(fā)區(qū)熱中,雖然也有“樓、堂、館、所”等建設(shè),但畢竟還是以發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主。而這一輪城市建設(shè)中,奢華的行政中心、超國(guó)際水平的大廣場(chǎng)、大花園、大酒店等等建設(shè),一發(fā)而不可遏。同時(shí),隨著城市土地市場(chǎng)的日益火爆,農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)意識(shí)也日益覺醒,提出了按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償和允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)等要求,抵制和抗拒政府征地的極端事件普遍發(fā)生。因征地而引發(fā)的社會(huì)矛盾全面激化,成為一大社會(huì)難點(diǎn)問題。香港的有償土地制度20世紀(jì)80年代,我國(guó)逐步改革城市土地使用制度,主要改革方向是有償使用土地。有償使用的方式,當(dāng)時(shí)有土地使用權(quán)出讓、出租、入股等多種形式,其著眼點(diǎn)是搞活經(jīng)濟(jì),而不僅僅是考慮增加政府收入。但進(jìn)入21世紀(jì)以后,有關(guān)方面提出經(jīng)營(yíng)性土地一律“招、拍、掛”,使得城市土地有償使用形式變?yōu)橹粡?qiáng)調(diào)出讓(一律“招、拍、掛”,就是一律出讓),其他多種形式不再是工作的重點(diǎn)。提出一律“招、拍、掛”的出發(fā)點(diǎn),政治上是為了預(yù)防腐敗,經(jīng)濟(jì)上則是為了增加政府收入。我國(guó)的土地出讓制,主要是借鑒我國(guó)香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租(即經(jīng)營(yíng)),分屬不同的部門,并且把政府的土地收益納入基金管理,杜絕了支出使用的隨意性。這一點(diǎn),我們卻沒有學(xué),這是由當(dāng)時(shí)的歷史條件決定的。20世紀(jì)80年代中后期成立國(guó)家土地管理局,負(fù)責(zé)統(tǒng)管全國(guó)城鄉(xiāng)地政,逐步推行有償使用土地制度改革。但國(guó)土局作為副部級(jí)機(jī)構(gòu),權(quán)威不夠。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性作用下,許多地方政府和一些中央政府部門,不買國(guó)土局的賬,不愿實(shí)行有償用地制度。在當(dāng)時(shí)的背景下,土地管理部門順理成章地承擔(dān)起國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)職能,形成集裁判員(管理)與運(yùn)動(dòng)員(經(jīng)營(yíng))于一身的體制。1998年政府機(jī)構(gòu)改革,成立了國(guó)土資源部,土地管理升格了,城市土地有償使用制度逐漸確立,政府經(jīng)營(yíng)土地的局面也因而全面建立,并與征地制度互為表里,逐步形成了我們現(xiàn)在多有批評(píng)的土地財(cái)政和土地金融。與此同時(shí),政府經(jīng)營(yíng)土地特別是管理土地的部門經(jīng)營(yíng)土地的弊端日益顯露出來了。以上對(duì)歷史的回顧說明,現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度相結(jié)合,有一個(gè)逐步發(fā)展的過程,矛盾的積累也有一個(gè)量變到質(zhì)變的過程。二、征地,經(jīng)營(yíng)土地,增加城市建設(shè)資金,是城市發(fā)展的兩大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)現(xiàn)行征地制度與政府經(jīng)營(yíng)土地制度相結(jié)合,形成土地財(cái)政和土地金融,是政府主導(dǎo)片面追求GDP的發(fā)展方式的具體體現(xiàn),也可以說是舊發(fā)展方式的重要組成部分。這種發(fā)展方式,有利也有弊。近十幾年間,我國(guó)的城市建設(shè)突飛猛進(jìn),其奧秘就在各城市政府通過征地和經(jīng)營(yíng)土地,積聚了大量建設(shè)資金。城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,城市居民的生活質(zhì)量不斷提高,帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展,吸引了大量落后地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,這都是不容否定的正面效應(yīng)。但在取得輝煌成績(jī)的同時(shí),所積累的經(jīng)濟(jì)的、環(huán)境的、社會(huì)的乃至政治的矛盾越來越多,現(xiàn)在已經(jīng)到了非解決不可的地步了。(一)城市土地外延擴(kuò)張、利用粗放,與現(xiàn)行征地制度的“替代”有關(guān)改革開放以來特別是最近十幾年間,我國(guó)城市快速發(fā)展,主要依托于土地的外延擴(kuò)張。據(jù)土地資源戰(zhàn)略課題組研究,1996年至2008年,城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)了52.21%,增加的土地主要來自于農(nóng)村。據(jù)劉守英對(duì)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的研究,2000—2007年間,全國(guó)城市建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)率為6.44%,而人口城鎮(zhèn)化率的增速僅為4.55%,土地城市化速度比人口城市化速度快出兩個(gè)百分點(diǎn)。(4)我國(guó)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo),將大量常駐流動(dòng)人口納入城市人口,加上“市管縣”、“縣改區(qū)”,使許多農(nóng)業(yè)人口“被城市化”,因此有關(guān)城市化的統(tǒng)計(jì)有很大的“水分”。就是說,土地城鎮(zhèn)化的速度高于人口城鎮(zhèn)化的速度,實(shí)際上大大超過兩個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)城市人均土地面積,2000年為117平方米,2008年增加為134平方米,遠(yuǎn)高于一些發(fā)達(dá)國(guó)家平均82平方米的水平。外延擴(kuò)張的結(jié)果是土地利用浪費(fèi)、粗放。一方面,城市存量土地大量閑置;另一方面,土地利用效率低下。我國(guó)土地利用最集約的上海,2006年每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出約為20億美元,而香港10年前即1996年的工業(yè)用地的產(chǎn)出是每平方公里30億美元。近些年上海的工業(yè)用地的產(chǎn)出提高到每平方公里約80億美元,而香港已達(dá)300億美元,日本東京2001年已達(dá)每平方公里523億美元。我國(guó)工業(yè)用地的容積率,低的只有0.3%,高的也只有0.6%,而國(guó)際平均水平為1%。因此,我國(guó)城市土地的工業(yè)用地所占比重普遍較高,為20%—30%甚至更高,而國(guó)際平均在15%以下。(5)城市土地外延擴(kuò)張、利用粗放,與現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度有直接關(guān)系。國(guó)家征用農(nóng)民的土地,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低,大大降低了城市建設(shè)與發(fā)展的成本。相比而言,利用城市存量土地,拆遷、改造的成本要高得多。因此,無論是政府還是企業(yè),都熱衷于征地,而不愿意利用存量土地。嚴(yán)格保護(hù)耕地早已成為國(guó)策,節(jié)約集約利用土地的口號(hào)也提出多年了,但耕地保護(hù)不住,城市土地粗放浪費(fèi)的趨勢(shì)仍未根本改變,其主要原因就在這里。(二)“東南角”是“乍犯”的土地資本土地財(cái)政的主要構(gòu)成是土地出讓金,及與土地有關(guān)的稅收,這些稅收如建筑稅、房地產(chǎn)稅,都是以土地出讓為源頭。土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價(jià)格,實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對(duì)企業(yè)當(dāng)年利潤(rùn)的扣除,屬于社會(huì)一次分配范疇。對(duì)企業(yè)而言,一次集中交納若干年地租,意味著預(yù)支未來利潤(rùn),屬于負(fù)債經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)實(shí)生活中,很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金,負(fù)債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付,本質(zhì)上仍然是負(fù)債。企業(yè)如果經(jīng)營(yíng)得好,有穩(wěn)定的盈利,可以逐步清償這筆負(fù)債;如果經(jīng)營(yíng)不好或者破產(chǎn)了,這筆負(fù)債就不能清償,如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷,最終還會(huì)轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬,成為整個(gè)社會(huì)的問題。按有關(guān)制度規(guī)定,企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去,使負(fù)債得以清償,甚至可以從中獲利。但是,這不過是負(fù)債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)移的結(jié)果,負(fù)債的規(guī)模還可能被放大。房地產(chǎn)業(yè)的情況有些特殊。開發(fā)商在出售住房的同時(shí),把對(duì)土地使用權(quán)的負(fù)債也轉(zhuǎn)移出去了,甚至還可能從中大賺一筆,但接手這筆負(fù)債的不是企業(yè),而是消費(fèi)者。一般工薪階層都要向銀行貸款,才能支付房?jī)r(jià),負(fù)債的性質(zhì)也是一目了然。消費(fèi)者要用今后數(shù)年乃至數(shù)十年的收入,才能逐步償還這筆負(fù)債,個(gè)人和家庭的消費(fèi)能力、生活水平也會(huì)因應(yīng)改變。期間,如果因變故而無力償債,不僅是個(gè)人和家庭的不幸,也會(huì)增加銀行的壞賬,成為社會(huì)的問題。從整個(gè)社會(huì)的角度看,政府出讓土地所獲得的每一筆收入,都有一筆企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相對(duì)應(yīng)。就是說,政府用土地出讓金搞建設(shè),是以透支用地企業(yè)或個(gè)人的未來收益為前提的。前已述及,現(xiàn)在地方財(cái)政與土地有關(guān)的稅收,是以土地出讓為源頭而展開而增長(zhǎng)的,因此不難做出如下判斷:所謂土地財(cái)政,實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來收益,謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。用形象的說法,就是“寅吃卯糧”。土地金融則是政府直接負(fù)債經(jīng)營(yíng),用未來收益逐步償還,本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。有的一屆政府的負(fù)債,下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。建立在企業(yè)或個(gè)人信用基礎(chǔ)上的透支,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義,有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人的探索、創(chuàng)新精神,有利于增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彈性與活力。但凡事都有度,這個(gè)度就是實(shí)體經(jīng)濟(jì)。如果脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的制約,一味去搞什么“資本運(yùn)作”、“資本經(jīng)營(yíng)”,其結(jié)果必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成嚴(yán)重的危害。透支未來的發(fā)展方式,逐步積聚著極大的金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如果說土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)是由社會(huì)分散承擔(dān)的,那么土地金融的風(fēng)險(xiǎn),則集中于政府,孕育著政府財(cái)政和信用的危機(jī)。據(jù)有關(guān)研究,地方政府負(fù)債的安全線,一是負(fù)債總額(包括實(shí)際負(fù)債和或有負(fù)債)不能超過當(dāng)年地方財(cái)政總收入的70%;二是當(dāng)年到期的債務(wù)本息總額不能超過一般預(yù)算收入的30%。(6)2009年,國(guó)家審計(jì)署對(duì)18個(gè)省區(qū)的城市負(fù)債情況進(jìn)行了審計(jì),有13個(gè)省的融資平臺(tái)貸款余額超過該省財(cái)政總收入,有的高出兩倍以上。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力之比衡量,省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中,有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100%,最高的達(dá)364.77%。(7)政府的償債能力嚴(yán)重不足,于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面,目前仍呈加劇之勢(shì)。(三)社會(huì)分配不平等分配差距過大,分配不公是當(dāng)前的突出矛盾。導(dǎo)致分配不公的原因很多,現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地,是其中十分重要的原因。征地制度造成農(nóng)民經(jīng)濟(jì)地位不高一方面,國(guó)家不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng),極大地限制了農(nóng)民自主實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的積極性,實(shí)際上是限制廣大農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn),導(dǎo)致他們?cè)谏鐣?huì)分配中,處于弱勢(shì)地位。我國(guó)農(nóng)民人均純收入中,財(cái)產(chǎn)性收入只占約3%,(8)遠(yuǎn)低于城市居民?，F(xiàn)行征地制度是造成這種情況的重要原因。另一方面,國(guó)家征收農(nóng)地,不管是用于基礎(chǔ)性、公益性建設(shè),還是用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,一律按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)補(bǔ)償,由政府定價(jià),農(nóng)民沒有談判地位。農(nóng)民失去賴以生存的生產(chǎn)資料,僅靠土地補(bǔ)償費(fèi)難以維持生計(jì),陷于貧困,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距更加擴(kuò)大。通過對(duì)比來看,開發(fā)房地產(chǎn)是形成自然壟斷地位,司法放免的當(dāng)前住房短缺、房?jī)r(jià)高昂,是大中城市普遍面臨的突出問題。這個(gè)問題與征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度也有很大關(guān)系。一方面,不允許集體建設(shè)用地開發(fā)房地產(chǎn),客觀上使開發(fā)商形成自然壟斷地位,肆無忌憚地抬高房?jī)r(jià),謀取暴利。不斷飆升的房?jī)r(jià),使少數(shù)開發(fā)商和投機(jī)炒房者富者愈富,而廣大中低收入階層則貧者愈貧,或者成為“房奴”,或者陷入“蝸居”、淪為“蟻?zhàn)濉?。另一方?政府經(jīng)營(yíng)土地,一律“招、拍、掛”,客觀上也助長(zhǎng)了房?jī)r(jià)“泡沫”的形成。入占gdp比重過高本世紀(jì)初,我國(guó)政府的各種收入加起來已占GDP的30%以上,達(dá)到甚至超過發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。(9)政府收入占GDP比重過高,一方面導(dǎo)致居民特別是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,另一方面抑制了社會(huì)投資。后來,中央采取許多措施,大力調(diào)整國(guó)民收入分配格局,但總的趨勢(shì)并未根本改變。政府的收入過高,嚴(yán)重抑制了居民收入的正常增長(zhǎng),導(dǎo)致消費(fèi)需求不足,經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠投資和出口拉動(dòng),發(fā)展的成果不能由全體人民共享,這樣的發(fā)展是難以持續(xù)的。三、應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況,進(jìn)行有針對(duì)性的土地改革,先建立征地制度,后要堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、政府經(jīng)營(yíng)土地的統(tǒng)一2011年,黨的十七屆三中全會(huì)提出改革征地制度和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的任務(wù),這為今后土地制度改革指明了方向。改革的理想模式,是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,賦予農(nóng)民完全的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。其要點(diǎn),一是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),允許農(nóng)民在國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)下,自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程;二是對(duì)必須征為國(guó)有的土地,賦予農(nóng)民談判權(quán),參照市場(chǎng)價(jià)協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。由于利益關(guān)系調(diào)整比較大,改革不一定能一步到位。但方向應(yīng)該明確下來,改革方案,應(yīng)有一定彈性,盡可能反映各地方的經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)地方繼續(xù)探索,避免“一刀切”的弊病。對(duì)于改革政府經(jīng)營(yíng)土地制度,目前一些地方試行的工業(yè)用地年租制等,已經(jīng)是有所觸及,但還少有根本性的改革探索?？偟目?這方面的改革還處在理論探討層面。從趨勢(shì)看,這個(gè)制度也是非改不可。否則征地制度改革也可能改不下去。任何經(jīng)營(yíng)活動(dòng),都是以追求收益最大化為目的,政府如果從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),也不可能例外。政府經(jīng)營(yíng)土地的收入,來源于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的級(jí)差收益。為了保證這個(gè)收益的最大化,很自然地要壓低征地費(fèi)用,并且對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)加以限制?？梢?問題的主要根源,在于政府成了市場(chǎng)主體,在于政府以管理手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目的。這個(gè)問題不解決,單純改革征地制度,一是恐怕很難改得徹底,二是即使是不徹底的改革措施,落實(shí)起來也會(huì)阻力重重。我們說,現(xiàn)行征地制度與政府經(jīng)營(yíng)土地制度互為表里,道理就在這里。在我國(guó)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化的過程中,必然會(huì)有一個(gè)政府主導(dǎo)、政府直接參與經(jīng)營(yíng)的發(fā)展階段,但政府最終必須退出直接經(jīng)營(yíng)活動(dòng),社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制才可能真正確立、完善。否則,國(guó)家將面臨滑向官僚、權(quán)貴資本主義的危險(xiǎn)。改革政府經(jīng)營(yíng)土地制度,涉及干部制度、財(cái)稅制度等更深層次的問題,難度更大。可以考慮分步實(shí)施,第一步應(yīng)是把經(jīng)營(yíng)土地的職能從土地管理部門分解出去,管理部門只負(fù)對(duì)城鄉(xiāng)土地按統(tǒng)一規(guī)則實(shí)行管理的責(zé)任。經(jīng)營(yíng)土地的職能則交由另外的部門承擔(dān),至于如何承擔(dān),可以有多種方案,逐步實(shí)驗(yàn)、摸索、完善。四、土地制度改革的理論支點(diǎn)徹底改革現(xiàn)行征地制度和政府經(jīng)營(yíng)土地制度,必須進(jìn)一步解放思想?；仡櫷恋刂贫雀母锏那蹥v程和期間各種觀點(diǎn)的碰撞、爭(zhēng)鳴,不難發(fā)現(xiàn),“漲價(jià)歸公”理論和憲法關(guān)于城市土地屬于國(guó)家所有的規(guī)定,是現(xiàn)行土地制度的兩個(gè)最主要的理論支點(diǎn)。下面,著重對(duì)這兩個(gè)問題進(jìn)行探討。1.對(duì)價(jià)歸公的批判第一,最早提出土地“漲價(jià)歸公”理論的,是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利.喬治。孫中山將其作為中國(guó)民主主義革命的政治主張?zhí)岢鰜?影響所及,直至后來的新民主主義革命和社會(huì)主義革命,可說是根深蒂固。孫中山所處的半封建、半殖民地社會(huì),土地集中在少數(shù)封建地主手中,作為生產(chǎn)資料,不僅與勞動(dòng)者相分離,甚至與資本也相分離,地租的寄生性、腐朽性十分明顯,是當(dāng)時(shí)社會(huì)的主要矛盾。在這種情況下提出“平均地權(quán)”和“漲價(jià)歸公”,好比抓住了歷史前進(jìn)的“牛鼻子”,無疑具有歷史的進(jìn)步性。而我國(guó)改革開放后建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,國(guó)家征地面對(duì)的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),這與當(dāng)年資產(chǎn)階級(jí)革命或民主主義革命面對(duì)封建土地制度矛盾性質(zhì)根本不同,這時(shí)再把“漲價(jià)歸公”用在與土地直接結(jié)合的、占人口絕大多數(shù)的廣大勞動(dòng)農(nóng)民身上,就是荒謬的了。第二,長(zhǎng)期以來許多人,把土地“漲價(jià)歸公”理論當(dāng)成是馬克思主義的觀點(diǎn),這其實(shí)是誤解。馬克思在《資本論》中,對(duì)地租(地價(jià))的本質(zhì),地租怎樣產(chǎn)生、如何分配等,作了詳盡科學(xué)的闡述。他指出,土地所有者在出租土地時(shí)所收取的地租中,除絕對(duì)地租外,還包括因土地肥力、區(qū)位條件好而導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)中可能獲得的級(jí)差收益,馬克思稱之為級(jí)差地租的第一形態(tài)。土地經(jīng)營(yíng)者在租賃的土地上投資,改善了土地的經(jīng)營(yíng)條件,會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生新的級(jí)差收益,在租賃期內(nèi),這個(gè)新的級(jí)差收益歸租賃經(jīng)營(yíng)者所有,馬克思稱之為級(jí)差地租的第二形態(tài)。租賃期滿,土地所有者收回土地重新出租,會(huì)把級(jí)差地租的第二形態(tài)合并到級(jí)差地租的第一形態(tài)中,提高地租水平。馬克思的地租理論,側(cè)重于分析資本主義的產(chǎn)品分配關(guān)系。我們從中找不到也推導(dǎo)不出土地“漲價(jià)歸公”的判斷,原因在于,產(chǎn)品分配從根本上取決于生產(chǎn)條件的分配,只要生產(chǎn)資料完全為少數(shù)人壟斷,不管提出“漲價(jià)歸公”的出發(fā)點(diǎn)如何,它只能是一句無從實(shí)現(xiàn)的空洞口號(hào)而已。我國(guó)資產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的舊民主主義革命,針對(duì)封建土地所有權(quán),提出土地“漲價(jià)歸公”,但卻并沒有真正實(shí)行過,就是一個(gè)例證。恩格斯曾經(jīng)預(yù)言,社會(huì)主義并不要求取消地租,而是把地租收歸社會(huì)。(10)但他當(dāng)時(shí)設(shè)想的社會(huì)主義,是實(shí)行單一的生產(chǎn)資料公有制,與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)相距甚遠(yuǎn)。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以公有制為主體,多種所有制并存。具體到土地,則不存在私人所有,要么國(guó)有要么農(nóng)村集體所有。這兩種土地所有關(guān)系,共同構(gòu)成了工農(nóng)聯(lián)盟的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國(guó)家對(duì)于農(nóng)村集體即農(nóng)民所有的土地,必須切實(shí)保護(hù),不能隨意侵犯。而以“漲價(jià)歸公”為理由,低價(jià)征收農(nóng)民的土地,恰恰是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的剝奪,違背了馬克思主義關(guān)于社會(huì)主義的基本原則?？偠灾?在