漲價歸公理論與南京國民政府征地補償制度的構(gòu)建

漲價歸公理論與南京國民政府征地補償制度的構(gòu)建

價格補償是制度的重要因素之一，也是政府土地補償理論的體現(xiàn)。近代中國征地制度中地價補償標(biāo)準(zhǔn)的確定,既是一個理論問題,又是一項經(jīng)濟政策問題。20世紀(jì)初期,“私有財產(chǎn)社會化”成為歐洲國家保護(hù)私有財產(chǎn)和維護(hù)公共利益的主流思想。受此影響,孫中山提出土地“漲價歸公”理論,希望全體人民能共享土地增值的“福祉”,從而實現(xiàn)全國經(jīng)濟社會的平衡發(fā)展。為踐行“漲價歸公”理論,南京國民政府通過制定一系列法規(guī)確立了以“申報地價”為標(biāo)準(zhǔn)的征地補償制度。征地補償制度的形成過程,是西方經(jīng)濟思想在中國本土化的過程,反映了近代中國經(jīng)濟理論與實踐的關(guān)系,對此問題進(jìn)行研究有助于認(rèn)識近代中國經(jīng)濟制度構(gòu)建的特點。目前,學(xué)界對民國時期的征地問題已開始關(guān)注,但尚缺少對征地補償制度的立體研究。因此,本文試分析南京國民政府時期“漲價歸公”理論指導(dǎo)下的征地補償制度及其運行情況,進(jìn)而討論舊環(huán)境對新制度的影響,從而加深我們對近代中國經(jīng)濟社會發(fā)展的認(rèn)識。不當(dāng)之處,請方家批評指正。一、私有財產(chǎn)的補償與私人土地的征收19世紀(jì),在歐洲社會“所有權(quán)神圣不可侵犯”財產(chǎn)觀念的影響下,個人財產(chǎn)權(quán)成為一種絕對無限制的權(quán)利。隨著資本主義生產(chǎn)力的發(fā)展,因個人壟斷財富引發(fā)的經(jīng)濟危機、貧富差距、社會畸形發(fā)展等問題使歐洲社會動蕩不安。19世紀(jì)末20世紀(jì)初期,“私有財產(chǎn)社會化”思想開始被歐洲各國接受,德國的社會民主主義學(xué)說、法國的工團主義學(xué)說、英國的基爾特社會主義學(xué)說、俄國的共產(chǎn)主義學(xué)說等以社會福利、公共利益為重的社會本位主義觀念盛行開來。在借鑒西方思想的基礎(chǔ)上,孫中山提出了解決中國社會發(fā)展問題的“漲價歸公”理論?！皾q價歸公”理論是孫中山“平均地權(quán)”理論的重要組成部分。孫中山早年游歷歐洲時發(fā)現(xiàn),土地經(jīng)過開發(fā)或土地周圍工業(yè)發(fā)展后,其價格立即成倍、成幾倍甚至成十幾倍的上漲。如果土地為私人所壟斷,必將造成社會財富分配不均,引發(fā)社會動亂。而此時期的中國,盡管工業(yè)文明尚未開始,但廣州、上海、香港等城市的地價已經(jīng)開始上漲?！斑@種進(jìn)步和改良的功勞,是由眾人的力量經(jīng)營而來的,所以由這種改良和進(jìn)步之后所漲高的地價,應(yīng)該歸之于大眾,不應(yīng)該歸之于私人所有?！彼?孫中山認(rèn)為中國應(yīng)該盡快實行土地改革,對個人土地財產(chǎn)進(jìn)行限制。孫中山認(rèn)為此時期中國的“貧富之懸隔,不似歐美之富者可敵國,貧者無立錐,”無須通過暴力革命的手段完成改革,政府“當(dāng)改良社會經(jīng)濟組織,核定天下地價。其現(xiàn)有之地價,仍歸原主所有;其革命社會改良進(jìn)步之增價,則歸于國家,為國民所共享?！睔w公的財富由國家統(tǒng)一支配,用于各項公益建設(shè),從而使全民享受社會進(jìn)步和工業(yè)發(fā)展帶來的“福祉”,而且“行了這法之后,文明越進(jìn)步,國家越富,一切財政問題,斷不至難辦?！?919年,孫中山在《三民主義》演講中提出實現(xiàn)“漲價歸公”的兩種方式——“照價收稅”和“照價收買”。他講到“中國今工商尚未發(fā)達(dá),地價尚未增加,則宜乘此時定全國之地價。其定價之法,隨業(yè)主所報以為定,惟當(dāng)范圍之以兩條件:一、所報之價,則以后照價年納百分之一或百分之二以為地稅。二、以后公家有用其地,則永遠(yuǎn)照此價收買,不得增加;至若私相買賣,則以所增之價,悉歸公有,地主只能得原有地價,而新主則照新地價而納稅?！睂嵭小罢諆r收買”的目的在于“國家既得地價之真數(shù),則收賣(買)時不患民間有故意高抬價額之事?？梢?qū)斫煌ㄖ憷?于其集中繁盛之區(qū),一一收土地為國有?！倍罢諆r收買”的前提“核定地價”,即為“令有業(yè)之家,有稅畝多少,值價若干,自行呈報?！睆姆山嵌扔^“定價”到“收買”的過程,政府收買私人土地時,首先是承認(rèn)個人的土地所有權(quán),對其進(jìn)行補償?shù)哪康氖潜Ｗo(hù)私有財產(chǎn)不受意外損失。但是,政府也要顧及社會公共利益的需要,不能因過高的補償費用導(dǎo)致國家征收成本過大。權(quán)衡二者的矛盾,最易于落實的辦法就是按照土地登記時的價格進(jìn)行補償,即把土地原來價格保留給地主,把土地自然增長的價值收歸公有。這樣“漲價歸公”理論落實到行政執(zhí)行法層面就是使“照價收買成為國家需用私有土地時對私有產(chǎn)權(quán)價值的補償標(biāo)準(zhǔn)。”二、國民政府土地征收補償制度的制定因政府對個體利益和公共利益關(guān)系認(rèn)識的不斷變化,各個時期的征地補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方法也存在著差異。隨著歐洲國家個人財產(chǎn)保護(hù)觀念和維護(hù)公共利益觀念的變化,近代中國征地補償標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了一個從“全額補償”到“適當(dāng)補償”的演變過程。近代中國的征地補償制度是“西學(xué)東漸”潮流中“舶來物”,在晚清時期已經(jīng)萌芽,但第一部完整的土地征收法是北京政府于1915年頒布的《土地收用法》。這部征收法規(guī)定“土地收買之價為土地所值之市價,”“土地所值之市價,以業(yè)主另購?fù)愔恋厮鶓?yīng)支付之市價為限,其地價有因土地收用后之建設(shè)增加者,不得一并估計?！?11)這種補償標(biāo)準(zhǔn)是19世紀(jì)歐洲“所有權(quán)神圣不可侵犯”財產(chǎn)觀念的影響下的“全額補償”,土地征收行為被認(rèn)為是政府對私人土地所有權(quán)的侵犯,應(yīng)該補償給土地所有者完全等同于被征收前的土地價值,并保證其生活質(zhì)量不受影響,才是實現(xiàn)價值的公平交換和符合公平正義的要求。南京國民政府成立后,廢除了北京政府時期的《土地收用法》,根據(jù)孫中山的“平均地權(quán)”理論重新制定新征地法。1927年到1949年,國民政府頒布制定了多部征地法律、法規(guī)、條例。在征地法規(guī)中,“漲價歸公”理論的實踐基礎(chǔ)是“照價收買”的法律化,落實到行政執(zhí)行層面,即以“申報地價”作為地價補償標(biāo)準(zhǔn)。1928年7月28日,南京國民政府頒布實施《土地征收法》。依據(jù)“漲價歸公”理論,此法規(guī)定征收土地依照地價“申報地價”進(jìn)行補償,在“土地所有人已依不動產(chǎn)登記程序呈報其地價時,興辦事業(yè)人得照所呈報之價額給予補償”。(12)然而,此時國民政府的不動產(chǎn)登記工作尚未開始,但此法卻沒有對尚未進(jìn)行不動產(chǎn)登記的土地補償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定,因此,此項規(guī)定缺少可執(zhí)行性和可操作性。為保證征地工作的順利進(jìn)行及地價補償?shù)墓?1930年6月30日國民政府公布的《土地法》中的《土地征收篇》對原來的征地補償辦法進(jìn)行了補充和修正:“被征收土地,其所有權(quán)已經(jīng)登記而未轉(zhuǎn)賣者,照申報地價額補償之。其已經(jīng)轉(zhuǎn)賣者,照已登記之最后賣價補償之”;“未經(jīng)依法申報地價之土地,其應(yīng)補償?shù)貎r額,應(yīng)有主管地政機關(guān)估定之”。(13)同時,《土地法》中還包括:《土地登記篇》、《土地使用篇》、《土地稅篇》,規(guī)定了地政機關(guān)評定標(biāo)準(zhǔn)地價的方法,以此作為土地登記時地價登記的標(biāo)準(zhǔn),為征收地價稅和征收土地補償提供依據(jù)。因國民政府于1936年3月1日才公布《土地法施行法》,時距《土地法》公布六年之久,又經(jīng)過抗日戰(zhàn)爭,國內(nèi)形勢發(fā)生了急劇轉(zhuǎn)變,國民政府又重新修正《土地法》并于1946年4月29日公布,對被征收土地應(yīng)補償?shù)貎r規(guī)定為:“已依法規(guī)定地價,其所有權(quán)未經(jīng)轉(zhuǎn)移者,依其法定地價;已依法規(guī)定地價,其所有權(quán)經(jīng)過轉(zhuǎn)移者,依其最后轉(zhuǎn)移時之地價;未經(jīng)依法規(guī)定地價者,其地價由該管市縣地政機關(guān)估定之?！?14)此法所稱的“法定價格”是“土地所有權(quán)人依本法申報之地價,”(15)補償標(biāo)準(zhǔn)依然是申報價格。從上述《土地征收法》和《土地法》對于地價補償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準(zhǔn)來看,無論是按照不動產(chǎn)登記時申報的土地價格進(jìn)行補償,還是根據(jù)土地市場交易的價格進(jìn)行補償,其補償標(biāo)準(zhǔn)的底線都是土地的原始價格,而非開發(fā)后的土地價格,其主旨精神與孫中山的“照價收買”、“漲價歸公”主張相吻合。1928年《土地征收法》的“附則”規(guī)定:“內(nèi)政部、省政府或特別市政府于必要時,得擬定補充本法之單行章程,呈請國民政府核準(zhǔn)備案。”(16)依據(jù)此項規(guī)定,各地結(jié)合實際情況制定了一系列單行法規(guī),還根據(jù)公共建設(shè)目的差別制定了不同類型的補償標(biāo)準(zhǔn),并且在具體的實施過程中不斷修正,由此形成了一套較為完整的土地征收制度。(17)盡管各個省市、各個部門根據(jù)自身情形采取的補償標(biāo)準(zhǔn)各不相同,但“其手續(xù)均依照土地征收法辦理,”(18)使孫中山的“漲價歸公”理論付諸實踐有了法律依據(jù)和約束機制。三、南京市政府征收土地的補償工作評論一項新制度的價值關(guān)鍵是看其運行效果是否能夠?qū)崿F(xiàn)其理論目標(biāo)。在“對于私人所有的土地,不是強制沒收,而是照價收買,使地權(quán)平均,貧富齊一”(19)精神的指導(dǎo)下,把握個體利益和公共利益的平衡點,是判斷征地補償制度運行效果的標(biāo)準(zhǔn)。國民政府是如何在征地制度范圍內(nèi)將“漲價歸公”理論應(yīng)用到實踐的,其效果如何?筆者欲以南京市的征地補償為例進(jìn)行分析。1927年,國民政府定鼎南京后,開始如火如荼地征收土地進(jìn)行首都建設(shè)?！氨臼姓魇胀恋刂o價根據(jù)土地征收法第五章各條辦理?！?20)《土地征收法》所規(guī)定的以“申報地價”作為地價補償標(biāo)準(zhǔn),前提是要完成“標(biāo)準(zhǔn)地價”的評定和土地所有權(quán)登記。1931年,南京市政府成立“南京市土地評價委員會”,專門負(fù)責(zé)評定土地標(biāo)準(zhǔn)價格,而此時“地價之評估,亦限于臨時需要評價之地?！?21)從1933年開始,南京市政府才開始著手劃分區(qū)段,在全市范圍內(nèi)的土地登記區(qū)進(jìn)行評估標(biāo)準(zhǔn)地價,到1935年才基本完成。關(guān)于土地所有權(quán)登記,南京市政府從1934年7月開始分區(qū)舉辦第一次土地所有權(quán)總登記,到1937年2月底核準(zhǔn)土地所有權(quán)登記案29,866件。(22)標(biāo)準(zhǔn)地價評定工作和土地所有權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢和滯后,使南京市政府征收土地時無法依據(jù)《土地征收法》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償。在這種情況下,南京市政府采取了根據(jù)土地市場價格進(jìn)行估價的地價補償辦法,其具體方法為:“根據(jù)地段的繁華程度、交通條件、并結(jié)合調(diào)查最近兩年的地產(chǎn)交易價格或收益價格而定?！?23)從理論上講,南京市征收土地所補償?shù)膬r格以市場交易價格為準(zhǔn),既符合“漲價歸公”的原則,也有利于維護(hù)土地所有者的權(quán)益和保障公共建設(shè)順利進(jìn)行。實際上,選擇市場交易價格作為參照標(biāo)準(zhǔn)往往成為地價補償糾紛的結(jié)點。土地市場交易價格很容易受人為因素影響,有時候并不能完全反映土地價值,由此成為引起糾紛的源頭。(一)土地買賣價格確定難《土地法》規(guī)定評估土地市場價格的方法為:“于同一地價區(qū)內(nèi)之土地,參照其最近市價或其申報地價,或參照其最近市價及申報地價,為總平均計算?！?24)土地市場交易價格是指土地公開買賣時,買賣雙方同意交易的自由價格。這種價格常受區(qū)位差異、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人口增減、市場物價水平等多種因素影響,有時波動非常大。政府在評定被征收土地的價格時,如果選取了非常態(tài)土地交易案例,最后估定的土地價格往往會與實際價格有偏差。以南京市籌建新住宅區(qū)征收中山北路三牌樓附近古林寺大方巷一帶土地為例,便可窺見其中之問題。1930年7月4日,南京市土地局派人調(diào)查了大方巷、大佛寺至古林寺一帶土地買賣價格(見表一)。此次地價調(diào)查的結(jié)果,經(jīng)首都建設(shè)委員會審查通過,內(nèi)政部核準(zhǔn)公告。以此為參考標(biāo)準(zhǔn),議定該處地價為每方丈3元、4元、5元三等。隨后由土地局派員前往測量,并劃分區(qū)域地價等則表(見表二)。補償?shù)貎r評定結(jié)果公布后,土地所有權(quán)人表示反對,并提出具體理由:“因敖開陽買與謝正太地每4元,系賤價抵償債務(wù)之地;又農(nóng)礦部買與優(yōu)生畜牧場創(chuàng)業(yè)人賈彬之地,原系古林寺住持贈與農(nóng)礦部者,雖廉價出售,實屬無本得利,其買賣萬不能作為人民血汗經(jīng)營之土地之估價標(biāo)準(zhǔn)。”(25)土地所有權(quán)人認(rèn)為土地局此次調(diào)查的土地價格都是非正常的交易價格,不足以反映當(dāng)時土地的真實價值,于是向內(nèi)政部提起訴愿要求土地局重新評估地價。最后土地局不得不依照《土地征收法》第四章召集土地征收審查委員會重新議定地價。1930年9月,警察廳對新住宅區(qū)一帶土地買賣情況重新作了詳細(xì)調(diào)查(見表三)。參照警察廳的調(diào)查結(jié)果,土地征收審查委員會對補償?shù)貎r重新進(jìn)行了評定,將地價每方增加了3元,把原來劃分的每方3元、4元、5元三等,改為每方6元、7元、8元三等。中國傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)中“田底”和“田面”分離,再加上民間的“回贖”習(xí)慣,土地交易市場的地價很難真實反映土地的價值。南京市政府建造此住宅區(qū)征收土地面積達(dá)兩千余畝,(26)其地域之廣,單憑四個交易案例,不足以反映土地的價值。(二)土地價格不斷增長《土地法》規(guī)定評估地價選取的范圍為“將所轄區(qū)內(nèi)之土地,就其地價情形相近者,劃分為地價區(qū),……以估計時前五年內(nèi)之市價為準(zhǔn)?！?27)1946年修正的《土地法》改為“最近兩年內(nèi)土地市價或收益價格。”(28)由于地段或時間限制,如果找不到近期土地買賣案例,評定補償?shù)貎r時便以以前土地買賣價格為參考標(biāo)準(zhǔn)。在近代中國受社會環(huán)境影響,地價變動非常大,即便是一兩年之內(nèi),地價跌落也非常明顯。20世紀(jì)初期,南京城內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展緩慢,土地交易較少,地價相對穩(wěn)定。自奠都以來,因商業(yè)發(fā)展,住宅擴大,交通設(shè)施、車、船碼頭建立,地產(chǎn)買賣增多,南京市地價迅速增長。1927年至1937年十年間,南京市土地價格增幅非常快,只有1932年受“一·二八事變”淞滬之戰(zhàn)影響,地價略有下降外,其余每年都在增長。(29)從下面表四南京市中心地點地價的漲落情況即可窺見地價增長之快。1937年南京淪陷后,土地交易買賣陷入停滯?？箲?zhàn)勝利后,國民政府還都南京,土地交易市場又開始活躍,地價又開始上漲。1946年內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后,地價又馬上跌落。如果土地局在評議地價時,選取參照標(biāo)準(zhǔn)的案例年限過長,最后計算得出的結(jié)果,肯定會與土地的實時價格存在很大偏差。1929年8月18日,南京特別市土地征收審查委員會于市政府禮堂開會討論修建中山路征地地價補償標(biāo)準(zhǔn),會議決議:“關(guān)于中山馬路之地價,以民國十五年度(1926年)之出售地價為原則,以十四十六兩年度(1925年和1927年)之買賣地價情形為參考?！?30)9月28日,南京市政府依法召集第四次常會,以1926年的土地買賣價格為估定標(biāo)準(zhǔn),確定各區(qū)段土地價格(見表五)。然而,中山路地處繁華地區(qū),地價增長迅速。從1927年到1929年中山路各段地價均有較快上漲(見表六)。從上表可以看出,三年間中山路各段地價成倍增長。南京市土地局在評議地價時以三年前土地買賣價格為地價補償標(biāo)準(zhǔn),必然使土地所有者受到很大損失。土地是不可移動的財富,受經(jīng)濟發(fā)展、社會動蕩等因素影響大,以時間間隔太久的土地市場交易價格為衡量標(biāo)準(zhǔn)帶有很大的不穩(wěn)定性。(三)補償價格由土地征收部門重新估定《土地法》規(guī)定“因財政需要或經(jīng)濟政策之必要,得就同一地價區(qū)內(nèi)之土地最近市價或申報地價,擇其中地段價值之較高者,為選擇平均計算?！薄巴恋匾蚱涞匚恢厥馇樾?得按其標(biāo)準(zhǔn)地價數(shù)額,為相當(dāng)之增減,其增減數(shù)額均以不超過該地所屬低價區(qū)之標(biāo)準(zhǔn)地價三分之一為限?！?31)此條款規(guī)定以“地段價值之較高者”為參考標(biāo)準(zhǔn),但是可以參考“標(biāo)準(zhǔn)地價數(shù)額”進(jìn)行增減。這就使參考標(biāo)準(zhǔn)很大的隨意性,操作起來很難把握公平的尺度。1928年中央黨校以“本期學(xué)生名額增加,原有校舍不敷應(yīng)用”為由,欲收買其學(xué)校門口對面和后面兩塊與校舍相聯(lián)的菜地。6月23日市政府派人測量土地,并將測量結(jié)果交給土地估價委員會,用作評定補償?shù)貎r的參考標(biāo)準(zhǔn)。土地估價委員會評定價格為:“紅紙廊校門對面孫姓基地合5.185畝,以每方30元左右定價;頭道高井唐姓等地合8.553畝,以每方20元左右定價?！敝醒朦h校以“當(dāng)以中央財政困難”,和“京市地價在建都以前每方不過四五元,邇來地價雖漸增長,在住宅地段亦每方不及十元近,敝校教員在香鋪營置地每方地價只七元半,現(xiàn)敝校請收買孫唐兩姓之地,系在紅紙廊、頭道高井,地方環(huán)境與交通情形與香鋪營不相上下,則地價自亦相差無多少”為由提出疑義,并提出申請:“因限于建筑經(jīng)費,除紅紙廊孫姓基地價格較高,擬逕與該業(yè)主接洽暫先租用外,至坐落頭道高井唐姓地,仍請貴府按照公用土地征收法重行估定公允價格?！?32)12月13日,土地局重新估定地價,“議定價格每方18元,惟坐落頭道高井基地業(yè)主復(fù)雜,直接交涉至感困難,擬請轉(zhuǎn)達(dá)市政府飭令該業(yè)戶限期繳契據(jù)照價出售?！?33)政府以其強勢力量,竭力壓低補償金額,也是引起地價補償不公平的一個重要因素。由此可以看出,此時期的征地補償標(biāo)準(zhǔn)不可能像歐洲國家一樣達(dá)到市場化。四、土地征收補償制度設(shè)計的漏洞從“漲價歸公”理論的提出到“照價收買”在《土地征收法》、《土地法》中法律化的過程是國民政府經(jīng)濟建設(shè)理想的體現(xiàn)。然而,從上面南京市地價補償過程來看,這一制度的運行效果已經(jīng)偏離了理論預(yù)期的目標(biāo)。究其原因,主要有以下幾個方面:(一)制度設(shè)計的缺陷“漲價歸公”是孫中山在吸取歐洲土地問題經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上設(shè)計的實現(xiàn)其“大同”理想的一條途徑。理想雖然完美,卻不符合中國國情。孫中山提出“漲價歸公”的首要意義是避免少數(shù)人壟斷土地,引起貧富分化,所以要在保障土地所有者基本利益的前提下,使社會分享土地增值收益,但卻忽視了歐洲和中國土地制度的差異。19世紀(jì)的歐洲以雇傭性大農(nóng)場為主,其貧富分化的根源是農(nóng)場主壟斷大量土地,并以此作為升息的資本。對于農(nóng)場主來說,無論是通過征收地價稅還是征收其土地,其所受的損失僅是經(jīng)營收益的減少。而此時期中國是典型的小農(nóng)土地所有制,土地往往是普通民眾賴以生存的資本,一旦失去土地,將陷入赤貧。如,1931年南京市政府征收新民門外的土地時,“查該地業(yè)戶二十二人,最大地主,無逾三畝者,在平時種菜,每畝每月尚有十四元上下之利息,一家數(shù)口,可以無饑,今一旦被公家征收,而所得補償,既不能營生,復(fù)不足治產(chǎn),不須半年,勢必吃者干凈,淪為流氓?！?34)所以,國民政府在設(shè)計補償制度時,應(yīng)該規(guī)定出征地補償?shù)纳舷藓拖孪?或者通過土地置換等方式,以保證人民生活的基本權(quán)利?！锻恋胤ā返谑臈l規(guī)定:“地方政府對于私有土地,得斟酌下列情形(一、地方需要,二、土地種類,三、土地性質(zhì)),分別限制個人或團體所有土地面積之最高額,但應(yīng)經(jīng)中央地政機關(guān)之核定?！?35)第一百四十七條規(guī)定:“地政機關(guān),于其管轄區(qū)內(nèi)之土地,得依其性質(zhì)及使用之種類為最小面積單位之規(guī)定。前項規(guī)定最小面積單位之地段,不得再為分割?！?36)規(guī)定個人擁有土地面積的上限,是為防止土地壟斷;規(guī)定個人擁有土地面積的下限,則是為了地盡其用。此兩項規(guī)定并無保證人民基本生存權(quán)的意思,這不能不說是制度設(shè)計的漏洞。(二)缺乏清晰的土地產(chǎn)權(quán)“吾國舊律關(guān)于田土等事,視為細(xì)故,規(guī)定甚為簡單?！?37)隨著西方土地法學(xué)理論的傳入,近代中國的土地法規(guī)也日趨精細(xì)。土地征收法規(guī)也隨著國民政府土地政策的實施而完善起來,但其運行也需要精密的制度環(huán)境做支撐。核定地價是“漲價歸公”理論付諸實施的前提。根據(jù)《土地法》,地價的確定有兩種方法一是估定地價,一是申報地價。估定地價是依據(jù)土地市場交易價格進(jìn)行評定的價格。在西方法律體系中,個人土地所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項,土地市場的自由交易,使價格能夠反映土地的價值。而中國土地交易中的“先問親鄰”原則,使土地成為不完全自由的交易。因此,在中國地價不能反映土地的價值。在缺乏完整的市場價值體系下,征地補償價值應(yīng)該按照土地的申報價格經(jīng)行補償。申報地價為不動產(chǎn)申請登記時所申報之土地價值。在西方法律體系中,個人土地所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項。而中國土地所有權(quán)向來混亂,“一田二主”、“一田三主”現(xiàn)象盛行,使土地的占有權(quán)和他物權(quán)分離。進(jìn)行土地登記是國民政府土地政策的重要組成部分,而《土地法》第二十四條規(guī)定:“未經(jīng)依法為地籍測量之土地,不得為所有權(quán)之登記?！?38)“地籍整理,此為先決問題,無論何時何地,欲實施何項土地政策,均必以地籍之整理為先決條件。而且全國應(yīng)有一致之步驟。如土地測量應(yīng)有全國一致之法式,土地登記應(yīng)有全國一致之程序?！?39)而“按地籍測量,耗時廢財,決非一時可得辦竣?！?40)地籍整理尚未完成則土地所有權(quán)不準(zhǔn)登記。更甚“以登記一層論,登記的人才,必須經(jīng)相當(dāng)時期才能養(yǎng)成?！?41)土地所有權(quán)登記不能完成,標(biāo)準(zhǔn)地價則無法估定,征收土地的補償標(biāo)準(zhǔn)則無法確定。(三)有法不依孫中山提出的“漲價歸公”及后來形成的征地制度是政府構(gòu)建新型國家社會秩序的實踐。征地補償制度的實施要由行政機構(gòu)保證,行政機構(gòu)的依法行政不僅是征地補償制度實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是實現(xiàn)政府職能和征地補償價值的重要環(huán)節(jié)。從上述南京市征地補償?shù)膶嵗齺砜?征地補償制度運行效果欠佳的原因之一是有法不依?？陀^方面的原因是,雖然國民政府于1930年公布《土地法》,但是“因未有施行命令,各省市雖先后舉辦土地行政,而多不能遵照土地法進(jìn)行,甚或不事土地