我國生豬生產(chǎn)扶持政策落實情況的調(diào)查與分析

我國生豬生產(chǎn)扶持政策落實情況的調(diào)查與分析

受糧食成本增加、相對效率低下、動物疾病流行等諸多因素的影響，2007年5月，中國的肉、蛋等主要動物的價格繼續(xù)上漲。其中，豬肉價格上漲幅度最大，這在一定程度上導(dǎo)致了旅游業(yè)的快速上升。為了促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展,保持合理的市場價格水平,國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場供應(yīng)的意見》(以下簡稱《意見》),制定了十項政策,既有普惠性的,如能繁母豬補貼、能繁母豬保險、疫病防疫補貼、高致病性豬藍(lán)耳病的強制撲殺補償;又有針對特定對象的,如生豬的良種補貼、生豬調(diào)出大縣獎勵、支持標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);還有不直接落實到養(yǎng)殖戶(場)、但養(yǎng)殖戶(場)會間接受益的政策,如生豬生產(chǎn)消費監(jiān)測預(yù)警體系、中央地方儲備肉、屠宰環(huán)節(jié)的病害豬無害化處理補助。國家出臺的這十項政策,總共花費152億。為了保證這些資金能夠安全、規(guī)范、有效地用到生豬的生產(chǎn)上,確保政策的落實到位,國家還采取了相應(yīng)的輔助配套措施。如每個專項資金都有專項辦法,對扶持的對象、扶持的范圍、扶持的重點都作了明確規(guī)定;采取公示制度,對補貼情況和生豬調(diào)出大縣獎勵資金張榜公布公示;加強宣傳,讓養(yǎng)殖戶充分了解各項政策的具體內(nèi)容等。這是我國農(nóng)業(yè)財政支持政策的一個典型實例。筆者深入湖南、廣西、新疆等地農(nóng)村,對《意見》采用的生豬生產(chǎn)扶持政策落實情況進(jìn)行實地調(diào)研。共發(fā)放問卷91份,主要針對養(yǎng)殖散戶和標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場開展調(diào)研,其中養(yǎng)殖戶70戶,養(yǎng)殖場21戶。問卷分為三部分:調(diào)查戶基本情況、生豬生產(chǎn)扶持政策的落實情況、對政府的期望。其中,第二部分是主體,從詢問2007年度豬肉價格上漲幅度出發(fā),主要對政策了解渠道、補貼額度、資金發(fā)放方式及速度、保險情況、良種補貼、規(guī)?；曫B(yǎng)支持等方面進(jìn)行調(diào)查。筆者認(rèn)為,對該項扶持政策的分析,可以在很大程度上折射出我國農(nóng)業(yè)財政支持政策的成效和現(xiàn)狀,以期對我國農(nóng)業(yè)財政支持政策的完善有所啟示。一、從生豬生產(chǎn)政策來看，我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)財政支持政策不足(一)政策宣傳渠道比較單一本次調(diào)查顯示,調(diào)查戶中的對該項政策“大致了解”的占22.4%,“了解很少”的占44.1%,“不了解”的占24.5%。在了解渠道上,有的通過政府通知獲悉(71.4%),少數(shù)通過電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體獲悉(22.4%),很少通過相關(guān)部門宣傳(6.2%)?？梢?最主要的方式還是政府的通知,政策的宣傳渠道比較單一。所有調(diào)查戶中,65.3%的養(yǎng)殖戶(場)對生豬保險、良種補貼、生豬調(diào)出大縣獎勵、支持標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策“不了解”。地方政府僅僅是通知,并沒有采取宣傳措施,就算是宣傳,其手段比較單一,沒有真正發(fā)揮宣傳的作用。這給“政策執(zhí)行的不透明、資金不能充分到位”創(chuàng)造了一定的條件?？梢哉f,農(nóng)民是一個特殊的弱勢群體,其學(xué)歷、文化水平、獲取信息的能力等受到很大的限制。因此,即使是國家制定了惠農(nóng)政策,農(nóng)民也未必能充分了解、認(rèn)識和參與,這就需要地方政府的大力宣傳,使農(nóng)民能真正了解、認(rèn)識各項具體政策的內(nèi)容并積極參與。(二)農(nóng)業(yè)投入方面盡管能繁母豬補貼金額從50元提高到100元,98.2%的養(yǎng)殖戶(場)還是認(rèn)為“50元或者100元根本起不到什么作用,買包飼料都困難”,紛紛建議應(yīng)該提高補貼標(biāo)準(zhǔn),加大投入。近些年來,國家財政調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)支持政策,在增加農(nóng)業(yè)投入方面做了很大的努力。如“九五”期間農(nóng)業(yè)財政支出3125.3億元,是“八五”時期的1.92倍。從下表可以看出,雖然國家財政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對量呈不斷增長的趨勢,但占財政總支出的比重則并沒有明顯的提高。農(nóng)業(yè)財政支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重也是維持在7%以下(2006年為7.5%),而按照WTO的規(guī)定,作為發(fā)展中國家,農(nóng)業(yè)財政投入最高水平可為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的10%,發(fā)達(dá)國家一般為25%以上,印度為100%?？梢?我國農(nóng)業(yè)財政還有很大的投入空間。數(shù)據(jù)來源:根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站《2007財政統(tǒng)計年鑒》、《2007農(nóng)業(yè)統(tǒng)計年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)整理(三)財政主導(dǎo)地位的偏低,導(dǎo)致地方財力增長緩慢調(diào)查顯示,有的地方政府沒有提供免費疫病疫苗注射、沒有有效執(zhí)行飼料的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等。分稅制改革后,中央政府財力大增,中央財政對農(nóng)業(yè)的可支配力度迅速加大,而地方政府,特別是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū),財力增長緩慢,事業(yè)性支出卻迅速膨脹,使得其對農(nóng)業(yè)的投入甚少,沒有發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用,造成了“缺位”現(xiàn)象。不僅僅是在資金方面地方政府投入不足,有的甚至沒有提供理應(yīng)提供的農(nóng)業(yè)服務(wù)。(四)農(nóng)財融合存在資金完善和管理漏洞等問題就筆者的調(diào)查來看,僅能繁母豬補貼金額,有的養(yǎng)殖戶未取得,有的養(yǎng)殖戶只是取得了部分(38元)。至于《意見》所要求的公示制度,其執(zhí)行情況各異,有的地方并沒有執(zhí)行。我國在農(nóng)業(yè)財政資金支出管理上,普遍存在中間環(huán)節(jié)多、資金在途時間長、運行緩慢、資金到位率低、使用效率低等問題。中間環(huán)節(jié)多,即資金流經(jīng)的管理層面多,往往存在“篩子現(xiàn)象”,即可能被各級管理層面截留、挪用,如有些地方政府由于自身預(yù)算問題,可能擠占、挪用農(nóng)業(yè)財政資金為事業(yè)性支出所用。據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)查,某地糧食自給工程,中央和省級政府撥款360萬元,絕大部分被地方政府挪用以彌補預(yù)算缺口。這種無效的管理與監(jiān)督乏力是分不開的,我國農(nóng)業(yè)財政往往只注重投入,沒有對下?lián)艿馁Y金進(jìn)行有效地追蹤、反饋等,缺乏有效的約束力。(五)政府“免費”支持力度不夠調(diào)查還表明:絕大多數(shù)養(yǎng)殖散戶沒有參加保險,對保險政策幾乎不了解,至于不參保的原因,有養(yǎng)殖戶稱“參保沒什么作用,大病初期即可出手”、“不參保比參保更加劃算”;養(yǎng)殖場參保率稍高。100%的養(yǎng)殖戶(場)定期注射疫苗。其中,32.7%為“全額自費”,63.1%為“自己負(fù)擔(dān)一部分”,4.2%為“政府免費”。至于發(fā)生大規(guī)模撲殺時政府是否有補償?shù)膯栴},從調(diào)查結(jié)果來看,“200元”的占20.4%,“不知道”的占26.6%,“200元但未到位”的占10.2%,“沒有補償”的占42.8%?！兑庖姟分赋?國家對標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)豬場(小區(qū))的糞污處理和沼氣池等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予適當(dāng)支持。20.4%的稱“知道政府有這方面的優(yōu)惠”,40.8%稱“沒有”,38.8%稱“不清楚”。由農(nóng)業(yè)財政支持政策角度廣,從各方面予以支持,所涉及的行業(yè)、部門較多,如財政、農(nóng)業(yè)、銀行、水利等等。但是各個行業(yè)、部門執(zhí)行政策力度不一,配合度不夠,往往出現(xiàn)“一面強,其余弱”的局面。就調(diào)查來看,能繁母豬補貼執(zhí)行較好,但是保險、疫病防疫補貼、強制性撲殺補貼、貸款優(yōu)惠、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模飼養(yǎng)扶持等卻沒有很好地執(zhí)行和推廣,各項政策難以形成合力,成效并不明顯。二、完善中國農(nóng)業(yè)財政支持政策的建議(一)采取靈活多樣的宣傳方式,真正讓農(nóng)戶享受政策的優(yōu)惠待遇國家制定的各項惠農(nóng)政策,其根本目的在于扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入,支持“三農(nóng)”建設(shè)。各地政府應(yīng)該采取加大政策宣傳力度,采取各種宣傳方式和手段,如廣播、電視、報紙、宣傳畫等農(nóng)民喜聞樂見的形式,以及舉辦現(xiàn)場會、培訓(xùn)班等形式,通俗易懂地宣傳國家支農(nóng)惠農(nóng)政策,使農(nóng)戶真正充分了解各項政策的具體內(nèi)容,切實享受政策的優(yōu)惠待遇。(二)主要手段是相對于現(xiàn)代手段的的。主要包括利用下一步我國的國情決定了政府始終是農(nóng)業(yè)投入的主要渠道,農(nóng)業(yè)財政支出則是政府支農(nóng)的主要手段。一方面,要加大中央財政對農(nóng)業(yè)的投入總量和規(guī)模,這是農(nóng)業(yè)財政投入的“大頭”;另一方面,要確保地方政府對農(nóng)業(yè)的投入。至于地方政府財力問題,可以通過配套措施的改革,如轉(zhuǎn)移支付、稅權(quán)的合理劃分等增加地方政府財力。(三)立法進(jìn)行的突破財政對農(nóng)業(yè)既要投入(“花錢”),更重要的是管理(“管錢”),不能“只投不管”。首先,要加快《農(nóng)業(yè)投資法》的立法進(jìn)程,將各級政府支農(nóng)行為納入法律規(guī)范,明確各級政府的職責(zé),改變農(nóng)業(yè)投資中的隨意行為,減少“篩子現(xiàn)象”的發(fā)生,杜絕財政支農(nóng)資金被擠占、挪用。其次,要完善監(jiān)督體系,建立