論我國(guó)行政訴訟中行政規(guī)范的司法適用

論我國(guó)行政訴訟中行政規(guī)范的司法適用

行政規(guī)范對(duì)中國(guó)的行政糾紛有特殊的重要性。自《公共服務(wù)法》頒布以來，它的地位和作用一直是與行政法學(xué)學(xué)者和法官有關(guān)的。1行政規(guī)范在行政訴訟中的準(zhǔn)確定位和科學(xué)操作,不僅直接影響著行政審判的正確適用法律,而且關(guān)乎著行政與司法的關(guān)系問題。所以,行政規(guī)范在我國(guó)行政訴訟中的審查與適用問題,不僅是一個(gè)重大的理論課題,同時(shí)又是一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)問題。一、行政規(guī)范性文件行政規(guī)范泛指我國(guó)中央和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律的規(guī)定制定和發(fā)布的行政規(guī)范性文件,包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件。我國(guó)憲法和法律對(duì)行政規(guī)范的產(chǎn)生、效力等級(jí)及其適用都有較為明確的規(guī)定,這些規(guī)定散見于憲法、立法法、組織法和訴訟法,比較集中的表現(xiàn)于立法法之中。(一)授權(quán)或委托立法的原則行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),其職能就是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定和頒布的法律,所以,有人說行政立法權(quán)或者說制定行政規(guī)范的權(quán)力并非行政機(jī)關(guān)固有的權(quán)力。因?yàn)椤霸趥鹘y(tǒng)的三權(quán)分立原理下,立法權(quán)只能由議會(huì)行使,行政機(jī)關(guān)不得行使行政立法權(quán),即‘行政立法’這一概念是根本不可能成立的”。2盡管現(xiàn)代社會(huì)隨著立法機(jī)關(guān)不堪立法重負(fù),逐步采取委托或授權(quán)立法的形式,將一部分行政管理方面內(nèi)容的立法權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使,但行政機(jī)關(guān)在行使這一權(quán)力的時(shí)候,必須以立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)或委托為依據(jù),而絕不可擅自行事這一點(diǎn),始終沒有變。“無論是職權(quán)立法還是委托立法,都必須有法律根據(jù),這是不言而喻的。可以說,在現(xiàn)代法治國(guó)家,都確立了這一原則。行政機(jī)關(guān)可以制定,并且僅限于制定其職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理規(guī)范。不根據(jù)法律,而以行政權(quán)隨意發(fā)布命令,創(chuàng)設(shè)有關(guān)國(guó)民的權(quán)利和義務(wù)的一般性規(guī)定,是不能允許的。”3如:我國(guó)憲法第8條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)(一)1根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令;……”。根據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定,國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī);國(guó)務(wù)院部、委及有關(guān)直屬機(jī)構(gòu),省、自治區(qū)、直轄市的人民政府,省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人民政府,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府,全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市的人民政府有權(quán)制定行政規(guī)章;縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)規(guī)定行政措施,發(fā)布決議和命令;鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府有權(quán)發(fā)布決定和命令。行政法規(guī)和規(guī)章無疑是行政規(guī)范性文件,但行政措施、決議、決定和命令,則有兩種可能性,既可能是抽象行政行為即規(guī)范性文件,又可以是一個(gè)具體行政行為,究竟采取何種形式的選擇權(quán)完全在于被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)自身。由此可見,上至中央人民政府,下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)制定行政規(guī)范性文件,這是憲法和法律授權(quán)的結(jié)果。(二)行政規(guī)范的效力等級(jí)行政規(guī)范的效力等級(jí)是由行政機(jī)關(guān)的等級(jí)制度決定的,也是行政規(guī)范實(shí)施的必然要求。我國(guó)立法法對(duì)行政規(guī)范的效力等級(jí)進(jìn)行了比較明晰的規(guī)定,立法法第78條規(guī)定:“憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！钡?9條規(guī)定:“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”。第80條規(guī)定:“地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章”。第82條規(guī)定:“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力,在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。”行政規(guī)范的效力等級(jí)是不同行政主體制定的行政規(guī)范,在制定中表現(xiàn)出來的范圍差別和在適用中表現(xiàn)出來的作用差別。行政規(guī)范“效力等級(jí)的差別的特點(diǎn)必然會(huì)打上各行政立法機(jī)關(guān)之間關(guān)系特點(diǎn)的印痕”。4在研究行政規(guī)范在行政訴訟中的審查與適用問題時(shí),我們所關(guān)注的也是這兩種差別對(duì)選擇適用哪個(gè)層次的行政規(guī)范究竟產(chǎn)生什么樣的影響。我們關(guān)注不同行政規(guī)范的范圍差別,在于確定這一行政規(guī)范是否屬于越權(quán)制定;我們關(guān)注不同行政規(guī)范的作用差別,在于確定這一行政規(guī)范是否與上位階規(guī)范相抵觸或是否應(yīng)優(yōu)先選擇適用。毫無疑問,這里緊接著出現(xiàn)的問題就是確定是否越權(quán)的主體是誰和判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么?確定是否抵觸的主體是誰和判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么?立法者雖然算是對(duì)此給了一個(gè)答案,但在實(shí)踐中仍然存在許多困惑和難以操作的問題。(三)通過規(guī)范和明確行使規(guī)章的方式限制我國(guó)的法律適用行政訴訟法第52條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。”第53條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章”。并對(duì)規(guī)章之間發(fā)生不一致如何適用的情況,也作出了由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋和裁決的規(guī)定。盡管這些規(guī)定是否合理可行的問題尚待進(jìn)一步探討,但它畢竟開創(chuàng)了我國(guó)在法律中明確規(guī)定審判依據(jù)以及分層級(jí)選擇適用法律的先河。這一規(guī)定使淹沒在我國(guó)法律汪洋大海之中的法律適用沖突問題,無法成為視而不見之物,引發(fā)了無數(shù)專家、學(xué)者和司法實(shí)際工作者的研究和探討,從而促動(dòng)了我國(guó)法律秩序的進(jìn)一步完善?？梢哉f立法法的誕生,就是行政訴訟法這一規(guī)定及其實(shí)踐直接或間接推動(dòng)的結(jié)果。二、我國(guó)行政規(guī)章參照概念的發(fā)展根據(jù)我國(guó)行政訴訟法第52條和第53條的規(guī)定,行政審判以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù),以行政規(guī)章為參照。由于“參照”一詞首次在我國(guó)訴訟法典中亮相,無數(shù)關(guān)注的目光都在此聚焦,對(duì)于何為“參照”、如何“參照”,紛紛解囊獻(xiàn)計(jì)。但在審判實(shí)踐中,參照規(guī)章只不過是行政訴訟法適用法律的問題之一。(一)我國(guó)立法法上的選擇適用法律適用行政訴訟的任務(wù)在于審查確定行政行為的合法性問題,它以行政行為所針對(duì)的行政管理活動(dòng)的標(biāo)的為基礎(chǔ),審查是否對(duì)標(biāo)的進(jìn)行依法管理。這里存在一個(gè)問題的兩個(gè)方面:一方面,行政管理活動(dòng)的標(biāo)的是否違法,另一方面行政行為是否違法。行政訴訟的側(cè)重點(diǎn)在于審查行政行為是否違法的問題。確定這兩個(gè)“是否”,都要有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或者依據(jù),衡量的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)確定了,“是否違法”的問題基本上也就可以確定了。刑事訴訟適用法律主要是刑事法律規(guī)范,而刑事法律規(guī)范都是由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律構(gòu)成,國(guó)家行政機(jī)關(guān)和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)無權(quán)涉足這一領(lǐng)域的規(guī)范制定,所以刑事審判的依據(jù)比較單一化,一般只限于國(guó)家法律這一個(gè)層次,因而不存在等級(jí)效力上的選擇適用問題。民事訴訟也大抵如此,它遵循行為合法和當(dāng)事人意思自治的原則,除非案件涉及國(guó)家行政管理方面的禁止性規(guī)范和統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。而行政訴訟則完全不同,其爭(zhēng)議是由行政行為而引起,而行政行為正是以成千上萬的不同效力等級(jí)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章乃至其他行政規(guī)范為依據(jù)。必然會(huì)出現(xiàn)這些眾多的規(guī)范之間是否抵觸或一致的問題,孰高孰低的問題,如何優(yōu)先選擇適用的問題等等。“與其他訴訟形式相比,作為行政訴訟案件審理依據(jù)的法律情形最為復(fù)雜”。5所以,在行政訴訟中首要問題就是選擇和確定衡量具體行政行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)。確定選擇適用法律的原則有兩條:一是所選擇適用的規(guī)范必須是合法有效的。其含義有二:(1)1所選擇的規(guī)范必須是合法的,即是由憲法和法律授權(quán)的主體制定的。(2)2所選擇適用的規(guī)范必須是有效的,即規(guī)范是其主體在授權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)制定的,并與上位階規(guī)范不存在相互抵觸的情形。二是遵守法律規(guī)范秩序的效力等級(jí)原則。其含義是:當(dāng)各個(gè)不同規(guī)范對(duì)同一問題都有明確規(guī)定時(shí),選擇適用位階最高的規(guī)范。那么,由誰來根據(jù)這兩條原則作出法律適用的選擇呢?很顯然,只能是法律適用者,誰是法律適用者就由誰來適用這兩條原則作出是否適用與如何適用的判斷。由于不同國(guó)家機(jī)關(guān)在行使不同的國(guó)家權(quán)力時(shí),適用不同的程序,所以,法律適用的選擇者在不同的法律適用程序中是不同的。在行政程序中是行政機(jī)關(guān),在訴訟程序中是人民法院。我國(guó)立法法和行政訴訟法規(guī)定的模式是:(1)1關(guān)于判斷標(biāo)準(zhǔn):判斷行政行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)是:法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī),規(guī)章作為參照。(2)2關(guān)于選擇權(quán):行政訴訟法第53條第2款規(guī)定:人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定發(fā)布的規(guī)章不一致的,以及國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的,由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決。立法法第85條和86條又作了更為詳細(xì)明確的規(guī)定。第85條規(guī)定:“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí),由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。行政法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí),由國(guó)務(wù)院裁決?！钡?6條規(guī)定:“地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí),由有關(guān)機(jī)關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決:(一)1同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí),由制定機(jī)關(guān)裁決;(二)2地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致,不能確定如何適用時(shí),由國(guó)務(wù)院提出意見,國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的,應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定;認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決;(三)3部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí),由國(guó)務(wù)院裁決。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律不一致,不能確定如何適用時(shí),由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。”分析上述規(guī)定,我們得出的結(jié)論是:(1)1在行政訴訟法中判斷行政行為合法性的依據(jù)是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī);(2)2規(guī)章是否作為判斷具體行政行為合法性的依據(jù),由人民法院在訴訟中予以選擇;(3)3其他規(guī)范性文件不得作為判斷具體行政行為合法性的依據(jù);(4)4立法法對(duì)行政訴訟法的法律適用選擇問題作了更加寬泛的規(guī)定,即行政訴訟法規(guī)定,規(guī)章之間的規(guī)定不一致時(shí),即應(yīng)送請(qǐng)國(guó)務(wù)院解釋或裁決,而立法法則規(guī)定,規(guī)章之間不一致,且不能確定如何適用時(shí),才送請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)裁決。(5)5人民法院對(duì)于法律適用具有選擇權(quán),但沒有裁決權(quán)。它的選擇權(quán)體現(xiàn)在當(dāng)各種規(guī)定之間規(guī)定不一致時(shí),人民法院有權(quán)依照選擇適用法律的原則確定優(yōu)先適用的法律規(guī)范,只有當(dāng)人民法院認(rèn)為不能確定該如何適用時(shí),才由有關(guān)機(jī)關(guān)裁決。(二)行政行為合法性審查機(jī)制的制度設(shè)計(jì):司法審查制度的凸顯經(jīng)過10年行政訴訟的理論與實(shí)踐,行政訴訟適用法律方面6仍然有一些重大課題需要進(jìn)一步研究和探討。1.在行政訴訟中,人民法院是否有權(quán)審查所選擇適用的衡量具體行政行為合法性的依據(jù)的合法性?這個(gè)問題乍一看是行政訴訟適用法律問題,實(shí)質(zhì)上它是一個(gè)憲法問題,涉及違憲審查制度的模式問題。在我國(guó),行政訴訟審判依據(jù)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章,這些依據(jù)是由不同層級(jí)不同性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的,而且我國(guó)行政訴訟法專門創(chuàng)制了“參照”一詞,以示這些規(guī)范在適用中的不同地位。從立法者的表見意思看,對(duì)于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)應(yīng)該作為審判依據(jù)直接適用,而規(guī)章則是在進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上選擇適用。這個(gè)意思被廣大法律專家、學(xué)者和法官們普遍領(lǐng)會(huì)和接受,且運(yùn)用于審判實(shí)踐。值得引起我們注意的是,行政訴訟是審查具體行政行為的合法性問題,而這個(gè)合法的前提是具體行政行為作出時(shí)所依據(jù)的法律是否合法的問題。這個(gè)法律是廣義的,即包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章的合法性問題;這個(gè)合法性也是廣義上的,即行政機(jī)關(guān)是否選擇了應(yīng)該選擇適用的法律和這個(gè)法律本身是否合法有效的問題。“行政訴訟中的法律適用是第二次法律適用。”7第二次法律適用如果依然不加思索直接適用第一次所適用的法律,這種適用法律的意義和效果就可想而知了。其前提是設(shè)定行政機(jī)關(guān)所選擇適用的法律是最該適用的法律,而該法律本身的合法有效性也是無可非議的。這樣,行政審判只不過像行政管理活動(dòng)一樣淪為審查行政管理相對(duì)人行為合法性的訴訟活動(dòng)而已,何談監(jiān)督行政機(jī)關(guān)具體行為的合法性!所以筆者認(rèn)為,行政訴訟必須以審查行政機(jī)關(guān)所選擇適用的作出具體行政行為的依據(jù)的合法性,以及衡量行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法性的依據(jù)的合法性為前提條件,否則就會(huì)失去行政訴訟的意義。坦白地說,我國(guó)尚未確立違憲審查制度,準(zhǔn)確地說是違憲審查尚未制度化、規(guī)范化。被奉為所謂中國(guó)司法審查制度8的行政訴訟制度,也并非真正意義上的司法審查,因?yàn)檫@個(gè)制度并未賦予法院對(duì)法律乃至行政法規(guī)及地方性法規(guī)的合法性審查權(quán)。司法審查這一傳統(tǒng)的法律概念,有著固定的和本質(zhì)的內(nèi)容,盡管各國(guó)的憲政體制、歷史文化及法律傳統(tǒng)不同,但作為法院審查立法機(jī)關(guān)制定的法律的合法性以及行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性這一特點(diǎn)不能變。從各國(guó)司法審查的理論與實(shí)踐看,貫徹了兩個(gè)原則,一是法院宣告違憲立法無效的原則;二是法院宣告違憲的行政立法無效的原則。9由此可見,我國(guó)這種僅僅局限于對(duì)具體行政行為合法性審查的行政訴訟,充其量也只能算是一種十分有限的司法審查。這是一個(gè)制度的缺陷抑或是一種法律制度的模式選擇?現(xiàn)在無從妄下判斷,但它的確制約著法院在行政訴訟中對(duì)所選擇適用的法律規(guī)范進(jìn)行的應(yīng)有的審查和判斷。我國(guó)現(xiàn)在規(guī)定的送請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)解釋或裁決的辦法,即便在技術(shù)上也有諸多弊端。其一,送請(qǐng)發(fā)生在訴訟過程中,訴訟程序中止,等待解釋或裁決結(jié)果。這往往是一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過程,影響訴訟效率。其二,送請(qǐng)解釋或裁決發(fā)生在個(gè)案,其解釋或裁決定會(huì)受到個(gè)案因素的影響,其效力的普遍性、適用的連續(xù)性、一貫性和穩(wěn)定性,會(huì)大打折扣。2.在行政訴訟中,行政規(guī)范是否既可以接受司法審查又可以作為審判的依據(jù)?根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定,行政規(guī)范在行政訴訟中憑借不同的制定機(jī)關(guān)的層級(jí)享有不同的待遇:行政法規(guī)直接作為依據(jù),不得審查;行政規(guī)章經(jīng)審查后作出是否適用的選擇;其他行政規(guī)范一概不予理睬。這種設(shè)計(jì)完全忽視了行政行為的性質(zhì)、行政行為在行政訴訟中的地位以及行政管理活動(dòng)的特點(diǎn)。(1)在我國(guó),行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),其制定規(guī)范的抽象行政行為和具體行政行為必須具有法律依據(jù),而且必須合法有效。抽象行政行為與具體行政行為是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的兩種不同方式,無論哪一種都應(yīng)以法律為依據(jù),衡量行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè),那就是法律。在我國(guó),抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別在行政訴訟中表現(xiàn)為,具體行政行為是司法監(jiān)督的對(duì)象,而抽象行政行為則不僅不是司法監(jiān)督的對(duì)象,有些10還是對(duì)具體行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),也即部分抽象行政行為是衡量具體行政行為是否合法的“法”,并且排除了人民法院對(duì)其進(jìn)行的合法性審查。筆者以為,抽象行政行為未經(jīng)合法性審查,不得作為衡量具體行政行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)。否則,其結(jié)果只能造成作為依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)的抽象行政行為逃避司法監(jiān)督。更為可悲的后果是依據(jù)違法的抽象行政行為所作出的具體行政行為也有可能被不得不認(rèn)為有“合法”的依據(jù)而得到司法判決的承認(rèn)。(2)在行政訴訟中,行政行為處于司法監(jiān)督的地位,在對(duì)具體行政行為的合法性監(jiān)督的同時(shí),是否需要對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行審查呢?回答應(yīng)當(dāng)是肯定的。這里一個(gè)前提就是:抽象行政行為必須具有合法性,違法的抽象行政行為是無效的,不能作為具體行政行為的依據(jù),更不得作為司法審查的依據(jù)。如果不對(duì)抽象行政行為的合法性進(jìn)行審查,那么,又憑什么說據(jù)以作出具體行政行為的抽象行政行為是合法的呢?這里存在的問題是對(duì)抽象行政行為合法性的審查由誰來進(jìn)行?在哪個(gè)環(huán)節(jié)或階段進(jìn)行?我國(guó)憲法第67條規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。這是否說明只有全國(guó)人大常委會(huì)才是對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行合法性審查的唯一機(jī)關(guān)?憲法本身對(duì)此并未予以明確,但憲法也未明確禁止司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范進(jìn)行審查,況且,這種情況在世界上并不鮮見。我國(guó)憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使。當(dāng)然它對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件的合法性審查是當(dāng)之無愧的。但從實(shí)際情況來看,這一權(quán)力的行使并不理想,不僅這些年來幾乎沒有一件行政規(guī)范性文件被其宣布為違法而予以撤銷,而且根本就沒有一部可供操作的實(shí)施監(jiān)督的程序法律?！肮び破涫?必先利其器”。程序問題沒有切實(shí)得到解決,通過程序所要達(dá)到的目的自然也是無法實(shí)現(xiàn)的。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)都是對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān),法律既然可以賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的司法審查權(quán),為何就不能允許其對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查呢?司法機(jī)關(guān)在通過行政訴訟對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查的同時(shí),實(shí)際上必然會(huì)觸及據(jù)以作出具體行政行為的抽象行政行為的合法性問題。在發(fā)現(xiàn)抽象行政行為是否合法這一點(diǎn)上,司法機(jī)關(guān)最為敏感。事實(shí)上,司法機(jī)關(guān)在對(duì)具體行政行為實(shí)施司法監(jiān)督的同時(shí),絕不可回避據(jù)以作出具體行政行為的抽象行政行為的合法性問題,雖然他有可能“依法”視而不見,但他是心知肚明的。司法機(jī)關(guān)在審理行政訴訟案件時(shí),對(duì)有些規(guī)章不予參照,乃至對(duì)有些行政法規(guī)不予適用,實(shí)際上就是對(duì)抽象行政行為進(jìn)行合法性審查的結(jié)果,只不過是法律并未允許他們審查,而他們自己也拒絕承認(rèn)這一事實(shí)罷了。由此可見,司法機(jī)關(guān)對(duì)于抽象行政行為的司法監(jiān)督既是必要的,也是可行的,我們必須正視這一點(diǎn)。(3)經(jīng)過法院審查合法有效的抽象行政行為,應(yīng)該成為衡量具體行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)。這個(gè)問題其實(shí)就是針對(duì)行政法規(guī)和行政規(guī)章以外的其他行政規(guī)范性文件而言。在行政規(guī)范的這三個(gè)層次中,行政法規(guī)直接作為依據(jù)和行政規(guī)章經(jīng)審查作為依據(jù)的問題已經(jīng)有了明確的法律規(guī)定,只有其他行政規(guī)范處于一個(gè)棄之不得,用之無名的尷尬境地。學(xué)者們對(duì)此問題看法不一?！氨仨毭鞔_,在行政審判實(shí)踐中,一般規(guī)范性文件既不能以‘依據(jù)’的形式,也不能以‘參照’的形式適用”。11“一般規(guī)范性文件在行政訴訟中沒有適用力作為審理的依據(jù),也不能參照一般規(guī)范性文件來判斷具體行政行為是否合法。”12但也有學(xué)者認(rèn)為,“對(duì)合法有效的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)適用,并且可以在裁判文書中引用。”13最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第62條第2款規(guī)定“人民法院審理行政案件,可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件”。筆者認(rèn)為這種意見是可取的。因?yàn)?(1)1在行政管理活動(dòng)中,行政行為的依據(jù)形式呈現(xiàn)多樣化,有法律、法規(guī)、規(guī)章,還有各種形式的其他行政規(guī)范性文件。在行政訴訟法中,雖然規(guī)定法院審查行政案件的依據(jù)是法律、法規(guī),行政規(guī)章只能作為參照,規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件法院可以不予理會(huì),然而,這并不能排除規(guī)章及行政規(guī)范性文件的效力,更不能杜絕行政主體據(jù)此作出具體行政行為。(2)2行政機(jī)關(guān)通過制定和發(fā)布規(guī)范性文件的方式進(jìn)行行政管理活動(dòng),是憲法賦予其的職權(quán),如果法院對(duì)規(guī)范性文件不加審查一概予以拒絕適用,無異于否認(rèn)憲法賦予行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件制定和發(fā)布權(quán)。(3)3在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或行政規(guī)章對(duì)某些事項(xiàng)的規(guī)定形成授權(quán)型漏洞14或者只作了準(zhǔn)用性規(guī)定15,只有其他行政規(guī)范性文件對(duì)此事項(xiàng)作了明確具體的規(guī)定的情況下,行政機(jī)關(guān)又援引該行政規(guī)范性文件作出了一個(gè)具體行政行為,法院如何判定該具體行政行為的合法性?這時(shí)法院既沒有法定的依據(jù)作為審理案件的依據(jù),又不能因?yàn)槿狈?quán)威性的法律依據(jù)而拒絕對(duì)案件進(jìn)行審理和作出裁決,它將處于一個(gè)二難境地。很顯然,法院不可能對(duì)該行政規(guī)范置之不理。它所能作的就是根據(jù)憲法、法律、法規(guī)的原則和精神,對(duì)該行政規(guī)范的合法性加以審查,作出是否適用的選擇。只要是合法有效的行政規(guī)范,就應(yīng)當(dāng)作為衡量具體行政行為合法性的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。若經(jīng)審查行政規(guī)范本身都無合法有效性可言,依其作出的具體行政行為豈有合法性之理?三、行政程序中的依據(jù)的審查行政程序中的行政規(guī)范作為行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)的直接依據(jù),該具體行政行為被訴至法院后,從法律規(guī)定上看,法院只審查該具體行政行為的合法性,而未明確要求法院可以或應(yīng)當(dāng)審查作出該具體行政行為的依據(jù)的合法性,但這是否意味著排除了法院對(duì)作出具體行政行為的依據(jù)的審查呢?無論以理論的角度和實(shí)踐的操作都不能必然的得出這樣一個(gè)結(jié)論。如前所述,從理論上講,行政訴訟審查具體行政行為的合法性的“法”,以法律——狹義的法——為統(tǒng)一的終極的標(biāo)準(zhǔn),這必然要求審查行政程序中的依據(jù)——廣義的法——是否符合法律。從實(shí)踐中看,如果不審查行政程序中的依據(jù)的合法性,只審查具體行政行為是否符合這個(gè)未經(jīng)合法性審查的依據(jù),其結(jié)果有可能導(dǎo)致法院裁判確認(rèn)了一個(gè)雖符合“依據(jù)”16但并不合“法”17的具體行政行為的合法性。由此可見,在行政程序和行政訴訟程序這兩個(gè)不同階段,行政規(guī)范的地位和作用不同,在行政訴訟中,行政規(guī)范具有雙重身份:一方面,應(yīng)該說是首先,它是法院進(jìn)行合法性審查的對(duì)象;另一方面,應(yīng)該說是其次,經(jīng)司法審查確認(rèn)具有合法有效性的行政規(guī)范,又是法院選擇適用衡量具體行政行為合法性的依據(jù)。(一)適用法律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國(guó)家的違憲審查制度銜接,不得違反國(guó)家違憲我國(guó)行政訴訟現(xiàn)行適用法律問題與我國(guó)法律的違憲審查制度是緊密聯(lián)系在一起的,可以肯定地說,這是一個(gè)尚未成熟且亟待完善的制度。行政訴訟中,為確定衡量具體行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)而選擇所應(yīng)適用法律的活動(dòng),從本質(zhì)上來說是確定法律、地方性法規(guī)和行政規(guī)范是否違憲及是否違法。因此,它是一種司法審查行為,這種司法審查必須與國(guó)家的違憲審查制度相互銜接,才能有效實(shí)施和更好地發(fā)揮作用。所以說,我國(guó)行政訴訟適用法律制度的最終完善還有待于國(guó)家違憲審查制度的完善。但這并不妨礙我們?yōu)槲覈?guó)應(yīng)該朝著建立一個(gè)什么樣的司法審查制度而努力所作的研究和探討,也不妨礙我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)條件下尋找一條如何更好地有效地實(shí)施行政訴訟中的司法審查的路子,并為以后建立一個(gè)合理的違憲審查制度做好鋪墊。1.針對(duì)行政審查的審查標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)行政訴訟法并未明確規(guī)定對(duì)行政規(guī)范的司法審查問題,但“參照”規(guī)章的規(guī)定實(shí)際上隱含了這一內(nèi)容。筆者認(rèn)為“參照”一詞,雖然既不能揭示行政訴訟適用法律的本質(zhì)問題,也不能為法院審查各個(gè)層次的行政規(guī)范提供有力的法律依據(jù),但它的寓意和設(shè)計(jì)思路是積極可取的。從司法實(shí)踐看,法院在行政訴訟法中對(duì)行政規(guī)范的審查是以選擇適用為目的的審查。我們所要做的只是還“參照”一詞以其本來面目和擴(kuò)大它的標(biāo)的范圍。從世界大多數(shù)國(guó)家的行政訴訟情況來看,對(duì)行政行為依據(jù)的合法性審查,都是必不可少的,但審查的目的、范圍和標(biāo)準(zhǔn)及方法各不相同。美國(guó)的司法審查最具典型性,“任何行政行為都建筑在行政機(jī)關(guān)對(duì)該行為的法律結(jié)論和事實(shí)裁定的基礎(chǔ)上,所以法院主要針對(duì)這兩個(gè)問題進(jìn)行審查。區(qū)別事實(shí)問題和法律問題,對(duì)它們適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn),這是美國(guó)司法審查的主要原則”。18但美國(guó)的司法審查太繁瑣,標(biāo)準(zhǔn)也難以掌握。19在英國(guó),司法審查沒有成文法的規(guī)定,它是根據(jù)普通法的原則進(jìn)行的。越權(quán)原則是英國(guó)行政法的核心問題。在英國(guó)的憲法背景下,根據(jù)議會(huì)主權(quán)原則,法院必須適用議會(huì)所通過的一切法律,不能審查議會(huì)所通過的法律是否合法。但行政機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)如果不在法律授權(quán)范圍以內(nèi)就是越權(quán)的行為,這種行政管理法規(guī)將被法院宣告為無效。法國(guó)由于并存著行政法院和普通法院兩個(gè)不同的審判系統(tǒng),所以,在訴訟制度上,圍繞管轄問題有很多復(fù)雜的設(shè)計(jì),不同的事項(xiàng)由不同的法院管轄。比如,判斷行政行為的合法性問題,主要權(quán)限在行政法院。最高行政法院、上訴行政法院乃至行政法庭,都在一定條件下或一定程度上擁有審查普遍性行政行為合法性的權(quán)力。最高行政法院有權(quán)撤銷總統(tǒng)和部長(zhǎng)會(huì)議的命令,包括普遍性條例和具體性的處理在內(nèi);撤銷部長(zhǎng)制定的行政條例。上訴行政法院審理關(guān)于解釋及審查行政決定的意義及合法性的上訴案件和關(guān)于行政條例的越權(quán)之訴的上訴案件。當(dāng)部長(zhǎng)制定的條例是否合法成為主要訴訟案件的附屬問題時(shí),作為先決問題,行政法庭也有權(quán)對(duì)該條例進(jìn)行合法性審查并作出決定。民事法院對(duì)一切行政行為,都無權(quán)判斷它的合法性,必須作為審判前提,由行政法院裁決。而刑事法院則有完整的管轄權(quán),有權(quán)判斷行政條例的合法性。我國(guó)行政訴訟中,法院選擇適用行政規(guī)范時(shí),所選擇的行政規(guī)范首先應(yīng)該是合法的,這個(gè)法僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。因?yàn)橐?guī)章存在合法性問題,同是行政規(guī)范的行政法規(guī),難道就天然的合法嗎?規(guī)章是需要經(jīng)“參照”(實(shí)質(zhì)上為選擇性審查)后才決定是否適用,行政法規(guī)憑什么可以獲得特別關(guān)照?為什么對(duì)在行政程序中實(shí)實(shí)在在作為依據(jù)的其他行政規(guī)范又可以視而不見?根據(jù)我國(guó)憲法確定的國(guó)家體制,我國(guó)法院不擁有撤銷行政規(guī)范或宣布行政規(guī)范無效的權(quán)力。法院對(duì)行政規(guī)范的審查應(yīng)當(dāng)作為審查具體行政行為合法性的前提,它只是通過審查作出具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)范的合法性,從而決定是否選擇該行政規(guī)范作為行政訴訟中的裁判依據(jù)。故我國(guó)法院對(duì)行政規(guī)范的審查應(yīng)當(dāng)確定為選擇性審查。2.行政規(guī)范的審查我國(guó)法院在行政訴訟中對(duì)行政規(guī)范審查的特點(diǎn)——選擇性審查,決定了我國(guó)行政訴訟中的行政規(guī)范在接受司法選擇性審查時(shí)具有證據(jù)性。主要體現(xiàn)在審查的目的、角度和方法等方面。(1)1從審查對(duì)象的來源看,作為依據(jù)的行政規(guī)范由被告提供,被告不能舉出它作出具體行政行為的依據(jù),要承擔(dān)敗訴責(zé)任。行政規(guī)范的來源適用“誰主張,誰舉證”的證據(jù)運(yùn)用規(guī)則。(2)2從審查的目的性來看,是以決定是否選擇其作為適用依據(jù)為目的,而不是以撤銷或宣布無效為目的,審查的結(jié)果僅僅表現(xiàn)為取舍性。與人民法院對(duì)證據(jù)的審查結(jié)果一樣:認(rèn)定與不認(rèn)定。(3)3從審查的角度看,是按照證據(jù)的特征對(duì)行政規(guī)范是否選擇適用加以審查。①1審查行政規(guī)范的客觀真實(shí)性,即由被告提供的據(jù)以作出具體行政行為的行政規(guī)范是否客觀真實(shí)的存在著,是否虛構(gòu)或杜撰而來。②2審查行政規(guī)范的合法有效性,即該規(guī)范的制定主體是否適格,制定和發(fā)布程序是否合法,規(guī)范內(nèi)容是否越權(quán),與上位階的法律和行政規(guī)范是否有抵觸或不一致。③3審查行政規(guī)范與案件的關(guān)聯(lián)性,即該行政規(guī)范與本案是否為最密切聯(lián)系的行政規(guī)范,是否為本案最該適用的行政規(guī)范。(4)4從審查的方法看,整個(gè)審查活動(dòng)是由法院?jiǎn)畏矫嬷鲃?dòng)進(jìn)行的,行政機(jī)關(guān)只承擔(dān)舉出所依據(jù)的行政規(guī)范的責(zé)任,而無須再對(duì)行政規(guī)范本身是否合法承擔(dān)舉證責(zé)任。但法院有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)確保該行政規(guī)范的客觀真實(shí)性。(5)5從對(duì)審查結(jié)果的確認(rèn)方式看,法院無須就審查結(jié)果制作專門的裁判意見,只要在最后的司法判決中對(duì)審查過程及結(jié)果予以表述即可。(二)法院享有相應(yīng)管轄權(quán)從我國(guó)的司法實(shí)踐看,法院對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行合法性審查以后,要解決兩個(gè)出路,一是經(jīng)審查合法有效的行政規(guī)范如何在行政訴訟中予以適用;二是經(jīng)審查不予適用,若是由于行政規(guī)范不合法的原因,司法審查程序是否要與違憲審查程序相銜接,如何銜接。筆者在此做一個(gè)初步的研究?jī)斣?。我?guó)法院雖然未獲得憲法賦予的對(duì)違法的行政規(guī)范的撤銷權(quán)或宣布無效權(quán),但捍衛(wèi)憲法至上和維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一,依然是法院義不容辭的神圣職責(zé),當(dāng)其在司法程序中發(fā)現(xiàn)違法的行政規(guī)范而不置可否時(shí),顯然是失職的表現(xiàn)。如何在錯(cuò)綜復(fù)雜的法律程序中尋找一個(gè)既不越權(quán)又不失職的座標(biāo)點(diǎn)及確定這個(gè)座標(biāo)點(diǎn)的方法,是一個(gè)艱難的課題。法國(guó)行政法上關(guān)于管轄問題的復(fù)雜設(shè)計(jì),提供了多種思路,其中附屬問題管轄權(quán)原則20是否可以作為一個(gè)思路予以變通借鑒,筆者認(rèn)為可以做一個(gè)積極意義上的探討。附屬問題是說一個(gè)案件本身的判決,依賴于另一個(gè)問題,后面這個(gè)問題不構(gòu)成訴訟的主要標(biāo)的,但它決定判決內(nèi)容,這個(gè)決定判決內(nèi)容的另外一個(gè)問題即為附屬問題。附屬問題的管轄權(quán)受先決問題原則和審判前提問題兩個(gè)原則的支配。先決問題由受理訴訟案件的法院決定,其含義是:有權(quán)管轄主要訴訟標(biāo)的的法院,也有權(quán)管轄附屬問題。附屬問題作為先決問題,由對(duì)訴訟主要標(biāo)的有管轄權(quán)的法院決定,以保持訴訟案件管轄權(quán)的完整。例如,行政法庭審理一個(gè)案件,請(qǐng)求撤銷市長(zhǎng)的一個(gè)命令,而該命令的根據(jù)則是部長(zhǎng)制定的不合法的條例。根據(jù)正常的管轄權(quán)規(guī)則,條例是否合法,由最高行政法院審理。但由于這個(gè)條例是否合法問題,是本訴訟案件的附屬問題,所以作為先決問題,由行政法庭決定。審判前提問題由有管轄權(quán)的法院決定,其含義是:把附屬問題作為訴訟案件的前提,由按照正常管轄規(guī)則對(duì)附屬問題有管轄權(quán)的法院裁決,而不由受理主要訴訟案件的法院決定。在法國(guó)同一審判系統(tǒng)內(nèi)部之間的附屬問題,都是先決問題,不同審判系統(tǒng)法院之間的附屬問題則是審判前提問題。比如前例,行政法庭與最高行政法院同屬一個(gè)系統(tǒng)的法院,其附屬問題為先決問題而非審判前提問題。在我國(guó)不存在兩個(gè)法院系統(tǒng),但法院不享有對(duì)行政規(guī)范行使撤銷權(quán)和宣布無效權(quán),這個(gè)權(quán)力由其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使。我國(guó)行政訴訟借鑒這一思路時(shí)是否可考慮這樣的設(shè)計(jì):(1)根據(jù)我國(guó)行政訴訟的立法精神,對(duì)行政規(guī)范的審查性質(zhì)應(yīng)確定為以適用選擇為目的的適用選擇性審查,法院只享有對(duì)行政規(guī)范確認(rèn)違法和拒絕適用的權(quán)力,而不得宣布行政規(guī)范無效或者予以撤銷。(2)法律是衡量行政行為合法性的終極標(biāo)準(zhǔn)。法律的合憲性問題,法律之間是否沖突抵觸的問題,在行政訴訟中,應(yīng)視為類似于所謂審判前提問題,法院無權(quán)審查,自然不得成立拒絕適用的理由。法規(guī)、規(guī)章及其他行政規(guī)范,應(yīng)以法律為依據(jù)或不得與之