從公益項目到非營利組織上海社區(qū)公益創(chuàng)設大賽的新模式

從公益項目到非營利組織上海社區(qū)公益創(chuàng)設大賽的新模式

上海的公共創(chuàng)新實踐。上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽(簡稱公益創(chuàng)投大賽)于2009年由上海市民政局主辦,上海浦東非營利組織發(fā)展中心(NPI)承辦。上海市民政局將從福利彩票基金中撥出專款1000萬資助大賽,面向社會征集社區(qū)服務的創(chuàng)意和操作方案,非營利組織通過挖掘社區(qū)需求,設計公益項目參賽,NPI負責對申請項目進行評審,并為參賽組織提供能力建設服務。獲選組織將獲得20萬到30萬之間的項目運作資金,為期一年。(一)對公益項目的評價上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽的流程:政府從福利彩票基金中撥出?？钯Y助公益項目,委托NPI運行大賽;NPI通過盡職調查和對公益項目進行評審,以項目的公益性、創(chuàng)新性、可持續(xù)性為評選指標;接著NPI選定受資助的公益項目和組織,以專題培訓的形式為其提供能力建設服務,并在項目的運行過程中負責監(jiān)督工作;NPI在公益項目運作結束后進行產出考察;政府開始籌辦下一屆的公益創(chuàng)投大賽。(二)培育非營利組織,促進資源整合相較之下,上海的公益創(chuàng)投在資金來源、運行機制等方面均與國外的公益創(chuàng)投有所區(qū)別。(見表1)對于新興非營利組織來說,以公益項目的形式參與到公益創(chuàng)投中不僅可以為組織獲取30萬的項目運作資金以解決組織初期面臨的資金短缺難題,而且可以通過NPI提供的培訓項目提升組織能力以解決能力不足的困境。此外,公益創(chuàng)投為非營利組織構建了一個良好的交流平臺,非營利組織通過這個平臺尋求組織之間相互合作的可能性。退出戰(zhàn)略的存在則使得受惠的非營利組織不再局限于小范圍。因此,我將公益創(chuàng)投歸類為培育非營利組織的一種新模式:積極引導,互惠雙贏。這種新模式的作用是循序漸進的。首先,以贊助公益項目的形式鼓勵非營利組織參加公益創(chuàng)投大賽;以公益性、創(chuàng)新性、可持續(xù)性作為項目競爭的標準,引導公益項目設計;通過競爭和評估,選定組織進行扶植,注入資金;在項目運行過程中,通過能力建設發(fā)展一批優(yōu)秀的非營利組織,壯大第三部門;最后,政府與第三部門就公共事務進行合作治理。這種模式從短期來看,可以一定程度彌補社會服務供需之間的缺口;從長期看,培育新興的非營利組織有利于合作治理的實現。公益創(chuàng)投的出發(fā)點以及目標都是十分美好的,但是在中國公益創(chuàng)投的實踐過程中也存在著一些問題亟待解決。(一)公益創(chuàng)投發(fā)展存在的問題1.購買什么、縱向購買Kettl認為在社會服務購買領域,政府作為社會服務的購買者,普遍存在著“聰明買家難題”(smartbuyerproblem)。他同時指出:政存在的問題和對策思考府作為一個聰明買家,必須能夠清楚地知道如何回答以下三個問題:購買什么,向誰購買以及買到了什么?在公益創(chuàng)投大賽的實際運行中,雖然上海市政府將大部分工作委托給了NPI運行,沒有直接參與到公益創(chuàng)投的運行中來,但是作為出資方,仍然是以買家的身份在向非營利組織組織購買公益服務,聰明買家難題貫穿公益創(chuàng)投大賽的始終。限定參賽項目的范圍,以項目的可行性、可持續(xù)性作為評選標準,都是在明確自己“購買什么”;篩選組織的過程即是決定“向誰購買”的過程;后期的項目評估以及監(jiān)督工作則是檢驗“買到了什么”。對于公益創(chuàng)投這一新生事物,作為購買主體的政府必須在實踐中逐步加深對公益創(chuàng)投的理解,提高自己作為“聰明買家”的能力。2.多樣化工作領域及項目設計難以統(tǒng)一標準,缺少對公益創(chuàng)客制下的成果監(jiān)督和評估機制參與公益創(chuàng)投大賽的項目圍繞著社區(qū)發(fā)展、家庭及兒童服務、老人服務、殘障幫扶服務、婦女服務、外來務工人員服務、青少年服務這七個領域進行,分為四期共59個。多樣化的工作領域以及項目設計,所導致的是各項目之間的服務群體和項目成果的差異極大,難以制定統(tǒng)一的標準,這是對公益創(chuàng)投成果監(jiān)督和評估的巨大挑戰(zhàn)。針對這些差異化的公益項目,除常規(guī)化的財政監(jiān)督外,還需要建立針對單個項目的成果監(jiān)督和評估機制。但從訪談中我們得知公益創(chuàng)投的監(jiān)督重點仍然是放在傳統(tǒng)的財政監(jiān)督上,這也是公益創(chuàng)投面臨的問題之一。3.非營利組織作為社會服務的購買主體在上海市公益創(chuàng)投大賽中,政府提供大賽運作費用以及獲選項目的資金,具體的運作是委托NPI實施的。第三方組織的加入使得運行機制發(fā)生了改變,由原本的“資助方——受資助組織”的雙方博弈轉變?yōu)椤百Y助方(政府)——第三方組織(NPI)——受資助組織”的三方博弈,可能造成的后果就是大量的信息不對稱和利益沖突現象。NPI在自身發(fā)展過程中會與許多組織發(fā)生聯(lián)系,存在著大量的利益交叉現象,但是作為受托方,又要求NPI在項目選擇過程中必須秉持公正、公開的原則,不涉及自身偏好。在調研中我們發(fā)現經過NPI孵化的非營利組織大部分都入選了此次的公益創(chuàng)投大賽。不過我們也應承認一個現實:這些經過NPI孵化的非營利組織在能力上確實是要優(yōu)于一般的草根組織。(二)公益創(chuàng)投發(fā)展的對策思考1.將社會服務購買納入政府采購范圍,加快服務購買正規(guī)化建設。2009年全國政府采購規(guī)模為7413.2億元,比2008年增加1422.3億元,增長了23.7%。近年來,中國外部購買的服務額逐步增長,構成了巨大的市場機會。但是我們也應該看到,中國的外部購買領域集中于政府機構的自身內部后勤服務領域,真正對于社會服務的購買尚未形成機制。根據2003年實施的《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定,中國目前仍未把政府購買社會服務納入政府采購范圍。中國的公共服務購買缺乏相應的法律制度保障。對于政府來說,應該探討將社會服務購買納入政府采購范圍的可行性,將政府采購的范圍從后勤服務領域擴展開來,加快社會服務購買的正規(guī)化建設,從而推動非營利組織發(fā)展,完善社會服務體系。2.建立社會服務的多主體提供機制,提高社會服務供給水平。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。善治的本質特征,在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關系,是兩者間的最佳狀態(tài)。治理理論的核心在于通過合作、協(xié)商、伙伴關系,確定共同目標,以最大程度地利用社會資源促成公共目標的多中心治理體系。非營利組織作為多中心治理主體之一,其發(fā)展程度與一國的治理水平息息相關。發(fā)育良好的第三部門無疑更有助于我們追求效率、責任、公平的善治。非營利組織作為社會服務的多元提供主體之一,能有效地彌補政府和市場的缺失,緩解目前社會服務領域的供需矛盾。這種矛盾主要體現在兩個方面:一個是社會服務的供給總量與需求總量間的矛盾,另一個是結構性矛盾,即部分特殊群體的需求沒有得到滿足。非營利公益創(chuàng)投作為一種培育非營利組織的新模式,它的作用是循序漸進的,而且蘊含在公益創(chuàng)投內的效率、問責等商業(yè)要素,將會使公益領域和第三部門煥然一新。王名認為我國第三部門發(fā)展中存在的問題主要有:政社不分,經費不足,能力不足,法治缺陷。公益創(chuàng)投是解決這些不足的最佳方案:非營利組織通過構思并運行公益項目獲取發(fā)展資金克服經費不足的困難,并通組織提供社會服務,政府購買社會服務的模式是一種雙贏的策略:就政府來說,政府作為購買主體,不僅滿足了社會大眾對于社會服務的需求,而且在確保非營利組織獨立性的同時,還能在一定程度上引導其發(fā)展方向,維護政治和行政的穩(wěn)定;就非營利組織來說,政府的服務購買是其發(fā)展的重要推動力,同時也在一定程度上解決了籌資難題。當然,這個模式是否能夠營造出雙贏的局面還有賴于政府是否能完成角色轉變所需要的能力建設(由執(zhí)行者向監(jiān)督者、引導者的角色轉變)。3.貫徹和落實基金會作為資助中心及支持中心的作用。近年來隨著國民經濟的高速增長,社會財富的持續(xù)積累以及相關法律法規(guī)的逐步完善,我國的基金會迎來了一個良好的發(fā)展機遇。同時,其不足之處也開始顯現。王名在分析中國基金會發(fā)展特點時,指出中國的基金會主要采用的是項目主導的模式,即基金會活動主要集中在開展大型公益項目上,這使得絕大多數中國基金會將其主要精力集中在具體的項目運作上,難以發(fā)揮資助中結論過公益項目的持續(xù)運行獲取資金;中介組織對非營利組織進行能力培訓以改善非營利組織能力不足的現狀;政府和非營利組織以簽訂合同的方式保證項目產出,二者是一種基于合同的平等關系,解決政社不分的難題。由上海市民政局主辦的公益創(chuàng)投大賽對于中國的第三部門是一次非常有意義的實踐。公益創(chuàng)投為正處于迅速發(fā)展期的基金會及非營利心和支持中心的作用。公益創(chuàng)投的出現為中國的基金會提供了一種新的公益參與模式:由原本的直接為非營利組織“輸血”改為幫助非營利組織提升“造血”能力,這有利于我國非營利組織的長期發(fā)展,從而真正發(fā)揮到基金會作為資助中心和支持中心的作用。4.非營利組織為社會資本提供了新的范式上海的公益創(chuàng)投大賽通過對公益項目的評估,以提供項目運作資金的形式解決非營利組織的資金難題。這種形式的好處在于吸引和整合來自于政府、市場、社會三大部門的資源,帶動多方投資,形成乘法效應。政府和市場為非營利組織提供資金(福利彩票基金和企業(yè)資助),NPI為非營利組織提供能力培訓,而非營利組織通過調研等形式發(fā)現民眾的需求,并通過設計項目去滿足這些需求,