美國(guó)反跨國(guó)賄賂政策的演變

美國(guó)反跨國(guó)賄賂政策的演變

“跨境賄賂”是指外國(guó)公民或公司為獲得公共資金、設(shè)計(jì)圖紙和進(jìn)出口貿(mào)易所需的許可證而采取的行動(dòng)。反跨國(guó)賄賂政策是美國(guó)貿(mào)易政策中一個(gè)富有特色的組成部分,作為對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則影響最大的國(guó)家,美國(guó)近年日益強(qiáng)調(diào)國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題,其反跨國(guó)賄賂政策也日益為各國(guó)所矚目。從反腐敗控制到市場(chǎng)維護(hù)的貿(mào)易政策美國(guó)人關(guān)注國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題始自“洛克希德案”。1976年,美國(guó)參議院跨國(guó)公司小組委員會(huì)主席丘奇揭發(fā)出洛克希德公司在1970～1975年間以回扣、政治捐款、津貼等形式向海外政要行賄共計(jì)2.02億美元。東窗事發(fā)后,日本首相田中角榮鋃鐺入獄。在“洛克希德案”震動(dòng)之下,美國(guó)國(guó)會(huì)于1977年通過(guò)《外國(guó)腐敗行為法》(ForeignCorruptionPracticesAct-FCPA),明文規(guī)定美國(guó)公司、公民無(wú)論是直接還是間接賄賂外國(guó)政府官員,均屬非法行為;后者包括公司或個(gè)人明知其所付款項(xiàng)將轉(zhuǎn)交外國(guó)政府、政黨的官員或候選人,仍向中介人付款的行為。即使腐敗行為并沒(méi)有達(dá)到目的,只要作出行賄的許諾,就構(gòu)成犯罪。用以行賄的不僅包括金錢,而且包括一切“有價(jià)值的東西”。美國(guó)成為全世界唯一明文將賄賂外國(guó)政府官員定性為犯罪的國(guó)家。通過(guò)《外國(guó)腐敗行為法》后不久,美國(guó)就試圖在OECD《跨國(guó)公司準(zhǔn)則》(GuidelinesonMultinationalEnterprises)內(nèi)增加有關(guān)禁止跨國(guó)賄賂的條款,然而未能成功。由于其它國(guó)家法律未將賄賂外國(guó)政府官員定性為犯罪行為;而且半數(shù)以上OECD成員國(guó)稅收法規(guī)將企業(yè)對(duì)外國(guó)官員的賄賂視為“為贏得生意而發(fā)生的費(fèi)用”,而允許從稅收中扣除,美國(guó)出口商常常抱怨自己因別國(guó)公司賄賂外國(guó)政府官員而在競(jìng)爭(zhēng)中失利。但當(dāng)時(shí)美國(guó)政府更關(guān)注于保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng),反腐敗尚未提上美國(guó)貿(mào)易政策的議事日程。80年代中期以來(lái),美國(guó)貿(mào)易政策逐步轉(zhuǎn)向“公平貿(mào)易”,與日俱增的貿(mào)易逆差被歸咎為外國(guó)對(duì)美國(guó)商品和勞務(wù)采取了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段,貿(mào)易政策重心轉(zhuǎn)向消除貿(mào)易伙伴的“不公平貿(mào)易行為”和推動(dòng)美國(guó)商品、服務(wù)和資本的出口,賄賂作為其貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的“不公平貿(mào)易行為”之一,引起了美國(guó)政府的關(guān)注。美國(guó)商務(wù)部聲稱,他們研究了1994～1996年間總價(jià)值640億美元的139個(gè)涉及外國(guó)公司行賄的國(guó)際商業(yè)合同案例,美國(guó)公司喪失了其中價(jià)值近110億美元的36項(xiàng)合同。由于上述數(shù)字只涉及他們所知的案例,因此,美國(guó)公司因外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手行賄而喪失的實(shí)際合同金額還要大得多。為此,美國(guó)國(guó)會(huì)在《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)力法》(TheOmnibusTrade&CompetitivenessAct)中附加了一份《外國(guó)腐敗行為法》修正案。別國(guó)稅收法規(guī)允許企業(yè)從稅收中扣除對(duì)外國(guó)官員賄賂的規(guī)定也被美國(guó)視為一種出口補(bǔ)貼。此外,美國(guó)認(rèn)為,其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手用于推動(dòng)出口的財(cái)力和人力比美國(guó)大得多,從而使美國(guó)出口商面臨不利的競(jìng)爭(zhēng)局面。據(jù)美國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì),不計(jì)融資性出口援助,1995年各主要貿(mào)易國(guó)家每1000美元GDP中用于非融資性出口推動(dòng)計(jì)劃的開(kāi)支,加拿大為0.33美元,法國(guó)為0.18美元,英國(guó)為0.07美元,德國(guó)、日本均為0.05美元,美國(guó)只有0.03美元。然而,共和黨人把持下的國(guó)會(huì)已使平衡預(yù)算成為美國(guó)政治生活中具有頭等重要性的大事。政府和國(guó)會(huì)幾經(jīng)沖突達(dá)成協(xié)議后,克林頓于1997年8月5日簽署實(shí)施新預(yù)算法案,規(guī)定要在自1981年以來(lái)進(jìn)行最大幅度減稅的同時(shí),在今后10年內(nèi)削減凈赤字9000億美元,到2002年實(shí)現(xiàn)自1969年以來(lái)的首次預(yù)算平衡。預(yù)算緊縮使美國(guó)政府無(wú)法在直接推動(dòng)出口開(kāi)支上向競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手看齊,負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家出口戰(zhàn)略的貿(mào)易促進(jìn)合作委員會(huì)(TradePromotionCoordinatingCommittee—TPCC)預(yù)算已連續(xù)3年減少:1994年財(cái)政年度為44億美元,1995財(cái)年為36億美元,1996財(cái)年為28億美元,1997財(cái)年批準(zhǔn)23億美元,為1994年的52%。為此,近年美國(guó)更加強(qiáng)調(diào)按美國(guó)模式統(tǒng)一國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,公開(kāi)宣稱要在繼續(xù)協(xié)調(diào)其融資和出口推動(dòng)計(jì)劃的同時(shí),采取戰(zhàn)略部署與妨礙美國(guó)進(jìn)入外國(guó)市場(chǎng)的外國(guó)不公正競(jìng)爭(zhēng)行為做斗爭(zhēng),并將賄賂列為美國(guó)重點(diǎn)反對(duì)的四種新的不公正競(jìng)爭(zhēng)行為之首。不僅如此,由于近年跨國(guó)賄賂有愈演愈烈之勢(shì),世界銀行估計(jì)全世界賄賂總額可達(dá)發(fā)展中國(guó)家外來(lái)直接投資和進(jìn)口的5%,即每年近800億美元,許多發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家私有化進(jìn)程中的腐敗現(xiàn)象更令人觸目驚心,以美國(guó)為首的西方國(guó)家還將反跨國(guó)賄賂提高到鞏固前蘇聯(lián)東歐和拉美等國(guó)新生“民主”和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高度。健全和完善我國(guó)的反賄敗國(guó)際法規(guī)制,為正常商業(yè)工作的發(fā)展提供法律保證80年代末以來(lái),美國(guó)在國(guó)內(nèi)外采取了一系列措施,從各個(gè)方面強(qiáng)化其反跨國(guó)賄賂政策。(一)國(guó)內(nèi)措施近年美國(guó)在國(guó)內(nèi)采取的強(qiáng)化反跨國(guó)賄賂措施主要有:1.加大懲戒違反《外國(guó)腐敗行為法》的公司和個(gè)人的力度,尤其注重落實(shí)到具體責(zé)任人員。自1988年以來(lái),違法公司一般須繳納200萬(wàn)美元以上罰款,對(duì)負(fù)有責(zé)任的公司管理人員罰款可達(dá)10萬(wàn)美元,監(jiān)禁可長(zhǎng)達(dá)5年。而且,無(wú)論其所在公司是否受到起訴,公司管理人員個(gè)人都有可能受到起訴。2.禁止涉足跨國(guó)賄賂行為的公司獲得政府資助,對(duì)其實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。1993年,克林頓政府推出“國(guó)家出口戰(zhàn)略”,加大推動(dòng)出口力度,作為商務(wù)部“出口倡導(dǎo)中心”(AdvocacyCenter)工作指針的《出口倡導(dǎo)準(zhǔn)則》(AdvocacyGuidelines)規(guī)定,欲尋求政府出口支持的美國(guó)公司不得違反《外國(guó)腐敗行為法》,美國(guó)商務(wù)部《國(guó)家出口戰(zhàn)略第四個(gè)年度報(bào)告》宣告:“我們必須保證我們的國(guó)內(nèi)政策不鼓勵(lì)從美國(guó)政府的計(jì)劃中受益的國(guó)內(nèi)外公司搞賄賂和腐敗行為”。美國(guó)進(jìn)出口銀行規(guī)定,美國(guó)供應(yīng)廠商欲尋求該銀行貸款、擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)者,需提交公司官員簽發(fā)的供應(yīng)廠商證明書(shū),由該銀行審核。一切折扣、津貼、回扣、傭金、酬金,凡不屬包含在發(fā)票中的項(xiàng)目、付給普通全日制雇員的正常補(bǔ)助、銀行信用證或保函費(fèi)用、正常商業(yè)手續(xù)費(fèi)者,均須在證明書(shū)中載明。如果發(fā)現(xiàn)其中某些項(xiàng)目與正常商業(yè)項(xiàng)目不符,進(jìn)出口銀行將提請(qǐng)司法部進(jìn)一步調(diào)查。1996年,美國(guó)進(jìn)出口銀行進(jìn)一步修改了廠商證明書(shū)的要求,除上述各項(xiàng)外,還要求載明不包括在提交給進(jìn)出口銀行的發(fā)票中的、由供應(yīng)方或第三方作出的任何支付安排或承諾。美國(guó)海外私人投資公司(OPIC)要求其資助的任何美國(guó)公司、投資基金、合營(yíng)企業(yè)和外資子公司立約保證他們的項(xiàng)目符合《外國(guó)腐敗行為法》及其它國(guó)內(nèi)外反腐敗法規(guī)的規(guī)定。一旦違反,海外私人投資公司將取消或推遲其貸款資助。如果向海外私人投資公司投保的企業(yè)因賄賂外國(guó)官員而遭受損失,該公司將不做任何補(bǔ)償。1996年5月,OECD開(kāi)發(fā)援助委員會(huì)通過(guò)原則聲明,決定將雙邊援助與反腐敗掛鉤。當(dāng)年10月1日起,美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署(USAID)就在其雙邊援助合同中加入反腐敗條款,禁止其所援助的政府采購(gòu)項(xiàng)目中出現(xiàn)賄賂行為;一旦發(fā)現(xiàn),即取消援助并采取法律行動(dòng)。3.擴(kuò)大《外國(guó)腐敗行為法》的管轄范圍。原來(lái)《外國(guó)腐敗行為法》只適用于美國(guó)公司,而在美國(guó)的外資公司及其國(guó)外總部、美國(guó)公司的海外分部均不受約束,行賄者有漏洞可鉆,美國(guó)公司對(duì)此也頗有微詞。為此,近年美國(guó)將《外國(guó)腐敗行為法》適用范圍擴(kuò)大到美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的海外附屬機(jī)構(gòu)和在美外資公司,美國(guó)進(jìn)出口銀行、海外私人投資公司等機(jī)構(gòu)都相應(yīng)調(diào)整了規(guī)章。美國(guó)還將遵守《外國(guó)腐敗行為法》作為在美國(guó)上市的條件之一,由證券交易管理委員會(huì)(S.E.C)負(fù)責(zé)審核上市公司(包括在美國(guó)上市的外籍公司)財(cái)務(wù)報(bào)表,督促其遵守《外國(guó)腐敗行為法》,上市公司因此普遍加強(qiáng)了內(nèi)控制度。此外,美國(guó)商務(wù)部還設(shè)立了熱線電話,供公眾舉報(bào)賄賂外國(guó)官員的案件。(二)國(guó)際措施在國(guó)際上,美國(guó)采取了一系列措施,以求達(dá)成關(guān)于跨國(guó)賄賂的國(guó)際規(guī)定,從法律上確認(rèn)跨國(guó)賄賂行為的犯罪性質(zhì),取消對(duì)賄賂開(kāi)支的稅收減免,禁止有跨國(guó)賄賂行為的公司參與多邊金融機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織資助的項(xiàng)目,強(qiáng)化對(duì)跨國(guó)賄賂行為的監(jiān)控。1.在OECD和區(qū)域組織內(nèi)部推動(dòng)制訂國(guó)際協(xié)定,將賄賂外國(guó)政府官員定性為犯罪行為,并取消對(duì)賄賂開(kāi)支的稅收減免。美國(guó)的目的是達(dá)成一項(xiàng)具有普遍約束力的國(guó)際反賄賂協(xié)定,但全世界政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度均大相徑庭的近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)就反跨國(guó)賄賂達(dá)成協(xié)議顯然極為困難;為此,美國(guó)采取了先在較小的國(guó)際組織內(nèi)達(dá)成協(xié)議,然后推廣的策略。美國(guó)首先致力于在OECD內(nèi)部達(dá)成禁止跨國(guó)賄賂的國(guó)際協(xié)定。80年代末,根據(jù)1988年貿(mào)易法的授權(quán),美國(guó)政府在OECD內(nèi)發(fā)起制訂反跨國(guó)賄賂協(xié)定的談判。1996年4月,OECD理事會(huì)第873次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于對(duì)賄賂外國(guó)政府官員實(shí)行稅收減免規(guī)定的建議》,要求成員國(guó)重新審查并廢除這類規(guī)定。當(dāng)年西方七國(guó)首腦會(huì)議上,七國(guó)決定采取措施與國(guó)際商務(wù)中的賄賂行為作斗爭(zhēng),并支持其它多邊組織為此做出的努力。當(dāng)年7月,美國(guó)又倡議聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)通過(guò)《關(guān)于跨國(guó)商務(wù)活動(dòng)中的賄賂》聲明,呼吁各國(guó)將賄賂定為犯罪并取消對(duì)賄賂開(kāi)支的稅收減免。1997年7月,OECD內(nèi)部的談判終于取得突破,各成員國(guó)部長(zhǎng)一致同意到年底達(dá)成將成員國(guó)公司賄賂外國(guó)政府官員定性為刑事犯罪的協(xié)議,各成員國(guó)將在1998年底前批準(zhǔn)該項(xiàng)反賄賂協(xié)議,并制訂相應(yīng)國(guó)內(nèi)法律,對(duì)賄賂開(kāi)支取消稅收減免。在此前后,OECD部分成員國(guó)相繼采取了一些措施。在美國(guó)推動(dòng)下,美洲國(guó)家組織(OAS)21個(gè)成員國(guó)于1996年3月29日在加拉加斯聯(lián)合簽署《美洲反腐敗公約》(Inter-AmericaConventionAgainstCorruption),明確宣布簽字國(guó)企業(yè)、國(guó)民、永久性居民賄賂外國(guó)官員為犯罪行為,并要求各簽字國(guó)在制訂相關(guān)法規(guī)、引渡罪犯、罰沒(méi)賄賂所得等方面進(jìn)行有效、廣泛的協(xié)作。美國(guó)并準(zhǔn)備為此向美洲國(guó)家組織及其成員國(guó)提供技術(shù)和法律援助。2.推動(dòng)多邊金融機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織禁止有跨國(guó)賄賂行為的公司參與其資助的項(xiàng)目。1995年、1996年7月,世界銀行通過(guò)有關(guān)貸款條件、政府采購(gòu)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件的反賄賂修正案,要求凡屬世行資助項(xiàng)目,都必須公布已經(jīng)或?qū)⒁督o與其招標(biāo)、履約有關(guān)機(jī)構(gòu)的一切傭金和小費(fèi)。如果投標(biāo)者或借款人卷入丑聞或腐敗行為,世行將拒絕付款或取消項(xiàng)目中世行貸款部分。被世行認(rèn)定有腐敗行為的公司將被列入一段時(shí)期內(nèi)不得參與世行資助項(xiàng)目的黑名單。美國(guó)官方承認(rèn),美國(guó)政府和企業(yè)圓桌會(huì)議(BusinessRoundtable)就此與世行行長(zhǎng)頻頻聯(lián)系,對(duì)形成上述修正案起了關(guān)鍵作用。3.積極推動(dòng)聯(lián)合國(guó)、世界銀行、APEC等國(guó)際組織達(dá)成提高政府采購(gòu)和招標(biāo)、投標(biāo)透明度的協(xié)定。1996年1月1日,WTO新《政府采購(gòu)協(xié)議》(GovernmentProcurementAgreement——GPA)生效,對(duì)各締約方政府采購(gòu)?fù)该鞫鹊囊蟠蟠筇岣?而且其管轄范圍從中央政府的商品采購(gòu)擴(kuò)大到地方政府、公共部門采購(gòu)實(shí)體和勞務(wù)采購(gòu)(工程建設(shè)招標(biāo)),降低了受轄采購(gòu)合同的起點(diǎn)金額,締約方13萬(wàn)特別提款權(quán)以上的中央政府采購(gòu)合同、20萬(wàn)特別提款權(quán)以上的地方政府采購(gòu)合同、40萬(wàn)特別提款權(quán)以上的公共部門采購(gòu)合同、500萬(wàn)特別提款權(quán)以上的政府工程建設(shè)招標(biāo)均被納入其管轄范圍。與舊協(xié)議相比,新協(xié)議的管轄范圍擴(kuò)大了10倍。在1996年WTO新加坡會(huì)議上,美國(guó)極力主張WTO所有成員方簽署新《政府采購(gòu)協(xié)議》,并制訂嚴(yán)格的實(shí)施日程表。美國(guó)對(duì)推動(dòng)聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)(UNCITRAL)于1995年5月制訂旨在提高政府采購(gòu)?fù)该鞫鹊摹敦浳?、建筑和服?wù)采購(gòu)樣本法》(ModelLawonProcurementofGoods,ConstructionandServices)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。美國(guó)支持世界銀行等多邊開(kāi)發(fā)銀行總部加強(qiáng)對(duì)所援助政府采購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)督,反對(duì)授權(quán)由項(xiàng)目所在國(guó)分支機(jī)構(gòu)監(jiān)督。4.強(qiáng)化對(duì)跨國(guó)賄賂行為的監(jiān)控機(jī)制。鑒于包括賄賂在內(nèi)的大量非法收入是通過(guò)金融市場(chǎng)轉(zhuǎn)移的,1989年西方七國(guó)首