依法行政與法治行政

依法行政與法治行政

黨的十五次全國代表大會確立了“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”的基本國民政府戰(zhàn)略。我國法學(xué)界、尤其是行政法學(xué)界的一個共識是,依法治國的關(guān)鍵是依法行政。依法行政對于人治是一個很大的進(jìn)步。但是,我認(rèn)為當(dāng)前我國在面臨切實貫徹這一原則的艱巨任務(wù)之外,更為艱巨的是邁向法治行政的更高目標(biāo)。就防止以權(quán)謀私而言,法治行政才是治本之策。一、地方政府與其他法之間存在明顯的層級關(guān)系法治行政要求依法行政,但實現(xiàn)了依法行政并不等于達(dá)到了法治行政。如有的地方和部門以權(quán)謀私已到了利用制定法規(guī)和規(guī)章使之“合法化、固定化”的程度。我們知道,法是由各種形式的法的文件組成的,即憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。它們之間可能互相沖突,互相抵觸。雖然憲法規(guī)定了某些法的形式的不同效力,但仍有一些法的文件的互相效力層級關(guān)系在憲法上是不明確的,如部門規(guī)章與地方規(guī)章之間,經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)與一般地方性法規(guī)之間,自治條例、單行條例與行政法規(guī)或其它地方性法規(guī)之間的關(guān)系。遇到這種情況,行政機關(guān)如何處理?如果我們?nèi)匀缓唵蔚貜娬{(diào)依法行政的原則,顯然無助于制止和杜絕某些地方或部門以權(quán)謀私的腐敗行為。二、各級政府的權(quán)限《立法法》雖然已對全國和地方的立法權(quán)限做了原則性規(guī)定,但并沒有對各級政府的事權(quán)進(jìn)行具體的、明確的劃分。我于1995年即建議制定《中央政府與地方政府關(guān)系法》,今天看來當(dāng)時提出的立法目標(biāo)和原則,仍然具有參考價值。改進(jìn)中央政府和地方政府的關(guān)系應(yīng)以事權(quán)相對分散于地方,而財權(quán)財力相對集中于中央為目標(biāo)。明確各級政府的權(quán)限,既有利于政令的統(tǒng)一,充分發(fā)揮中央和地方的積極性,又能夠克服和防止過分集權(quán)和地方主義兩種傾向。這對于地方性和部門性的越權(quán)、濫用職權(quán)以謀取少數(shù)人和個人私利的腐敗行為也是根本性的防范措施。既然明確職權(quán),各級政府的職權(quán)就應(yīng)當(dāng)是完整的,包括人、財、物的所有權(quán)和管理權(quán)?，F(xiàn)存的各種“雙重管理體制”在實際運作中極易造成互相扯皮效率低下,甚至互相干擾。1990年代初,金融系統(tǒng)就出現(xiàn)相當(dāng)嚴(yán)重的地方政府干擾、插手甚至命令銀行貸款的問題,而金融系統(tǒng)卻屬于垂直管理。應(yīng)當(dāng)明確垂直管理就須是完整的垂直管理,即凡屬中央及各部委的組織、單位,無論設(shè)于北京或外地,其一切調(diào)度均由中央及各部委負(fù)責(zé),地方不得干涉。同樣,屬于地方職權(quán)范圍的,中央也不得隨意干預(yù)。只有這樣,各級政府才可以完整地、全面地行使職權(quán),出現(xiàn)問題也容易追究責(zé)任。明確各級各部門的權(quán)限也有利于建立切實有效的監(jiān)督體系,如監(jiān)察部門和銀行的跨地區(qū)設(shè)置。三、建立健全編制的法律法規(guī)從體制上防止腐敗,促成精簡、統(tǒng)一、效能三者有機結(jié)合的政府的形成,需要完善的行政組織法律體系。它包括行政機構(gòu)設(shè)置法、行政編制法和公務(wù)員法。中國的行政機構(gòu)設(shè)置法十分欠缺,在相當(dāng)長的時期中,行政機構(gòu)設(shè)置基本上處于無法可依的狀況。機構(gòu)膨脹,權(quán)責(zé)不清和效率低下是必然的后果。機構(gòu)和人員超編導(dǎo)致隨意創(chuàng)收、收費和罰款,成為社會和群眾反映強烈的一個腐敗現(xiàn)象。我國應(yīng)該制定國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)和歸口管理局的設(shè)置法;制定省級人民政府及工作部門設(shè)置法;制定市人民政府及工作部門設(shè)置法;制定縣人民政府及工作部門設(shè)置法;制定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府設(shè)置法。行政編制法是管理編制的法,是規(guī)定編制的提出、審查、論證和批準(zhǔn)的程序,也是對執(zhí)行編制的監(jiān)督和違反編制的責(zé)任追究的法律規(guī)范。在行政機構(gòu)數(shù)量、種類和職責(zé)明確的基礎(chǔ)上,確定行政機構(gòu)人員數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)便顯得尤為重要,因為行政機構(gòu)編制不像企業(yè)的編制那樣有“自律作用”,必須要有控制編制的法律規(guī)范。目前,地方一些機關(guān)副職過多,“官多辦事的人少”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。我國過去編制由各級政府的編委管理,缺少法律的規(guī)定,基本處于“人治”的狀況,編制膨脹、人浮于事、甚至不按制度隨意任用人員是必然的后果。從世界各國的情況來看,控制編制一般依靠財政和法律兩種手段。通過財政控制的辦法是我國長期采用的,但并不成功,因為行政機構(gòu)可以通過預(yù)算外收入或非法收入來補充經(jīng)費的不足。不僅如此,它進(jìn)而造成大量亂收費。亂罰款、亂攤派的現(xiàn)象。通過制定行政編制法,以法的形式規(guī)定行政機構(gòu)人員數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),才能有效地控制編制,從根本上解決問題。我國雖已于1993年由國務(wù)院頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》,但由于這還只是一個行政法規(guī),加上其規(guī)定的內(nèi)容和程序都比較粗略,致使在實際操作中存在嚴(yán)重的走過場現(xiàn)象,實施效果并不理想。有必要在此基礎(chǔ)上盡快出臺一部正式的《國家公務(wù)員法》,對《國家公務(wù)員暫行條例》的內(nèi)容予以進(jìn)一步充實和完善,建立起真正的公務(wù)員考試錄用制度、回避制度和職位輪換制度等現(xiàn)代公務(wù)員管理制度。通過制度設(shè)計使公務(wù)員無非分之想,也無法行以權(quán)謀私之事。作為配套,應(yīng)制定《國家公職人員財產(chǎn)申報法》?，F(xiàn)有的《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》只是一個黨紀(jì)政紀(jì)性文件,而且由于將申報范圍僅限于收入而未包括其全部財產(chǎn),致使難以對公職人員起到真正的監(jiān)督作用,實際執(zhí)行效果也很不理想。應(yīng)在此基礎(chǔ)上出臺正式的《國家公職人員財產(chǎn)申報法》,對不如實申報的要予以處罰,申報的財產(chǎn)明顯超過合法收入,差額巨大,本人又不能說明其合法來源的,要以刑法中的“巨額財產(chǎn)來源不明罪”論處。加大懲罰力度,使公務(wù)員腐敗成為一種高風(fēng)險、高代價的行為,在利益權(quán)衡上成為得不償失的行為,從而起到阻遏防范腐敗的效果。四、行政程序規(guī)則、權(quán)力運行規(guī)范從一般意義上來說,行政行為的無序、恣意和非法定化,是誘發(fā)行政腐敗的因素之一,在多數(shù)情況下,行政腐敗、尤其是行政執(zhí)法領(lǐng)域的腐敗,大多肇始于對法定行政程序的不遵循與行政行為的混亂無序,或者是法定行政程序的不完整、欠規(guī)范。行政腐敗的生發(fā),是行政權(quán)行使者主觀意識同客觀條件相作用的產(chǎn)物。而行政程序,作為腐敗發(fā)生的外在客觀條件之一,扮演了極重要的“角色”。此外,行政程序設(shè)定科學(xué)合理,不僅對行政權(quán)行使主體設(shè)置了搞腐敗的“元形”障礙,而且也使行政相對方明了,同行政機構(gòu)發(fā)生行政法律關(guān)系時,只要遵循此法定規(guī)則即可,無須另行“親近”管理方。行政程序的法律功能也正是體現(xiàn)于此。行政程序為行政行為規(guī)約、設(shè)定了具體的行為方式、步驟、次序和時限,在一定程度上克服了由不循法定步驟和方式,不守法定次序和時限所引發(fā)的腐敗行為。行政程序為監(jiān)督行政行為提供了導(dǎo)向,也為抑制腐敗提供了技術(shù)上的助益。就行政程序?qū)ο鄬Ψ降挠绊憗碚f,它既給其提供了保護(hù)自我合法權(quán)益的顯在準(zhǔn)則,也給其“以利勾結(jié)”管理方設(shè)置了天然的障礙,從而在一定程度上為消除腐敗發(fā)生的另一必備要件提供了可能。最近,黨中央、國務(wù)院要求政府有關(guān)部門研究制定完善權(quán)力運行機制防止以權(quán)謀私的具體落實辦法,