我國(guó)郊區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)郊區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀與問(wèn)題

中國(guó)的土地所有權(quán)分為國(guó)有土地所有權(quán)和勞動(dòng)群眾的土地所有權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第43條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于勞動(dòng)群眾集體所有的土地?！薄锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！笨梢?jiàn),農(nóng)村建設(shè)用地只包括三種情況:一是農(nóng)民的宅基地;二是農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)的用地;三是農(nóng)村興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者聯(lián)營(yíng)企業(yè)用地。除此之外,在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行建設(shè)都是法律所不允許的。而其中惟一可作為住宅用地的宅基地依照《土地管理法》的規(guī)定,建筑在其上的房屋流轉(zhuǎn)范圍僅限于農(nóng)村人口之間,不能向城市居民出售。換言之,只有國(guó)有土地才可被用于商品房開(kāi)發(fā)建設(shè),不能在農(nóng)村集體所有的土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房,也不能對(duì)城鎮(zhèn)居民銷售。如果要使用農(nóng)村集體所有土地用于商品房開(kāi)發(fā),惟一的合法途徑是將農(nóng)村土地先行國(guó)有化,然后再將國(guó)有土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。而引起民眾和政府高度關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房正是指違反上述法律規(guī)定在農(nóng)村集體土地上修建和出售的“商品房”。具體而言,小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地或者宅基地上由開(kāi)發(fā)商或者當(dāng)?shù)卮寮w、個(gè)人建設(shè)銷售的房屋,這種房屋沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證,有的擁有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證,但并不為國(guó)家承認(rèn),有的則沒(méi)有任何權(quán)屬證明。(1)小產(chǎn)權(quán)房由于不用繳納土地使用權(quán)出讓金和相關(guān)稅費(fèi),建造成本低廉,因而售價(jià)便宜,常常只有毗鄰地段正規(guī)商品房?jī)r(jià)格的一半甚至三分之一。一、利益驅(qū)動(dòng)是小產(chǎn)權(quán)房交易的“催化劑”中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展促使城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大,在住房需求的剛性增長(zhǎng)和房?jī)r(jià)不斷攀升的矛盾中,小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。統(tǒng)計(jì)顯示,小產(chǎn)權(quán)房大量存在于各大中城市的近郊區(qū),相對(duì)低廉的價(jià)格使其受到了城市大量中低收入者的青睞,其面積已經(jīng)相當(dāng)驚人。(2)小產(chǎn)權(quán)房在各地的建設(shè)名目常見(jiàn)的有:一是打著新農(nóng)村建設(shè)旗號(hào)修建小產(chǎn)權(quán)房。村委會(huì)單獨(dú)或者聯(lián)合開(kāi)發(fā)商,利用農(nóng)民集中居住或“撤村并居”騰退出來(lái)的宅基地、原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地甚至直接占用耕地違規(guī)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房并對(duì)外銷售;二是以農(nóng)民安置為名建造小產(chǎn)權(quán)房。有些村集體在本村的集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓,用于安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,但在安置過(guò)程中,超審批范圍擴(kuò)大建筑面積,擅自擴(kuò)大銷售對(duì)象,將其中一部分向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員銷售;三是以農(nóng)業(yè)觀光園區(qū)等名義圈地進(jìn)行住房開(kāi)發(fā)。集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)為名租賃集體土地,其中一部分建成瓜果、花卉等農(nóng)業(yè)觀光園區(qū),另一部分則以配套用房的名義建成類別墅式高檔商品房予以出售。以成都地區(qū)為例。成都郫縣三道堰鎮(zhèn)距成都市區(qū)車程約半小時(shí),是成都的水源地,明確不得發(fā)展任何工業(yè)。2000年以前,一直面臨著基礎(chǔ)設(shè)施落后、居民生活拮據(jù)、地方財(cái)政資金匱乏的困境。2000年,由鎮(zhèn)政府出面,組織進(jìn)行舊鎮(zhèn)改造的第一批試點(diǎn),但規(guī)模很小,籌集資金也很有限。2001年后,隨著成都房?jī)r(jià)不斷攀升,部分城市住房需求開(kāi)始向周邊城鎮(zhèn)擴(kuò)散,出現(xiàn)了新的“聯(lián)合蓋房”的舊鎮(zhèn)改造模式:由當(dāng)?shù)鼐用癯龅亍⑼鈦?lái)戶出資、在當(dāng)?shù)鼐用竦牡鼗戏w兩樓一底或三樓一底的小樓,然后雙方分享樓層。本地住戶借此改善住房條件、擁有商鋪;外地人以較低投入擁有了自住房屋;鎮(zhèn)政府對(duì)新蓋房屋收取市鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi),有了舊鎮(zhèn)改造的資金來(lái)源。正是各方利益的契合,提升了三道堰舊鎮(zhèn)改造的速度:從2002-2004年間的37戶本地戶改造(給外來(lái)投資戶提供了70套住宅),到2005-2007年間覆蓋全鎮(zhèn)中心區(qū)的700戶本地戶改造(給外來(lái)投資戶提供了1000套住宅),由此,來(lái)自城市的資金涌入,第二批、第三批舊鎮(zhèn)改造逐步推開(kāi),且速度驚人。2006年,三道堰鎮(zhèn)終于出現(xiàn)了由房地產(chǎn)商擔(dān)任開(kāi)發(fā)主體的成規(guī)模的經(jīng)營(yíng)性小產(chǎn)權(quán)房樓盤(pán)。(3)實(shí)際上,不管是建造小產(chǎn)權(quán)房出售或變相出售的開(kāi)發(fā)商或當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶,還是在村鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的城市居民,基本上都知道國(guó)家禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)定,但小產(chǎn)權(quán)房交易卻屢禁不止且呈擴(kuò)大化趨勢(shì),深層次的原因何在?毫無(wú)疑問(wèn),各方利益的驅(qū)動(dòng)是小產(chǎn)權(quán)房形成和泛濫的最重要因素。首先巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑對(duì)于買(mǎi)賣(mài)雙方都是難于抗拒的。對(duì)于近郊農(nóng)民而言,種地的收入沒(méi)有保障,所得微薄而且變現(xiàn)緩慢,賣(mài)房所得既高且快;而對(duì)于城鎮(zhèn)居民,小產(chǎn)權(quán)房低廉的售價(jià)和相對(duì)不差的實(shí)際居住條件可以實(shí)現(xiàn)擁有自住房屋的夢(mèng)想。(4)當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房完美契合雙方的利益需求時(shí),交易是無(wú)法阻擋的,即使自冒風(fēng)險(xiǎn)也在所不惜。其次,基層政府的利益驅(qū)使和尚不完善的監(jiān)管機(jī)制也是小產(chǎn)權(quán)房交易產(chǎn)生的重要原因。在城市,商品房開(kāi)發(fā)已經(jīng)有比較完善的監(jiān)管制度,但在廣大的農(nóng)村地區(qū),鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府甚至是村委會(huì)實(shí)際上擁有更大的決定權(quán),并且缺乏有效監(jiān)管機(jī)制,在經(jīng)濟(jì)利益誘惑面前,他們與農(nóng)民達(dá)成一致的利益訴求,違規(guī)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房,收取的費(fèi)用既可改善本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),獲得群眾好評(píng),又可做出政績(jī),利益的驅(qū)使使得基層政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房采取了默許、放任甚至鼓勵(lì)的政策。三道堰鎮(zhèn)的“建房興鎮(zhèn)”之路不失為一個(gè)較為典型的樣本。其實(shí),小產(chǎn)權(quán)房禁而不絕甚至蔓延,其深層次根源還得從我國(guó)城鄉(xiāng)分治的二元化土地結(jié)構(gòu)上尋找。正如許多學(xué)者指出的,現(xiàn)有集體土地所有權(quán)存在著性質(zhì)模糊、主體虛位、權(quán)能不全、與國(guó)家所有權(quán)關(guān)系不清的缺陷。(5)集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)有著迥異的法律地位,集中表現(xiàn)在集體土地所有權(quán)缺乏核心的處分權(quán)能,這是集體土地所有權(quán)弱化的重要原因?，F(xiàn)行法律制度下的集體土地所有權(quán)更像是一種限制物權(quán),這種限制性主要體現(xiàn)在主體的限制和用途的限制上。由于集體土地所具有的社團(tuán)性和保障性,加上國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的特殊保護(hù)政策,決定了集體土地使用權(quán)的主體范圍只能是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,禁止向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員進(jìn)行轉(zhuǎn)讓;而且,集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),即使是集體建設(shè)用地,也只限于宅基地、公共設(shè)施公益事業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,此外,法律不允許在集體土地上進(jìn)行其他任何建設(shè)。“嚴(yán)防死守”必然出現(xiàn)的尷尬局面就是,由于法律禁止流轉(zhuǎn),使得使用價(jià)值與國(guó)有土地基本相當(dāng)?shù)某墙技w土地巨大的交換價(jià)值不能變現(xiàn),經(jīng)濟(jì)利益合法實(shí)現(xiàn)的路徑落空后,違法的交易便成為事實(shí)上的不二選擇。二、小產(chǎn)權(quán)房監(jiān)管力度薄弱在眾多買(mǎi)房人承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),對(duì)小產(chǎn)權(quán)房監(jiān)管力度薄弱致其泛濫并引發(fā)各種違法行為也日益引起國(guó)家相關(guān)部門(mén)的重視。小產(chǎn)權(quán)房不被法律認(rèn)可,對(duì)于城鎮(zhèn)居民的購(gòu)房人來(lái)說(shuō),多重風(fēng)險(xiǎn)難以消除:(一)承認(rèn)與保護(hù)原則有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給購(gòu)房人頒發(fā)“產(chǎn)權(quán)證明”或其他類似權(quán)利證書(shū),都是不被法律承認(rèn)和保護(hù)的。這種房屋不能上市交易,不能合法取得該房屋的增值價(jià)值,如將來(lái)房地升值導(dǎo)致農(nóng)民或村委會(huì)撕毀合同強(qiáng)行收回房屋,購(gòu)房人只有權(quán)要求返還支付的價(jià)款,最多再要求賠償部分損失,卻無(wú)法繼續(xù)保有房屋。(二)一些交易和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)商的資信、項(xiàng)目的運(yùn)行情況、房屋質(zhì)量驗(yàn)收等均缺乏有效的政府監(jiān)管,一旦出現(xiàn)房屋不能交付或質(zhì)量問(wèn)題,買(mǎi)受人往往難以追回房款。(三)小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)和交易小產(chǎn)權(quán)房在使用過(guò)程中如果面臨國(guó)家征收,因?yàn)闆](méi)有合法的房屋所有權(quán)證和土地使用權(quán)證,買(mǎi)受人很難得到相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償,房屋本身面臨作為違章建筑被強(qiáng)行無(wú)償拆除的可能。換言之,購(gòu)房人從開(kāi)發(fā)商手中購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的時(shí)候,也就是所有法律風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至購(gòu)房人的時(shí)候。正是因?yàn)橘?gòu)房人面臨較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn),作為利益關(guān)聯(lián)方,小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)商和當(dāng)?shù)鼗鶎诱惨M可能地規(guī)避法律,爭(zhēng)取創(chuàng)造小產(chǎn)權(quán)房有可能合法化的前景,以提高購(gòu)房人的信心和期望值,達(dá)成各方都比較滿意的自愿交易。以成都三道堰鎮(zhèn)為例,為了實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)政府“建房興鎮(zhèn)”的目標(biāo),引進(jìn)更多的外來(lái)資金,在小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)之初,鎮(zhèn)政府也不是無(wú)所作為的。小產(chǎn)權(quán)房受到指責(zé),就是因?yàn)槠洳环弦?guī)劃,房屋質(zhì)量沒(méi)有保證,產(chǎn)權(quán)完全得不到承認(rèn),購(gòu)房人的利益容易受到侵害。為了消除這些指責(zé),三道堰鎮(zhèn)政府出于爭(zhēng)取合法性、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等多方面的考慮,提供了包括規(guī)劃、建筑商資質(zhì)認(rèn)定、必要的質(zhì)檢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織拆遷與糾紛解決等服務(wù),對(duì)外來(lái)購(gòu)房戶提供了一定程度上的保護(hù),某種意義上也促使了三道堰鎮(zhèn)小產(chǎn)權(quán)房交易的擴(kuò)展。三、小產(chǎn)權(quán)住房法的困難(一)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的禁止性政策針對(duì)近年來(lái)各地不斷泛濫的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象,國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委都出臺(tái)了系列行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。其內(nèi)容主要是:農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體范圍僅限于農(nóng)戶,不包括城鎮(zhèn)居民;農(nóng)村宅基地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房;農(nóng)民的住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證;任何單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),等等。(6)顯然,國(guó)家對(duì)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的明令禁止的態(tài)度是明確而堅(jiān)定的。但是,從立法層次看,這些政策規(guī)定均屬于政府規(guī)章、文件的范疇,不屬于法律法規(guī),其法律位階較低,缺乏更高層次的權(quán)威性和強(qiáng)制性。相關(guān)政策規(guī)章的出發(fā)點(diǎn)主要有:首先,國(guó)家擔(dān)心小產(chǎn)權(quán)房一旦放開(kāi),土地調(diào)控方面很可能會(huì)出現(xiàn)失控狀況。在政策面不斷“打壓”的情況下,各地土地違法事件仍層出不窮,如果對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地“開(kāi)禁”,則后果確實(shí)難以想象。其次,國(guó)家禁止商業(yè)開(kāi)發(fā)農(nóng)村土地,很重要的一個(gè)目的在于“守住18億畝耕地紅線”,以確保糧食安全。再次,具體到宅基地,一般認(rèn)為,宅基地使用權(quán)是我國(guó)農(nóng)村集體所有制下解決其成員基本生存問(wèn)題的制度設(shè)計(jì),帶有明顯的社會(huì)福利性質(zhì)并承擔(dān)一定的社會(huì)保障功能,正是基于這種考慮,宅基地在我國(guó)是無(wú)償取得的,同時(shí)在流轉(zhuǎn)時(shí)也是被嚴(yán)格限制的,一旦允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地而且由農(nóng)民取得流轉(zhuǎn)的收益,與宅基地?zé)o償取得制度的初衷不相符合,也有違公平合理原則;外出打工農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地后一旦在城市無(wú)法生存,而又失去了農(nóng)村的立錐之地,可能會(huì)構(gòu)成社會(huì)的不穩(wěn)定因素。最后,無(wú)可回避的是,各級(jí)政府從壟斷土地“一級(jí)市場(chǎng)”中獲取的巨大的土地級(jí)差利益以及政府對(duì)“土地財(cái)政”的較大程度的依賴也是現(xiàn)行政策法規(guī)嚴(yán)格限制農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)之一。(二)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定在我國(guó)現(xiàn)行立法中,有關(guān)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定主要體現(xiàn)在《物權(quán)法》、《土地管理法》、《民法通則》、《擔(dān)保法》上。而依據(jù)上述法律法規(guī),并沒(méi)有一部明確禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。2007年我國(guó)《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán),但沒(méi)有具體規(guī)定宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題,該法第153條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”?！锻恋毓芾矸ā芬矝](méi)有明確規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民宅基地或農(nóng)民住房,該法第62條第3款只是規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)”,可否由此推斷允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其宅基地,后果只是再申請(qǐng)的不予批準(zhǔn)?并不明確。由于我國(guó)法律承認(rèn)“房隨地走,地隨房走”原則,法律允許農(nóng)民出賣(mài)、出租住房,其宅基地使用權(quán)自然亦得同時(shí)出賣(mài)、出租,但《土地管理法》第63條又規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,因此,有學(xué)者認(rèn)為這兩個(gè)條款相互沖突,理解上易生歧義。(7)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得抵押,也沒(méi)有直接涉及宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。可見(jiàn)目前對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題還缺乏明確的禁止性法律規(guī)定,認(rèn)識(shí)上存在分歧也就在所難免。(三)房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效的事實(shí)由于小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定不明確,購(gòu)房合同是否有效也就處于一種不確定的狀態(tài),一旦所購(gòu)房屋即將拆遷或土地征用,則售房農(nóng)民很可能反悔,起訴到法院要求認(rèn)定購(gòu)房合同無(wú)效,收回所售房屋等待拆遷或再次高價(jià)出售。各地法院尤其是小產(chǎn)權(quán)房交易活躍地方的基層法院一般都受理過(guò)小產(chǎn)權(quán)房糾紛案,一方是明顯違背誠(chéng)信原則的農(nóng)民,另一方是明知不可為而為之的購(gòu)房人,如何平衡雙方的利益而又不違反法律規(guī)定,使得小產(chǎn)權(quán)房糾紛成為全國(guó)性的司法難題。2006年北京通州區(qū)宋莊發(fā)生的因畫(huà)家購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民宅基地上房屋、農(nóng)民要求確認(rèn)買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效的訴訟案,已于2007年二審終結(jié)。北京市二中院終審認(rèn)定雙方簽署的購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地上房屋的合同無(wú)效,主要理由是:宅基地使用權(quán)的主體具有特定的身份限制,只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,非成員無(wú)權(quán)取得或變相取得;雙方買(mǎi)賣(mài)標(biāo)的物不僅是房屋,還包含相應(yīng)的宅基地使用權(quán),購(gòu)買(mǎi)人不是農(nóng)村村民,而且所爭(zhēng)議地塊的《建設(shè)用地使用證》一直在出售房屋的農(nóng)民名下,并未辦理變更登記,因此雙方所簽訂的房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議是無(wú)效的。但二中院同時(shí)認(rèn)定,出賣(mài)人出賣(mài)禁止轉(zhuǎn)讓的宅基地多年后又主張合同無(wú)效應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任,購(gòu)房人購(gòu)買(mǎi)禁止轉(zhuǎn)讓的宅基地也要承擔(dān)一定的責(zé)任,根據(jù)雙方的過(guò)錯(cuò)程度,購(gòu)房人可另行主張賠償。2008年,畫(huà)家向北京通州區(qū)法院提起反訴,要求農(nóng)民按照拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)賠償其信賴?yán)鎿p失。通州區(qū)法院經(jīng)審理判決農(nóng)民賠償畫(huà)家經(jīng)濟(jì)損失18萬(wàn)余元,約占該房屋市值評(píng)估價(jià)的70%。此后,在北京海淀法院山后法庭相繼審結(jié)的四起小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)讓糾紛案件中,均認(rèn)定房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效,但也同時(shí)對(duì)房屋的升值程度進(jìn)行了評(píng)估,買(mǎi)房人和農(nóng)民所得利益的比例大致均為七三開(kāi)。針對(duì)此類糾紛,北京市高級(jí)人民法院發(fā)布通知規(guī)定:“農(nóng)村私有房屋買(mǎi)賣(mài)合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效?！C合權(quán)衡買(mǎi)賣(mài)雙方的利益,要全面考慮出賣(mài)人因土地升值或拆遷補(bǔ)償所獲利益,以及買(mǎi)受人因房屋現(xiàn)值和原買(mǎi)賣(mài)差價(jià)的差異造成的損失?！瓕?duì)于買(mǎi)受人已經(jīng)翻建、擴(kuò)建房屋的情況,應(yīng)對(duì)其添附價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?！?8)可見(jiàn),雖然法院在此類案件的處理中普遍認(rèn)可小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)合同應(yīng)當(dāng)無(wú)效,但與此同時(shí)又傾向于保護(hù)購(gòu)房者的利益,法院一方面不想與政策法規(guī)發(fā)生沖突,另一方面又認(rèn)為農(nóng)民違背誠(chéng)信原則的行為不應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻闹С?因而做出了折中的判決。四、解決小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的法律途徑(一)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的確定小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)在各地出現(xiàn)并呈泛濫之勢(shì),片面地責(zé)怪中低收入的購(gòu)房人不懂法律、令其自負(fù)全部風(fēng)險(xiǎn)是不負(fù)責(zé)任的,也容易形成新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。在堅(jiān)守用途管制、切實(shí)保護(hù)耕地、符合土地利用規(guī)劃的前提下,解決既成事實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題,應(yīng)本著以人為本的原則,具體情況具體分析,分類區(qū)別對(duì)待。(1)對(duì)于那些規(guī)模較大、符合土地利用規(guī)劃、質(zhì)量合格、管理規(guī)范且購(gòu)房人已大量入住的小產(chǎn)權(quán)房樓盤(pán),可以考慮讓其補(bǔ)辦土地征用手續(xù)并以協(xié)議出讓的方式獲得該土地的開(kāi)發(fā)權(quán),繳納土地出讓金和稅費(fèi)后,再完善相關(guān)手續(xù),承認(rèn)其合法,頒發(fā)房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證,完全變成大產(chǎn)權(quán)樓盤(pán)。如前所述,成都三道堰鎮(zhèn)政府提前介入小產(chǎn)權(quán)樓盤(pán)的規(guī)劃、建筑商資質(zhì)認(rèn)定、必要的質(zhì)檢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織拆遷與糾紛解決等服務(wù),就是為爭(zhēng)取合法性做前期的基礎(chǔ)工作。(2)對(duì)于符合土地利用規(guī)劃、質(zhì)量合格但尚未出售或者購(gòu)房人尚未入住的小產(chǎn)權(quán)房,可以考慮由政府按成本價(jià)收購(gòu),作為當(dāng)?shù)氐牧夥?、?jīng)適房等房源,以彌補(bǔ)保障房供應(yīng)之不足,同時(shí)可減少政府對(duì)保障房的土地和資金投入。(3)對(duì)于非法占用農(nóng)用地尤其是耕地、背離土地利用規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決拆除,并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。保護(hù)耕地的原則是底線,不能動(dòng)搖。(4)在建或待建的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)一律叫停,嚴(yán)格控制新增小產(chǎn)權(quán)房,杜絕違規(guī)現(xiàn)象繼續(xù)蔓延,有效降低這一問(wèn)題的處理難度和壓力。(二)對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的理論分析符合條件的小產(chǎn)權(quán)房的合法化,首先應(yīng)得到法律、法規(guī)的認(rèn)可,現(xiàn)行法律規(guī)定的含糊其辭,也是產(chǎn)生“灰色交易”的原因之一。而要完全按照市場(chǎng)規(guī)律修訂相關(guān)法律制度,允許農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn),完全實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)、同地同價(jià),現(xiàn)階段還缺乏必要的前提條件,合法化成本太高,有待逐步制定和完善相關(guān)制度和規(guī)則,這將是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。但制度的改革可以先在部分地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn),總結(jié)經(jīng)驗(yàn),再逐步推廣,即便有些做法同現(xiàn)行的法律不一致,或者找不到現(xiàn)行的法律依據(jù),也可進(jìn)行試點(diǎn),若證明行之有效,即可逐步推開(kāi)并修訂相應(yīng)的法律。成都作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū),完全有可能進(jìn)行有益的嘗試,也是為未來(lái)的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決尋找可能的法律路徑。我國(guó)實(shí)行宅基地福利分配制度,村民有權(quán)無(wú)償獲得并永久使用,但同時(shí)法律法規(guī)對(duì)人均擁有宅基地的面積和數(shù)量有所限制?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”《四川省〈土地管理法〉實(shí)施辦法》第23條規(guī)定:“農(nóng)村居民……其宅基地面積:每人20至30平方米……”但實(shí)際上每戶擁有的宅基地面積是歷史形成的,要收回農(nóng)民多占的宅基地,哪怕是減少的人口(如死亡、遷出等)所對(duì)應(yīng)的宅基地,都幾無(wú)可能,其結(jié)果就是宅基地總量上已經(jīng)占到了農(nóng)村建設(shè)用地總量2.5億畝的一半,而且人均宅基地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)省市的標(biāo)準(zhǔn)。(9)這樣的情況在成都乃至全國(guó)絕不是特例。與此同時(shí),宅基地使用權(quán)的不可交易性使得農(nóng)民難以獲得多余土地的資本收益,也就難以致富或?qū)嵸|(zhì)性改善住房條件,形成了“地大房差”的現(xiàn)象,妨礙了農(nóng)村建設(shè)用地的有效利用。按照以往的思路,對(duì)于超標(biāo)部分的宅基地,應(yīng)當(dāng)是不允許流轉(zhuǎn),只允許退回給集體變成集體建設(shè)用地。但是這種辦法明顯缺乏利益驅(qū)動(dòng)力,極有可能被農(nóng)民巧立名目化解。我們不妨突破傳統(tǒng)思維,將農(nóng)民現(xiàn)有的宅基地分為兩大類:一類為住宅用地(符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的部分宅基地),確權(quán)給個(gè)人,無(wú)償取得,不可轉(zhuǎn)讓,永久使用,體現(xiàn)宅基地的福利性和保障性,以保護(hù)農(nóng)民最基本的生存權(quán)利;另一類為其他建設(shè)用地(超標(biāo)準(zhǔn)部分宅基地),也確權(quán)給現(xiàn)在擁有該地塊的農(nóng)民,允許在符合土地利用規(guī)劃的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)所得收益在土地所有權(quán)人(村集體)和宅基地使用權(quán)人(農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)戶)之間合理分配,如集體可以收取合理比例的農(nóng)村宅基地超占費(fèi),(10)逾期無(wú)正當(dāng)理由拒不繳納的,集體有權(quán)收回超占的宅基地。但該費(fèi)用只能對(duì)多占、超占部分宅基地收取,不得對(duì)標(biāo)準(zhǔn)面積之內(nèi)的宅基地進(jìn)行任何名目的收取。將農(nóng)村宅基地分類對(duì)待,允許農(nóng)村超面積部分宅基地流轉(zhuǎn),(11)收益由村集體和農(nóng)戶合理分配,既鞏固宅基地的生存保障性,又重視其作為物權(quán)的價(jià)值性和流動(dòng)性,可以避免非此即彼的兩難選擇,也是從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房禁而不絕“法外存在”、經(jīng)濟(jì)上合理與政策上違法相背離現(xiàn)象的出路之一。合理利用恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)機(jī)制對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行調(diào)節(jié),既不違反減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策,又可以約束農(nóng)民多占、超占宅基地行為,促進(jìn)宅基地資源的合理分配,集約節(jié)約利用土地,在農(nóng)民利益保護(hù)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源高效利用等多方面尋求新的平衡和各方利益的最大化,也為相關(guān)政策的出臺(tái)提供了良好的落腳點(diǎn),為全面解決小產(chǎn)權(quán)房癥結(jié)打開(kāi)出路。注釋:(1)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的理論爭(zhēng)論主要有“非法說(shuō)”和“正當(dāng)說(shuō)”兩種。參見(jiàn)茆榮華:《我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度研究》,北京大學(xué)出版社2010年版,第173-175頁(yè)。(2)“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),小產(chǎn)權(quán)房的市場(chǎng)份額,在北京大概為20%左右,在西安估計(jì)占到25%到30%,在深圳則可能高達(dá)40%到50%,小產(chǎn)權(quán)房住宅的面積目前已經(jīng)相當(dāng)于我國(guó)120億平方米城鎮(zhèn)住宅面積的40%以上”。參見(jiàn)遠(yuǎn)山:《小產(chǎn)權(quán)房困局:10萬(wàn)億土地財(cái)富分配求解》,載于《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2008年3月14日。(