我國環(huán)評有效性的評估指標體系與實施路徑

我國環(huán)評有效性的評估指標體系與實施路徑

1典型案例與“環(huán)保風暴”所涉爭議事項的關(guān)聯(lián)關(guān)于環(huán)境評估的有效性研究，國內(nèi)環(huán)境科學家主要從環(huán)境評估的行為要素、制度機制、實施機制和技能建設(shè)等方面進行。在環(huán)評有效性評估指標體系中,與環(huán)評法特別是公眾環(huán)境權(quán)益保護制度相關(guān)的指標主要有環(huán)評的啟動時間、環(huán)評報告書的內(nèi)容(含替代方案、積累影響分析、風險分析、環(huán)境價值分析等)、公眾參與等方面。它們與本文選取的環(huán)評審批典型事例和“環(huán)保風暴”所涉爭議事項直接關(guān)聯(lián)。2004年下半年相繼發(fā)生的“深圳市深港西部通道側(cè)接線工程環(huán)評報告書審批案”和“北京市頤和園周邊高壓輸電線工程環(huán)評報告書審批案”,是兩個典型的公眾與環(huán)保部門和建設(shè)單位、環(huán)評單位之間對涉及公眾環(huán)境權(quán)益事項爭議較大的環(huán)評審批紛爭事例。而2005年初由國家環(huán)?？偩中纪＝?0個違反環(huán)評審批的項目而掀起的“環(huán)保風暴”,更是點明了我國環(huán)評制度在實施中有效性普遍低下問題的關(guān)鍵所在。為此,本文在國內(nèi)環(huán)境學者有關(guān)環(huán)評有效性調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,結(jié)合典型環(huán)評爭議糾紛事例所反映的環(huán)評報告書審批中存在的問題,就如何在現(xiàn)行環(huán)評法框架下通過具體的制度建設(shè)以提高環(huán)評有效性提出自己的設(shè)想。2從典型案例來看，我國的評價體系有效性很低，相應(yīng)的法律援助和對策也很重要2.1治安管理體制應(yīng)當確立在事前評價上,確立“安全指標”對規(guī)劃和項目環(huán)評啟動時間作出具體要求,是各國環(huán)評制度保障預防功能實現(xiàn)的最為重要的措施。然而,我國環(huán)評法對規(guī)劃和項目環(huán)評的啟動時間并未作出明確規(guī)定,只是總體上規(guī)定在規(guī)劃和項目報批前編制環(huán)評報告書,環(huán)保部門也一直是依照部門規(guī)章結(jié)合建設(shè)項目不同階段分別實行環(huán)評管理。另外,由于環(huán)評法及相關(guān)規(guī)范均對已開工建設(shè)但未啟動環(huán)評的項目規(guī)定了補辦環(huán)評手續(xù)的程序,因此我國環(huán)評制度不能保障預防功能通過環(huán)評管理得以實現(xiàn)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,進入21世紀后我國環(huán)評制度的執(zhí)行率一直保持在98%以上,“三同時”制度的執(zhí)行合格率也在95%以上。然而,在2003年國家環(huán)境保護總局等六部委聯(lián)合開展的“清理整頓不法排污企業(yè)、保障群眾健康環(huán)保行動”中,所查處的違法排污企業(yè)竟有51%是新建的。站在依法行政的立場上分析,環(huán)評制度的實施應(yīng)當以事前評價為原則,事后補辦為例外。由于補辦環(huán)評的對象是已投資啟動的項目,因此其結(jié)果只有兩種選擇:要么因項目可能的重大環(huán)境影響和公眾環(huán)境權(quán)益侵害而不予批準,要么只是事后履行形式上的環(huán)評程序而予以通過。我國環(huán)評實踐證明,對后者的選擇,即以犧牲更長遠的公眾環(huán)境權(quán)益為代價保全當前已投資利益的做法是普遍存在的。2005年初“環(huán)保風暴”所涉及的30個重大違法開工項目以及本文提及的“北京市頤和園周邊高壓輸電線工程環(huán)評報告書審批案”,都是在項目未經(jīng)環(huán)評審批的狀態(tài)下開工建設(shè)的。據(jù)張勇和尹民等國內(nèi)學者對我國上海、深圳兩個城市環(huán)評有效性調(diào)查的數(shù)據(jù)表明,環(huán)評在項目可行性研究階段啟動者只占被調(diào)查項目總數(shù)的13%左右。也就是說,即使在上海和深圳這樣的大城市,絕大部分項目也是在啟動后才開始補辦環(huán)評手續(xù)的。因此,在補辦作為一種合法狀態(tài)為我國環(huán)評法所確認的狀況下,環(huán)評審批的結(jié)果不僅造成公眾對政府信賴程度的降低,而且還造成環(huán)評單位草率行事、環(huán)保部門草率審批等使環(huán)評流于形式的不良后果。環(huán)評法在法律責任一章中對補辦環(huán)評手續(xù)作出規(guī)定似乎可以表明,環(huán)評作為一項法律制度必須依法履行。但是這一規(guī)定對具有預防功能的環(huán)評制度而言,只在形式上確立了環(huán)評的合法地位,而實質(zhì)上否定了環(huán)評的事前預防功能,并縱容了通過補辦環(huán)評手續(xù)使不法狀態(tài)合法化的行為。其結(jié)果驅(qū)使可能因環(huán)評結(jié)論處于不利狀態(tài)的項目建設(shè)者或投資者,以及急于通過招商引資促進地方經(jīng)濟短期發(fā)展的政府官員置事前的環(huán)評于不顧,通過先行開工或先批后審的方式讓項目既成事實,然后再行補辦環(huán)評手續(xù)使之合法化。從完善環(huán)評報告書啟動時間的制度建設(shè)看,當務(wù)之急是通過制定實施環(huán)評法的行政法規(guī)對環(huán)評啟動時間作出明確規(guī)定。同時,在環(huán)評法已將補辦環(huán)評手續(xù)確認為合法狀態(tài)的條件下,應(yīng)當對補辦程序和方法作出規(guī)定。如明確項目違法開工行為的性質(zhì)和較重的行政處罰規(guī)定,并責令停止項目建設(shè)行為;明確補辦手續(xù)所適用的所有事前環(huán)評程序和方法。通過完善這些規(guī)定,達到明確環(huán)評審批在各類行政審批行為中的地位和順序的目的,達成補辦手續(xù)實際上與事前環(huán)評相同且補辦還會增加與違法相應(yīng)的費用成本等效果。2.2環(huán)境質(zhì)量超標、公眾環(huán)境權(quán)益侵害的實踐后果由于編制環(huán)評報告書需要通過環(huán)境監(jiān)測、模擬實驗等方法獲取相關(guān)數(shù)據(jù),并對規(guī)劃或項目的實行行為對環(huán)境的可能影響及其公眾環(huán)境權(quán)益侵害的后果依照法律或標準進行分析,因此環(huán)評具有集經(jīng)濟、社會和科技判斷與分析于一體的性質(zhì),而且環(huán)保部門對環(huán)評報告書的審批在很大程度上也依賴于環(huán)評報告書的有關(guān)結(jié)論。所以在環(huán)評制度中,環(huán)評報告書的編制是非常重要的。然而,雖然環(huán)評法和相關(guān)規(guī)范性文件對環(huán)評報告書的內(nèi)容及其編制方法作出了規(guī)定,但由于具體指導環(huán)評實踐的規(guī)范涉及事項廣泛、政出多門、方法各異,因此即使對同一項目進行環(huán)評并作出結(jié)論也可能會因編制人員和方法的不同而截然相反。而環(huán)評報告書中有關(guān)替代方案、積累影響分析、風險分析等的有效性問題,則是造成諸多環(huán)評審批紛爭事例中公眾不滿環(huán)評結(jié)論的根本原因。另外,由于環(huán)評報告書的內(nèi)容中載有大量的數(shù)字、公式和模型等,所以對普通公眾而言,他們即使拿到環(huán)評報告書也只能對其內(nèi)容一知半解。這樣,當出現(xiàn)環(huán)評報告書審批結(jié)果與公眾的愿望相左時,也會引發(fā)公眾對環(huán)保部門的抵觸情緒和不信任感。以“深圳市深港西部通道側(cè)接線工程環(huán)評報告書審批案”為例,環(huán)評報告書結(jié)論認為,深港西部通道(隧道)側(cè)接線工程投入使用后,每日約有6萬輛重型貨柜機車的運行,因此產(chǎn)生的汽車尾氣和交通運輸噪聲雖然超標,但與當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量相當,所以不會造成環(huán)境影響。而居住在隧道兩端小區(qū)的利害關(guān)系人則對影響環(huán)評報告書結(jié)論的有關(guān)交通量的測算、替代方案、公眾意見調(diào)查、隧道口設(shè)計等諸多技術(shù)和方法問題提出了質(zhì)疑,認為正是因為環(huán)評報告書在編制時選取的參數(shù)和對象存在錯誤才最終導致環(huán)評結(jié)論的錯誤。深港西部通道涉及深圳和香港兩地,因此兩地對有關(guān)交通流量的預測應(yīng)當是一致的。深圳環(huán)保部門在審批環(huán)評報告書的同時,也應(yīng)就香港方面為此作出環(huán)評報告書中對交通流量的預測一并予以比較。再以“北京市頤和園周邊高壓輸電線工程環(huán)評報告書審批案”為例,經(jīng)補辦的環(huán)評報告書結(jié)論認為,盡管電磁輻射可能致害問題受到沿途單位和居民的高度關(guān)注,但現(xiàn)有電磁輻射標準中并未有相應(yīng)的要求和規(guī)定,高壓輸電線工程建設(shè)符合現(xiàn)行國家標準規(guī)定的要求。而利害關(guān)系人代表及其技術(shù)專家認為,所謂環(huán)評報告書符合有關(guān)法律法規(guī)和標準的結(jié)論并不符合國家有關(guān)環(huán)境影響評價規(guī)范的要求和北京市保護京密飲水渠的地方性法規(guī)規(guī)定,因為無論在保護頤和園及其周邊地區(qū)自然景觀的協(xié)調(diào)性和京密飲水渠不受污染,還是在保護居民生命健康不受近在咫尺的電磁輻射長期低水平危害等直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的問題方面,補辦的環(huán)評報告書均沒有對此予以真實反映。值得一提的是,在上述兩個典型環(huán)評審批紛爭事例中,公眾和利害關(guān)系人均提到了應(yīng)當采用項目的替代方案來解決可能發(fā)生的環(huán)境影響或公眾環(huán)境權(quán)益侵害。但是,所有提出的替代方案因涉及更多的資金投入等問題而在審批中遭到否決,環(huán)保部門最終批復同意的依然是項目的初選方案。據(jù)張勇和尹民等國內(nèi)學者選取上海和深圳兩個城市環(huán)評報告書有效性的評估結(jié)果顯示,兩個城市環(huán)評報告書缺乏有效替代方案的約占調(diào)查總數(shù)的81%~91%;缺乏積累影響分析的約占52%~71%;缺乏風險分析的約占56%。結(jié)合上述事例分析,也就是說法律授權(quán)由政府環(huán)保部門負責審批、由環(huán)評專業(yè)機構(gòu)編制的環(huán)評報告書中,存在著大量直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的評估判斷問題,由于目前有關(guān)環(huán)評規(guī)范和技術(shù)導則并未作出具體規(guī)定,在適用上它們只具有一般的指導性而不具有較強的規(guī)范性,從而導致在實際應(yīng)用中出現(xiàn)巨大的差別。與環(huán)評報告書審批公平、公正和公開的相關(guān)事項,還有環(huán)評報告書編制單位與環(huán)保部門之間的關(guān)系問題,以及環(huán)評專家的工作背景和個人品質(zhì)等問題。劉方認為,在我國有關(guān)環(huán)評單位編制環(huán)評報告書的過程中,普遍存在著編制內(nèi)容不嚴格遵守標準和規(guī)范要求、單憑經(jīng)驗編制或者相互借鑒等問題,其結(jié)果造成以訛傳訛或者雷同現(xiàn)象,久而久之反而使其成為“規(guī)范”的現(xiàn)象。在這種現(xiàn)象面前,即使公眾對環(huán)評結(jié)論存有異議,環(huán)評單位和環(huán)保部門也無相應(yīng)的法規(guī)、標準和規(guī)范可循。在上述兩個典型事例中,利害關(guān)系人在不同程度上對環(huán)評報告書的編制機構(gòu)和評審專家提出過質(zhì)疑。鑒于許多具有從事環(huán)評資質(zhì)的事業(yè)單位原本隸屬于環(huán)保部門或者在政府其他行業(yè)主管部門中也存在著下屬事業(yè)單位具有環(huán)評資質(zhì),因此在環(huán)評報告書審批過程中,公眾對環(huán)評單位與環(huán)保部門之間可能存在的“暗箱操作”問題以及行業(yè)主管部門下屬環(huán)評單位所作的環(huán)評結(jié)論有利于項目建設(shè)等問題的質(zhì)疑不絕于耳。而現(xiàn)實上被環(huán)評審批否決的項目極少的事實恰好又與公眾的質(zhì)疑和推斷相“雷同”。在我國的環(huán)評實踐中,還普遍存在著一個沒有法律依據(jù)但又實際存在的做法,就是在環(huán)保部門審批環(huán)節(jié)增加對建設(shè)項目環(huán)評報告書進行專家評審的程序。從實踐分析,這種出自環(huán)保部門意見的做法只有一個目的,就是加強環(huán)保部門初審認定環(huán)評報告書結(jié)論正確或者錯誤的支持力度。這種做法雖然無可厚非,但是在缺乏公平、公正和公開的程序保障條件下,當評審會由建設(shè)單位出資組織或官方有明顯傾向時,都會在很大程度上左右專家個人的觀點和判斷。另外,當環(huán)評結(jié)論涉及公眾環(huán)境權(quán)益的爭議時,即使是技術(shù)科學專家也會對此感到茫然,而極有可能在評審結(jié)論中作出模棱兩可的判斷,將項目的環(huán)境可行性結(jié)論推給審批部門。另一方面,多數(shù)環(huán)評專家主要供職于隸屬于政府行業(yè)主管部門下屬的環(huán)評單位。因人事關(guān)系的作用和對長遠利益的追求,他們中的大多數(shù)對政府部門主管官員的態(tài)度心領(lǐng)神會。因為任何脫離“游戲規(guī)則”的主張都會招致“出局”的結(jié)果,因此,由他們編制環(huán)評報告書的結(jié)論大多數(shù)對項目的開工建設(shè)有利。除環(huán)評報告書的結(jié)論偏向于建設(shè)單位外,即使在專家評審會上專家的意見幾乎是一邊倒地偏向于政府主管部門,喪失了第三方咨詢機構(gòu)起碼的獨立性、科學性和公正性。從完善環(huán)評報告書制度的角度看,(1)應(yīng)當通過制定行政法規(guī)將環(huán)評報告書的內(nèi)容與編制方法具體化,如規(guī)定編制環(huán)評報告書應(yīng)當包括簡明版和正式版兩個版本,以分別利于專家和公眾閱讀理解;(2)應(yīng)當盡快修訂現(xiàn)行環(huán)評技術(shù)導則,特別是應(yīng)當盡快統(tǒng)一目前環(huán)評實踐中各部門制定的不同標準及其確立的監(jiān)測方法和數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法等;(3)應(yīng)當從體制上將環(huán)評單位及其人員與政府行政主管部門徹底分離,使環(huán)評單位像我國律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所一樣,真正成為與政府職能部門無關(guān)的第三方;(4)即使采用專家評審的方法,也應(yīng)當制定規(guī)則以保證選定評審專家的程序合法,并且評審委員會應(yīng)當獨立于環(huán)保部門而真實地處于中立的地位。2.3環(huán)境法上的公眾參環(huán)評報告書的公眾參與包括編制和審批環(huán)評報告書中的參與兩方面。在上述兩個環(huán)評審批紛爭事例中,公眾和利害關(guān)系人都在不同程度上參與了環(huán)評報告書的編制或?qū)徟h(huán)節(jié)。然而,由于現(xiàn)行法律法規(guī)均未對公眾如何參與、如何獲取信息、參與的時機與方式以及參與的效力等作出規(guī)定,因此現(xiàn)實中的公眾參與依然止于形式。以“深圳市深港西部通道側(cè)接線工程環(huán)評報告書審批案”為例,環(huán)評單位在編制環(huán)評報告書的過程中,曾以發(fā)放公眾意見調(diào)查表的方式向隧道西開口附近的50位公眾(實際上該地域現(xiàn)有20多個居民小區(qū)約有20萬人居住)進行了調(diào)查。盡管這種抽樣調(diào)查的代表性和科學性還令人存疑,但調(diào)查結(jié)果中94%的公眾反對初選方案和100%的公眾認為有關(guān)初選方案不是好的方案的結(jié)果并未體現(xiàn)在環(huán)評報告書結(jié)論中。另外,公眾參與的前提和保障是對與自身環(huán)境權(quán)益相關(guān)信息的獲取,而在上述兩個事例中,即使公眾請求提供相關(guān)資料也遭到了反對,理由是不提供相關(guān)資料信息的做法并不違法。在“北京市頤和園周邊高壓輸電線工程環(huán)評報告書審批案”有關(guān)環(huán)評報告書補辦的過程中,鑒于利害關(guān)系人的強烈反對,公眾根本就未獲得參與環(huán)評報告書編制的機會,因而環(huán)評報告書也就無法真正反映公眾的意見。這樣,公眾的環(huán)境權(quán)益保障從環(huán)評報告書編制開始就被落空。而在環(huán)評報告書審批過程中,聽證會上環(huán)保部門就爭議問題所做的解釋差強人意,公眾通過聽證會提出的長期近距離電磁輻射可能導致人體生理功能改變從而造成健康危害等意見最終也因為電磁輻射致害標準的缺失、舉證不足等為由予以否決。而審批決定中對公眾提出的項目違反北京市有關(guān)京密引水渠保護法規(guī)等問題也只字未提。由于公眾參與環(huán)評決策是借鑒西方國家環(huán)評制度的產(chǎn)物,因此西方國家有關(guān)公眾參與保障機制的成功經(jīng)驗也應(yīng)當一并予以吸收。為保障公眾參與環(huán)境決策,西方國家的法律會賦予公眾享有被告知相關(guān)信息、被咨詢相關(guān)意見以及其意見被慎重考量等三項權(quán)利。為此,西方國家衡量公眾參與有效性的標準有三:一是參與環(huán)評程序的時間是否盡可能地早;二是公眾參與的權(quán)利是否能夠順利行使;三是解決公眾參與糾紛的能力是否更有彈性。如果僅在環(huán)評法上原則規(guī)定公眾參與而不將其程序化和具體化,該規(guī)定也將成為一紙空文。目前我國已經(jīng)頒布施行的行政許可法已從審批環(huán)節(jié)在程序上對公眾參與作出了規(guī)定。從保障我國公眾參與權(quán)利并完善公眾參與環(huán)評報告書編制和審批制度的角度看,首先,應(yīng)當通過制定行政法規(guī),明確公眾參與的性質(zhì)、地位以及參與的環(huán)評對象和范圍,并將公眾參與環(huán)評的階段、時機和參與形式具體化,使得公眾參與真正有法可依;其次,應(yīng)當明確規(guī)定只要不涉及國家秘密,公眾有權(quán)獲取任何與環(huán)評相關(guān)的信息資料,政府部門也有義務(wù)提供環(huán)評資料和情報,并將環(huán)評信息及其審批程序在當?shù)赜杏绊懙膱罂蛘哒?、網(wǎng)站上刊載,以公布周知;第三,明確規(guī)定審批機關(guān)應(yīng)當公開采納或不采納公眾意見的理由和依據(jù)。2.4明確環(huán)境風險的判斷標準在上述兩個事例中,公眾和利害關(guān)系人提出爭議的焦點問題均為項目投產(chǎn)使用后將可能因環(huán)境污染的影響直接導致公眾健康權(quán)益受到侵害。盡管環(huán)保部門最終均未采納公眾的意見,但在環(huán)評審批的批復決定中并未否定這種可能性的存在,只不過公眾沒有證據(jù)證明這種可能性將會實際發(fā)生。盡管環(huán)評法確立了公眾的環(huán)境權(quán)益,并且行政許可法也規(guī)定當行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益時應(yīng)當告知該利害關(guān)系人,但由于我國各類環(huán)境影響評價法律文件和技術(shù)導則均未要求環(huán)評報告書編制單位對項目方案所涉及公眾環(huán)境權(quán)益進行深入分析,也未要求公眾參與環(huán)境影響評價決策,所以環(huán)保部門在環(huán)評報告書審批時也沒有義務(wù)具體考量公眾環(huán)境權(quán)益在多大程度上可能受到環(huán)境影響改變所帶來的侵害。因此,公眾環(huán)境權(quán)益侵害判斷的有效性同樣較低。關(guān)于公眾環(huán)境權(quán)益侵害的判斷實際上有一個風險評估和科學不確定性問題。本來環(huán)評制度本身就是對規(guī)劃或者項目建成后可能發(fā)生的環(huán)境影響進行事前的預測、分析和評估,因此只要經(jīng)過科學的推理或者借鑒以往的經(jīng)驗能夠說明發(fā)生環(huán)境侵害的風險可能存在的話,環(huán)評審批部門就應(yīng)當認真對待,而無需站在項目建設(shè)者的立場上要求公眾提交確定的證據(jù)。這也是預防原則最基本的要求。從公眾環(huán)境權(quán)益侵害的實態(tài)結(jié)合環(huán)評報告書編制和審批的特點分析,可以通過制定規(guī)章的方式從環(huán)境標準(含其他科技標準)、環(huán)境影響的實際損害以及經(jīng)濟效益分析等三個方面構(gòu)建公眾環(huán)境權(quán)益侵害的判斷標準。目前,有關(guān)規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)評報告書的編制和審批主要是以環(huán)境標準為依據(jù)進行環(huán)境影響判斷的。但是,由于環(huán)境標準是根據(jù)一定時期的科技發(fā)展水平和社會、經(jīng)濟條件而制定并被不斷修正的,因此環(huán)境標準存在著含糊性和相對性的缺陷,無法以一定時期的標準及其具體數(shù)值一一對應(yīng)相關(guān)的行為和事項。若僅以環(huán)境標準作為判斷依據(jù)的話,對公眾環(huán)境權(quán)益侵害的危險和風險的事前防范就可能實際落空。為彌補這一缺陷,應(yīng)當在環(huán)境標準的基礎(chǔ)上運用相鄰關(guān)系原理確立忍受限度標準,就環(huán)境風險所可能帶來的權(quán)益侵害進行綜合判斷。忍受限度標準即通常公眾在維持人體健康,人身、財產(chǎn)安全等方面可以忍受環(huán)境影響的最大限度。需要指出的是,由于忍受限度標準中對公眾環(huán)境權(quán)益侵害的判斷只存在程度上的可能性或者風險性,因此無需公眾提供詳細具體的標準依據(jù)。環(huán)保部門在為環(huán)評報告書審批所召開的聽證會或論證上,當公眾與