美國破產(chǎn)托管制度研究

美國破產(chǎn)托管制度研究

一、聯(lián)邦民事訴訟的執(zhí)行u.s.truges系統(tǒng)于1986年在美國正式建立。此前美國的破產(chǎn)法典并無聯(lián)邦托管人這個(gè)稱謂,聯(lián)邦托管人的角色則主要由法院來承擔(dān)。法院一方面任命破產(chǎn)托管人,另一方面還參與債務(wù)人的監(jiān)督和整個(gè)破產(chǎn)案件的管理。這一早期的制度設(shè)計(jì)后來飽受批評(píng),直接原因在于“法院應(yīng)當(dāng)扮演司法角色,這種破產(chǎn)法上的破產(chǎn)監(jiān)督屬于行政職能,它無疑會(huì)對(duì)法院的司法角色功能造成不當(dāng)?shù)母蓴_,最為明顯的是會(huì)威脅到司法的公正性?！?1)因此,后來國會(huì)才立法將公眾利益代表的功能分離出來,轉(zhuǎn)而由聯(lián)邦托管人承擔(dān),聯(lián)邦托管人是國家公務(wù)人員而非破產(chǎn)法院的人員,獨(dú)立于法院履行職責(zé),其基本職能就是確保公眾利益在破產(chǎn)案件管理中得到正確執(zhí)行。美國破產(chǎn)協(xié)會(huì)2008年10月的一份報(bào)告顯示,(2)在聯(lián)邦托管人的工作當(dāng)中,作為一個(gè)破產(chǎn)托管人,他們既保護(hù)債權(quán)人,也保護(hù)債務(wù)人免受破產(chǎn)制度濫用的危害,而且還執(zhí)行重要的公共政策,比如確保兒童支持令的執(zhí)行、監(jiān)管醫(yī)保需求和記錄、保護(hù)養(yǎng)老金安全等,還幫助聯(lián)邦和各州以及地方政府征收未付的稅收。根據(jù)U.SCode的規(guī)定,(3)全美共劃分為21個(gè)司法轄區(qū)。司法部長給每個(gè)司法轄區(qū)任命一名聯(lián)邦托管人,如果基于公共利益的需求,他還可以給一名聯(lián)邦托管人配備一個(gè)甚至更多的聯(lián)邦托管助理。如果該司法轄區(qū)內(nèi)的聯(lián)邦托管人空缺,司法部長還可以任命一位代理托管人。聯(lián)邦托管人及其助理任職前需要宣誓忠于職守,他們的辦公經(jīng)費(fèi)由國庫設(shè)立的“聯(lián)邦托管人制度基金”支持。該基金由司法部長支配,托管人薪酬、雇員(聯(lián)邦托管人可以經(jīng)司法部長同意雇用相關(guān)專業(yè)人士)報(bào)酬、辦公地點(diǎn)租賃、交通費(fèi)用、辦公設(shè)備、安全調(diào)查和審計(jì)費(fèi)用等可以不受財(cái)政年度限制。該基金可從事儲(chǔ)蓄或者基金投資管理以獲得增值。每個(gè)聯(lián)邦托管人受司法部長監(jiān)督。其主要職責(zé)如下:(一)建立、維護(hù)和監(jiān)督破產(chǎn)法典第7章“破產(chǎn)清算”案件中的私人破產(chǎn)托管人名單。(二)當(dāng)破產(chǎn)法上要求聯(lián)邦破產(chǎn)托管人擔(dān)任破產(chǎn)案件托管人時(shí),履行該案件中破產(chǎn)托管人的義務(wù)。(三)對(duì)破產(chǎn)法典中第7章(破產(chǎn)清算)、第11章(重整)、第12章(有固定收入的家庭農(nóng)場(chǎng)主的債務(wù)調(diào)整)、第13章(有固定收入的個(gè)人債務(wù)調(diào)整)和第15章(其它跨境破產(chǎn)案件)中的破產(chǎn)案件管理和破產(chǎn)托管人進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督既包括實(shí)體方面的,也包括程序方面的,是一種全方位的監(jiān)督。(四)依照破產(chǎn)法典§345的規(guī)定,對(duì)履行破產(chǎn)案件托管人職責(zé)收集到的金錢進(jìn)行儲(chǔ)蓄或者投資。(五)履行破產(chǎn)法典和U.S.CodeTitle28中規(guī)定的以及司法部長要求的聯(lián)邦破產(chǎn)托管人的義務(wù)。(六)向司法部長報(bào)告工作,包括消費(fèi)者保護(hù)和防止破產(chǎn)濫用法案中§603(a)項(xiàng)下的審計(jì)結(jié)果。(七)履行在一些小的商業(yè)破產(chǎn)案件中的直接參與義務(wù),比如同破產(chǎn)債務(wù)人面談,告知其破產(chǎn)法上的義務(wù),著手調(diào)查債務(wù)人的償債能力等。(八)一旦發(fā)現(xiàn)有重要證據(jù)證明存在破產(chǎn)法典中§1112項(xiàng)下的債務(wù)減輕,應(yīng)立即向法院提出申請(qǐng)。綜上所述,美國破產(chǎn)法上的聯(lián)邦托管人是相對(duì)于私人托管人(PrivateTrustee)而言的,強(qiáng)調(diào)了公與私的對(duì)立與統(tǒng)一。對(duì)立面體現(xiàn)在聯(lián)邦托管人對(duì)私人托管人的監(jiān)督,而且聯(lián)邦托管人的職責(zé)是考慮公共利益,私人托管人基于私人信托,只需考慮委托人利益。統(tǒng)一面體現(xiàn)在兩者都是破產(chǎn)托管人,在同一破產(chǎn)法律程序下分工合作,而且在有的情況下,聯(lián)邦破產(chǎn)托管人直接從事破產(chǎn)案件的托管。盡管聯(lián)邦托管人確立的直接原因在于人們持續(xù)對(duì)法院越俎代庖的批評(píng),事實(shí)上,美國破產(chǎn)法上區(qū)分聯(lián)邦托管人和私人托管人不僅僅是基于行政權(quán)和司法權(quán)分離的制度需求,更深層次的原因則在于社會(huì)本位理念不斷崛起,私人本位理念不斷得到修正。在美國破產(chǎn)法的歷史上,無論公司破產(chǎn)還是個(gè)人破產(chǎn),早先認(rèn)為只是純粹私權(quán)利處分的問題,后來隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,人們對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)意識(shí)日趨強(qiáng)烈,私權(quán)利日益受到公共政策的調(diào)整,私法領(lǐng)域的破產(chǎn)法也對(duì)此作出了積極回應(yīng),于是建立聯(lián)邦破產(chǎn)托管人制度才顯得如此緊迫。私人破產(chǎn)托管人沒有義務(wù)去考慮公共利益,盡管我們可以用社會(huì)責(zé)任一類的話語去要求私人托管人,但是這與私人信托的法律構(gòu)造是格格不入的。在公共利益問題不是很突出的情況下,由法院在司法裁判中進(jìn)行公共政策調(diào)整似乎也能解決問題,但是當(dāng)公共利益問題突出時(shí),法院也就會(huì)顯得力不從心。比如,對(duì)破產(chǎn)企業(yè)的稅收、醫(yī)保、養(yǎng)老、職工安置、消費(fèi)者保護(hù)等問題,法院很難做到面面俱到。從司法實(shí)踐來看,如果這些問題直接交由法院司法處理,一方面無疑變成了“行為不可訴”的最終結(jié)局,缺少了必要的行政救濟(jì)程序,另一方面也加大了法院的工作量,使其陷入較為尷尬的局面,處理不好更有損害司法的社會(huì)公信力之虞。再者,若從破產(chǎn)管理人制度來考察,美國區(qū)分聯(lián)邦破產(chǎn)托管人和私人破產(chǎn)托管人的做法,有助于破產(chǎn)管理人的提名、監(jiān)督和管理更科學(xué)合理,使破產(chǎn)管理人作為破產(chǎn)制度的中樞神經(jīng)表現(xiàn)得更加淋漓盡致,體現(xiàn)了對(duì)破產(chǎn)中公共利益保護(hù)更為成熟的法律技巧。二、破產(chǎn)管理人的組織薄弱我國現(xiàn)行《破產(chǎn)法》并未設(shè)立國家公務(wù)人員性質(zhì)的破產(chǎn)管理人,所有破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)法框架下都屬于私權(quán)利范疇下的私法主體,由人民法院指定,向人民法院報(bào)告工作,并接受債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督。(4)這種立法設(shè)計(jì)隱含的理論話語就是將破產(chǎn)法上公共利益審查的職責(zé)交由人民法院行使,因?yàn)槠飘a(chǎn)管理人的法定職責(zé)并無“公共利益”的相關(guān)規(guī)定。(5)實(shí)踐中,也有人提出破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,并將其界定為“以高度的責(zé)任心在法律的基礎(chǔ)上平衡處理好債務(wù)人、債權(quán)人、消費(fèi)者、出資人、職工、政府、社會(huì)和環(huán)境等各方的利益,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展”,(6)但這種社會(huì)責(zé)任的提法仍值得商榷。事實(shí)上,《破產(chǎn)法》第6條直接規(guī)定“人民法院審理破產(chǎn)案件,應(yīng)當(dāng)依法保障企業(yè)職工的合法權(quán)益,依法追究破產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理人員的法律責(zé)任。”可以說,《破產(chǎn)法》使得人民法院的角色更為積極主動(dòng)。從我國破產(chǎn)管理人任職的相關(guān)規(guī)定以及實(shí)踐操作來看,國有或者國有控股企業(yè)以及集體企業(yè)的破產(chǎn)管理人仍然實(shí)際履行公共利益的監(jiān)督職責(zé)?！镀飘a(chǎn)法》第24條規(guī)定,“管理人可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。人民法院根據(jù)債務(wù)人的實(shí)際情況,可以在征詢有關(guān)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的意見后,指定該機(jī)構(gòu)具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)并取得執(zhí)業(yè)資格的人員擔(dān)任管理人?！鼻逅憬M一般由相關(guān)政府機(jī)構(gòu)派出有較強(qiáng)辦事能力和協(xié)調(diào)能力的專業(yè)人員組成,而且往往在其上還會(huì)有由各政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部組成的協(xié)調(diào)小組。事實(shí)上,清算組的組成人員也并非都是政府有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第19條規(guī)定,“清算組為管理人的,人民法院可以從政府有關(guān)部門、編入管理人名冊(cè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)管理公司中指定清算組成員,人民銀行及金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以按照有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定派人參加清算組。”如果破產(chǎn)管理人組成人員都是政府有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員,那么其監(jiān)督社會(huì)公共利益自然為其職責(zé)之所在,盡管破產(chǎn)法上并未規(guī)定破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)考慮公共利益,所以也就出現(xiàn)了理論和實(shí)踐的脫節(jié)。一個(gè)明顯的問題就是,當(dāng)公務(wù)人員組成的破產(chǎn)管理人考慮社會(huì)公共利益而損害債權(quán)人或者債務(wù)人利益的情況出現(xiàn)時(shí),人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理?顯然實(shí)踐中人民法院是很難對(duì)此進(jìn)行干預(yù)的。如果破產(chǎn)管理人組成人員既有政府有關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員,也有編入管理人名冊(cè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或者人民銀行及金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定派出的工作人員,那么他們之間由于各自的利益代表不同,出現(xiàn)意見分歧時(shí)應(yīng)該如何處理?現(xiàn)行法律或者司法解釋未對(duì)此作出明確規(guī)定,實(shí)踐中的做法只能是相互協(xié)商。而社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任的破產(chǎn)管理組成人員一方必然處于話語權(quán)劣勢(shì),但最終決定又是以“破產(chǎn)管理人”名義統(tǒng)一為之?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第29條明確規(guī)定破產(chǎn)管理人可以刻制獨(dú)立的印章,交人民法院封樣備案后可以作為獨(dú)立主體進(jìn)行使用。這就意味著,雖然同為破產(chǎn)管理人,但是由于身份條件不同,其實(shí)際履行義務(wù)會(huì)出現(xiàn)差異,而這些差異實(shí)際上是由于理論與實(shí)踐的縫隙所造成的。因此,從現(xiàn)行《破產(chǎn)法》司法實(shí)踐來看,盡管《破產(chǎn)法》未明確規(guī)定但是間接地將公共利益審查的職能交由法院行使,而實(shí)際上法院真正能夠履行公共利益審查職能的破產(chǎn)案件,往往也僅限于完全由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或者個(gè)人擔(dān)任破產(chǎn)管理人的那部分案件。尤其在大型破產(chǎn)重整的案件中,政府機(jī)構(gòu)考慮到大量職工失業(yè)、大面積資金鏈斷裂等所帶來的社會(huì)不穩(wěn)定因素,即使不作為破產(chǎn)管理人角色出現(xiàn)在破產(chǎn)重整的法律程序當(dāng)中,也會(huì)在幕后積極協(xié)調(diào),盡量促使重整計(jì)劃獲得通過,實(shí)際上政府所站的立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)就是包括國稅與地稅兩級(jí)稅收、職工安置、社會(huì)穩(wěn)定在內(nèi)的公共利益的考量,而該角色由現(xiàn)行破產(chǎn)法規(guī)定的破產(chǎn)管理人和人民法院是無法完成的。比如,國內(nèi)最大一起企業(yè)破產(chǎn)重整案———常熟科弘系破產(chǎn)重整,常熟市政府就成立了“`科弘系'企業(yè)破產(chǎn)重整協(xié)調(diào)服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組”迅速投入運(yùn)轉(zhuǎn),成員包括了各主要部門和相關(guān)單位的15位領(lǐng)導(dǎo),常熟市市委書記實(shí)際上“親自掛帥”。三、管理與監(jiān)督:我國破產(chǎn)法中公共利益的司法審查規(guī)范的現(xiàn)實(shí)困境從以上分析可以看出,我國《破產(chǎn)法》并未對(duì)“公共利益”的保護(hù)作出正面規(guī)定,理論上應(yīng)當(dāng)可以理解為與美國1978年之前破產(chǎn)法的規(guī)定一致,由法院履行公共利益的審查職能。如果說美國的聯(lián)邦破產(chǎn)托管人的出臺(tái)僅僅是行政權(quán)和司法權(quán)博弈的產(chǎn)物,那么似乎中國現(xiàn)行破產(chǎn)法并無設(shè)置統(tǒng)一行政機(jī)構(gòu)對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù)的必要。因?yàn)樵谀壳暗膰橄?人民法院以及法官仍然具有相應(yīng)的行政層級(jí),法官也要受《中華人民共和國公務(wù)員法》的統(tǒng)一調(diào)整,由其來處理破產(chǎn)法上的公共利益問題也是順理成章的事情。但是,美國法律向來張揚(yáng)私權(quán)、抑制公權(quán),其在1986年破產(chǎn)法修改時(shí)卻反而確立了保護(hù)公共利益的聯(lián)邦破產(chǎn)托管人制度,因此,我們不應(yīng)當(dāng)將其簡(jiǎn)單地理解為行政權(quán)與司法權(quán)的博弈,而更應(yīng)當(dāng)看到“社會(huì)本位”對(duì)“個(gè)人本位”理念的客觀修正。假使沒有破產(chǎn)法上公共利益保護(hù)問題的日益凸顯,單獨(dú)行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系問題尚不足以為之,因?yàn)槊绹ㄔ旱呐袥Q也存在對(duì)公共利益的考量,關(guān)鍵問題之一在于前者,使之已經(jīng)超越了一般司法意義上的公共利益考量,即法院的司法審查權(quán),而包括更為主要的行政監(jiān)督和管理,即行政管理權(quán)。而我國目前由人民法院管理的做法,(7)難以實(shí)現(xiàn)法律意義上的公共利益保護(hù)。實(shí)踐中,“政府搭臺(tái)、破產(chǎn)管理人唱戲”的做法,雖然也能收到保護(hù)公共利益的實(shí)際效果,但損害的卻是司法的社會(huì)公信力并造成破產(chǎn)管理人制度的分裂,一旦出了問題,法律責(zé)任依然難以落實(shí)。此外,美國聯(lián)邦破產(chǎn)托管人上報(bào)給司法部長的破產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)包含的內(nèi)容非常豐富翔實(shí),既獨(dú)立又專業(yè),可以據(jù)之評(píng)估聯(lián)邦破產(chǎn)體系的有效性和實(shí)際性(8),具有重要的政治和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。顯然,從我國現(xiàn)行《破產(chǎn)法》上的構(gòu)造來看,人民法院難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因?yàn)槠飘a(chǎn)管理人沒有提供公共利益信息的義務(wù),人民法院又不可能依職權(quán)去一一收集,“政府搭臺(tái)”完成的公共利益目標(biāo)也沒有統(tǒng)一的專業(yè)性報(bào)告,盡管局部來看可能效果不錯(cuò),但仍屬于地方性的“單打獨(dú)斗”,不可能形成全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一分析。因此,盡管提出破產(chǎn)管理人社會(huì)責(zé)任的觀點(diǎn)值得商榷,但是該學(xué)者顯然已經(jīng)意識(shí)到破產(chǎn)法上“公共利益”規(guī)定的缺失造成了實(shí)踐操作的不統(tǒng)一,甚至影響到破產(chǎn)法理論的邏輯沖突。也有學(xué)者從監(jiān)督破產(chǎn)管理人的角度出發(fā),認(rèn)為美國聯(lián)邦破產(chǎn)托管人作為獨(dú)立于法院和債權(quán)人的管理機(jī)構(gòu),實(shí)行對(duì)破產(chǎn)受托人的監(jiān)督值得我國借鑒,提出“參照美國立法,設(shè)置更為專業(yè)的獨(dú)立的第三方對(duì)破產(chǎn)管理人進(jìn)行監(jiān)督是比較科學(xué)的做法”之觀點(diǎn)。(9)總之,如果說當(dāng)初為了順利推進(jìn)我國《破產(chǎn)法》的出臺(tái),立法者不予考慮公共利益保護(hù)的問題是值得肯定的,因?yàn)檫@個(gè)問題確實(shí)涉及到一系列的理論和實(shí)踐難題,那么,在《