第4章 政府職能

第4章政府職能

公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編2公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編本章重點(diǎn)問題政府職能模式政府職能體系保護(hù)型政府職能模式干預(yù)型政府職能模式引導(dǎo)型政府職能模式3公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.1政府職能的一般知識(shí)4.1.1政府職能概述從學(xué)術(shù)研究角度看，政府職能是指政府在一定時(shí)期內(nèi)基于國家治理和社會(huì)發(fā)展而承擔(dān)起來的管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的基本職責(zé)政府職能的特有屬性：廣泛性、價(jià)值目標(biāo)多樣性、強(qiáng)制性和動(dòng)態(tài)性等正確界定和認(rèn)識(shí)政府職能，對(duì)于建立結(jié)構(gòu)合理的行政組織系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的有效組織管理，有著十分重要的意義4公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.1政府職能的一般知識(shí)4.1.2政府職能模式政府職能模式的概念暗含了政府是一個(gè)制度化的行動(dòng)系統(tǒng)的前提統(tǒng)治型社會(huì)治理行動(dòng)范圍與行動(dòng)方式表現(xiàn)出很強(qiáng)的隨意性；無法從政府職能模式的角度進(jìn)行研究管理型政府形成背景是國家和社會(huì)分化，國家從根本上受到社會(huì)制約；具有保護(hù)型和干預(yù)型兩種典型模式；引導(dǎo)型政府政府職能模式的“第三條道路”；特殊歷史條件背景下，引導(dǎo)型模式在促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用；5公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.1政府職能的一般知識(shí)4.1.3政府職能體系經(jīng)濟(jì)管理職能政治職能生態(tài)管理職能社會(huì)（公共）服務(wù)職能文化教育職能政府職能體系政府在國家以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中所承擔(dān)的職能和應(yīng)發(fā)揮的作用政府所承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境和維系既有的生態(tài)結(jié)構(gòu)的職能政府為社會(huì)提供各種服務(wù)以及社會(huì)保障，是現(xiàn)代人作為社會(huì)一員而有權(quán)利要求政府承擔(dān)的職能在形式上具有歷史繼承性，但其內(nèi)容一直在不斷發(fā)生變化政府對(duì)全民的思想道德建設(shè)以及教育、科技等一系列的管理6公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.2管理型政府職能模式的演進(jìn)4.2.1自由主義與保護(hù)型政府職能模式近代以降及至19世紀(jì)初期的西方社會(huì)——“原子化社會(huì)”催生了自由主義，要求所有經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和政治性的活動(dòng)都要以個(gè)體為前提，反映到政府作用于市場與社會(huì)的關(guān)系上，形塑了一種保護(hù)型政府職能模式。自由主義的核心主張是建構(gòu)一個(gè)“有限政府”，要求“有限政府”除了保護(hù)個(gè)人權(quán)利外，還需要為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供安全和正常的發(fā)展環(huán)境，而不是直接地介入個(gè)人的生活和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中去。保護(hù)型模式是自由資本主義的產(chǎn)物，它主張政府盡可能少干預(yù)或不干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，任由市場機(jī)制去調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，讓市場自己在運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。在這一模式中，政府擔(dān)當(dāng)“保護(hù)人”或“守夜人”的角色。1929—1933年的經(jīng)濟(jì)“大蕭條”宣告了“市場失靈”，迫使西方國家重新思考政府與市場在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的恰當(dāng)角色，并放棄了自由主義的原則，采用了一種干預(yù)型政府職能模式，保護(hù)型模式宣告終結(jié)。7公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.2管理型政府職能模式的演進(jìn)4.2.2凱恩斯主義與干預(yù)型政府職能模式1929—1933年的經(jīng)濟(jì)“大蕭條”宣布了政府的自由放任和市場機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)時(shí)代的結(jié)束，西方主要的市場經(jīng)濟(jì)國家都不得不放棄自由放任的經(jīng)濟(jì)思想和政策主張，轉(zhuǎn)而通過采取政府干預(yù)政策去克服危機(jī)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

1936年，凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》出版，為政府全面干預(yù)市場提供了理論基礎(chǔ)。凱恩斯認(rèn)為，僅依靠市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用不足以使有效需求提高到充分就業(yè)的水平，但這種“能力不足”可由政府來彌補(bǔ)。二戰(zhàn)之后，凱恩斯主義的干預(yù)型政府職能模式成為西方主要資本主義國家復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)的基本途徑。西方國家根據(jù)凱恩斯主義理論而開展的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)取得了巨大成功，使經(jīng)濟(jì)得以迅速恢復(fù)和繁榮。

1973年“石油危機(jī)”后，幾乎所有西方發(fā)達(dá)國家都再次出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯，高失業(yè)和高通貨膨脹相互交織、同時(shí)并存，即進(jìn)入了所謂的“滯脹”時(shí)期。

這促使人們對(duì)干預(yù)型政府職能模式及其理論基礎(chǔ)進(jìn)行了批評(píng)性反思。8公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.2管理型政府職能模式的演進(jìn)4.2.3引導(dǎo)型政府職能模式引導(dǎo)型政府職能模式是在亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)走出來的，是在政府職能模式方面做出的一項(xiàng)創(chuàng)新。二戰(zhàn)后特定的國際環(huán)境決定后發(fā)展國家和地區(qū)需要在世界體系中去謀求發(fā)展，無法承擔(dān)保護(hù)型職能凱恩斯主義在20世紀(jì)70年代的大危機(jī)中遭到質(zhì)疑，新自由主義的自由化也無法逃離“古典自由主義”亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人自覺地走出一條創(chuàng)新道路——踐行一種初級(jí)形態(tài)的引導(dǎo)型模式，通過政府引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政府與市場的合作，充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮兩者的協(xié)同效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的目標(biāo)9公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.1引導(dǎo)型政府職能模式的概念引導(dǎo)型政府職能模式一種面向后工業(yè)社會(huì)的、自覺的、旨在通過推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)而引導(dǎo)社會(huì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的全新的政府職能模式

具有的屬性實(shí)踐的自覺性與亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)曾采用的引導(dǎo)型模式比，形式有相似性，但根本性質(zhì)不同主體上歸屬于服務(wù)型政府“引導(dǎo)型政府模式”不等同于“主導(dǎo)型政府模式”主導(dǎo)型政府模式是干預(yù)型模式的另一種表述主導(dǎo)型政府模式的提法包含著控制導(dǎo)向的思維，暗含用靜態(tài)思維查探動(dòng)態(tài)發(fā)展的哲學(xué)，會(huì)導(dǎo)致對(duì)歷史進(jìn)步性的否定10公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.2引導(dǎo)型政府職能模式的定位歷史定位引導(dǎo)型模式出現(xiàn)于20世紀(jì)中后期，是亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)在發(fā)展其經(jīng)濟(jì)中的實(shí)踐創(chuàng)新亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)20世紀(jì)80年代后棄用了這一引導(dǎo)型模式，使中國政府在領(lǐng)導(dǎo)中國改革開放并取得巨大成就后面臨話語壓力，遇到了抉擇的困難

中國政府在運(yùn)用政府引導(dǎo)功能方面有著自己的創(chuàng)造性經(jīng)驗(yàn)，有效引導(dǎo)市場運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展黨的十八大以來，話語體系建設(shè)成為中國社會(huì)科學(xué)發(fā)展中的關(guān)鍵議題

要講好社會(huì)治理的中國故事，就應(yīng)在新的歷史條件下進(jìn)一步挖掘引導(dǎo)型政府職能模式的理論價(jià)值

11公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.2引導(dǎo)型政府職能模式的定位主體定位1關(guān)于引導(dǎo)型模式的研究需要定位在對(duì)管理型政府的揚(yáng)棄上，即通過引導(dǎo)型模式的建構(gòu)去否定管理型政府

2引導(dǎo)型模式在主體歸屬上應(yīng)當(dāng)屬于服務(wù)型政府的一種職能模式

3對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)而言，其切入點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是首先建立和完善引導(dǎo)型模式

12公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.2引導(dǎo)型政府職能模式的定位治理優(yōu)勢靈活的適應(yīng)性表現(xiàn)為手段和策略非常靈活行動(dòng)的主動(dòng)性主要體現(xiàn)在中國政府應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的具體實(shí)踐中戰(zhàn)略性規(guī)劃體現(xiàn)在政府從戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)規(guī)劃的角度來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全方位引導(dǎo)中智慧監(jiān)管是政府創(chuàng)造性革新履職方式和追求治理工具創(chuàng)新的結(jié)果13公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編4.3引導(dǎo)型政府職能模式4.3.3引導(dǎo)型政府職能模式的全球性價(jià)值第一，引導(dǎo)型模式是人類在走向后工業(yè)社會(huì)的過程中政府職能實(shí)現(xiàn)方式的必然選擇第二，引導(dǎo)型模式將促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)理念的實(shí)現(xiàn)

第三，引導(dǎo)型模式的產(chǎn)生和發(fā)展表現(xiàn)出一種“超越意識(shí)形態(tài)”的屬性14公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編關(guān)鍵術(shù)語統(tǒng)治型政府

管理型政府

服務(wù)型政府政府職能

政府職能模式

政府職能體系保護(hù)型政府職能模式市場失靈

組織化

干預(yù)主義

干預(yù)型政府職能模式政府失靈

后工業(yè)社會(huì)

引導(dǎo)型政府職能模式靈活的適應(yīng)性

行動(dòng)的主動(dòng)性

戰(zhàn)略性規(guī)劃

智慧監(jiān)管15公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編復(fù)習(xí)思考題1、簡述政府職能的含義和特點(diǎn)。2、試論正確地界定和認(rèn)識(shí)政府職能的重要意義。3、論述政府職能模式的含義與歷史類型。4、