食品安全危機的成因、危害與治理

食品安全危機的成因、危害與治理

在中國經(jīng)濟安全危機的形式中，食品安全危機已成為一種非常突出的危機形式。這不僅與公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危機有關(guān)，而且與國家經(jīng)濟安全、社會安全和政治穩(wěn)定有關(guān)。食品安全危機及其衍生的各種危機會給社會帶來嚴重的負面影響,甚至上升為一種社會安全性危機,特別是極有可能演變?yōu)檎湃挝C,危及社會秩序,影響社會穩(wěn)定;在國際上,不少國家對我國出口食品的擔(dān)憂也在與日俱增,因而使我國面臨嚴重的對外經(jīng)貿(mào)安全性危機甚至信任危機。食品安全危機事件不僅造成了重大的生命財產(chǎn)損失,也暴露出我國食品安全危機管理機制的乏力與缺失。如何有效應(yīng)對食品安全危機,建立適合我國國情的食品安全危機管理機制,對我國政府來說是一個亟待解決的問題。1食品安全危機的內(nèi)涵和特點1.1其他食品安全標準食品是人類最直接、最重要的消費品,享用安全的食品是我們每個人基本的權(quán)利。我國2009年頒布實施的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定,食品安全包括食品、食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定;食品添加劑的品種、使用范圍、使用量;專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求;對與食品安全、營養(yǎng)有關(guān)的標簽、標識、說明書的要求;食品生產(chǎn)經(jīng)營過程的衛(wèi)生要求;與食品安全有關(guān)的質(zhì)量要求;食品檢驗方法與規(guī)程;其他需要制定為食品安全標準的內(nèi)容。Barton認為危機是一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件,這種事件及其后果可能對組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽造成巨大的損害。所謂食品安全危機是指由于食品安全問題導(dǎo)致對人群、組織、社會和國家產(chǎn)生的重大危害事件。根據(jù)存在形態(tài),食品危機可分為隱性食品危機和顯性食品危機。隱性食品危機是指食品危機事件必須通過特定的科學(xué)技術(shù)手段或者在現(xiàn)今的條件下還無法被人們所認識的食品危機事件;顯性食品危機是指引發(fā)食品安全事件的原因、結(jié)果、危害事實均以外在的形態(tài)表現(xiàn)出來而為人們直接認知或通過判斷而認知的危機事件。三鹿奶粉事件屬于典型的顯性食品危機事件。根據(jù)食品種類,食品危機可分為物理性食品危機、生物性食品危機和化學(xué)性食品危機。物理性食品危機是指一些可以直接食用的食品由于腐爛變質(zhì)而被人們誤食所造成的食品危機事件;生物性食品危機一般特指生物體經(jīng)過基因工程改造而在人類食用后對人體構(gòu)成危害的食品危機事件;化學(xué)食品危機是指食物中因含有不適量的化學(xué)元素或有害物質(zhì)而在被食用后對人體造成嚴重危害甚至對食用者的生命安全造成嚴重威脅的食品危機事件。根據(jù)食品危機形態(tài)的單一及復(fù)合性狀況,可以分為單一性食品安全危機和復(fù)合性食品安全危機。前者一般是指單純表現(xiàn)為食品本身的安全性危機,后者則指那種不僅存在食品本身的安全性危機,而且存在引發(fā)社會的食品安全恐慌以及公眾對政府食品安全監(jiān)管能力和狀況的信任危機。在現(xiàn)代社會,由于人員、市場流動加快、信息技術(shù)發(fā)達等原因,食品安全危機往往會由單一性危機迅速演變?yōu)閺?fù)合性危機,從而對政府的危機應(yīng)對能力構(gòu)成嚴重的挑戰(zhàn)。1.2食物安全危機的特點1.2.1食品安全事件的發(fā)生食品安全危機的預(yù)示性是指食品安全危機爆發(fā)之前會有各種各樣的警示,包括小范圍的類似事件、風(fēng)險食品的大流行等,預(yù)示有時是一個綜合的概念,不僅僅反映在檢測方面,而且會在長期內(nèi)反映在市場交易、經(jīng)濟發(fā)展、管理制度等各個方面。縱觀改革開放以來的食品安全危機事件可以發(fā)現(xiàn),食品安全危機事件必定有預(yù)示。1988年的上海甲肝大流行于1988年3月14日開始并逐步達到高峰,在此之前有三個重要的預(yù)示點,即1982年規(guī)模較小的甲肝流行事件,1987年12月小范圍的甲肝流行事件,1988年初的毛蚶大豐收。這些事件都一再的警示我們食品安全事件可能大流行。2008年的三聚氰胺事件所涉及的主要產(chǎn)品奶粉從2000年以來就不斷地發(fā)生食品安全事件:2007年發(fā)生過三鹿早產(chǎn)奶事件,2008年4月在珠海發(fā)生過牛奶中毒事件。1998年的山西假酒案就發(fā)生在酒水消費最旺盛的春節(jié)時期,而在此事件發(fā)生之前,各地曾于1992年、1996年發(fā)生多次假酒事件。1.2.1食品危機事件是群體性的事件危機事件一旦發(fā)生,消費者通常就會產(chǎn)生應(yīng)激反應(yīng)。三鹿“問題奶粉”的出現(xiàn)使得曾對該產(chǎn)品充滿信任的消費者產(chǎn)生強烈的反應(yīng)。消費者對此產(chǎn)生的恐慌遠遠大于事件本身。值得重視的是,消費者的恐慌是一時的,但產(chǎn)品給消費者造成的印象是永久的,會對消費者當前以及將來的購買決策造成影響。消費者對食品危機事件的反應(yīng)程度也是因人而異。消費者的性別、教育水平、年齡、對食品安全的關(guān)注度等都會影響消費者對食品危機事件的反應(yīng)程度。但是對于大多數(shù)消費者而言,食品危機事件是最傷害消費者感情的,并且影響范圍最具群體性特征。食品安全事件很少作為個體發(fā)生,一般來說都是群體性的爆發(fā),像安徽阜陽的“大頭娃娃”事件、海城豆奶事件、陳化糧事件、三鹿“問題奶粉”事件,等等。這些危機事件的覆蓋面一般都涉及到一個地區(qū)或一個群體組織,從而在社會上造成了極端的惡劣影響。1.2.3安全管理機制機構(gòu)重疊,責(zé)任不明確食品安全發(fā)生的原因包括生物性、化學(xué)性、物理性等多種原因,食品安全標準體系復(fù)雜廣泛,食品安全管理機制機構(gòu)重疊,責(zé)任不明確。因此,食品安全危機的專業(yè)性非常強。食品安全危機爆發(fā)后會導(dǎo)致各種信息迅速在民間傳播,但因一般的消費者缺乏食品安全的專業(yè)知識,這又會導(dǎo)致食品安全的加劇。因此,專業(yè)性是食品安全危機的一個重要特征,更是在食品危機管理中需要重點考慮的特征。1.2.4食品危機的特性食品作為一種與大眾日常生活息息相關(guān)的產(chǎn)品,使食品危機的影響更加廣泛。由于食品是消費物品中最為普遍,日常消費量最大,與全體社會大眾聯(lián)系最為緊密的特殊商品,且食品安全與生存權(quán)緊密相連,因此,人們對食品危機事件十分敏感。加之現(xiàn)今的網(wǎng)絡(luò)和媒體信息傳播迅捷,每一次食品危機事件的發(fā)生都會引起人們的關(guān)注,倘若不能及時妥善處理,可能會引起更多人的消極回應(yīng),這樣很容易使危機加深,甚至?xí)l(fā)其他新的危機,解決危機的難度也因此會增加。正是由于食品危機的這些特征,使得相應(yīng)的危機管理比較困難。不僅僅在中國如此,即便是在食品安全整體狀況十分良好的歐美國家,食品危機事件也頻繁發(fā)生,給食品危機管理帶來了很大的挑戰(zhàn)。1.2.5環(huán)境因素因素食品危機從產(chǎn)生到發(fā)展都呈現(xiàn)出非線性特點。從食品危機的產(chǎn)生看,影響食品安全的主要因素涉及方方面面,非常復(fù)雜,主要包括環(huán)境因素、消費因素、管理因素、生物因素、技術(shù)因素、人為因素等。從食品危機的發(fā)展看,危機造成的結(jié)果受到各種各樣因素的影響,如消費者自身對風(fēng)險感知的不同、消費者的人口社會學(xué)特征、危機事件本身的特征、企業(yè)的規(guī)模、企業(yè)的知名度以及大眾傳媒的影響力,等等。從食品安全危機的發(fā)展過程來看,其發(fā)展程度往往難以預(yù)料,這就大大增加了其控制難度。1.2.6食品安全隱患,是食品產(chǎn)業(yè)鏈中一個單食品工業(yè)不僅與人民生活質(zhì)量、健康水平密切相關(guān),而且是消費品工業(yè)中為國家提供積累最多、吸納城鄉(xiāng)勞動就業(yè)人員最多、與農(nóng)業(yè)依存度最大、與其他行業(yè)關(guān)聯(lián)度最強的一個工業(yè)門類。由此可見,食品安全風(fēng)險存在于食品產(chǎn)業(yè)鏈中的任何一個環(huán)節(jié)中,其形成不僅有環(huán)境、技術(shù)、管理等方面的客觀原因,而且與產(chǎn)業(yè)鏈上利益主體的行為選擇密切相關(guān)。我國食品安全問題頻發(fā),嚴重破壞了正常的食品市場的秩序,使得食品價格與質(zhì)量關(guān)系被嚴重扭曲,不僅危害了消費者的利益,而且嚴重損害來食品產(chǎn)業(yè)鏈的聲譽,阻礙了食品產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)發(fā)展。2食品安全危機管理機制框架食品安全危機管理機制必須在考慮食品安全危機的特征,結(jié)合我國特殊的食品經(jīng)濟體系,建立適合我國國情的食品安全危機管理機制。食品安全的危機管理機制是為了有效預(yù)防、及時控制和消除食品安全危機的危害,保障公眾身體健康與生命安全,維護正常的社會秩序,恢復(fù)公眾對政府的信任,各級政府部門及社會各方依法建立的處理食品安全危機的一整套權(quán)力配置和組織構(gòu)方面的制度體系,以及在既有的管理體系之下各方運作的實際流程和方式如何組合方面的正式或非正式的規(guī)則設(shè)計。食品安全危機管理機制的框架基于以下幾個方面的原則:一是基于食品產(chǎn)業(yè)鏈的危機管理框架,食品產(chǎn)業(yè)鏈包含從原料、加工、銷售到消費的各個環(huán)節(jié),任何一個環(huán)節(jié)的問題都會導(dǎo)致食品安全危機的爆發(fā),因此,食品安全危機管理應(yīng)該是基于整個食品產(chǎn)業(yè)鏈來設(shè)計的;二是基于風(fēng)險分析的危機管理框架,食品安全風(fēng)險分析已經(jīng)得到了我國政府的高度重視。2009年6月1日實施的《中華人民共和國食品安全法》第二章對食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估進行了明確的要求和規(guī)定。因此,食品安全危機管理中應(yīng)當把食品風(fēng)險分析作為前提;三是基于過程的危機管理框架。食品安全危機的發(fā)生是一個由潛伏到爆發(fā)的過程,這期間必定經(jīng)歷一個過程,如果在初始環(huán)節(jié)和一些關(guān)鍵點很好的控制了食品安全危機的蔓延,必定會在很大程度上減少危機的損失。因此,食品安全危機管理框架主要包括預(yù)警機制、關(guān)鍵點管理、善后管理和危機管理評價(圖1)。2.1建立食品安全危機預(yù)警系統(tǒng)由于食品安全危機的可預(yù)警性,根據(jù)食品安全危機發(fā)生的歷史規(guī)律和對食品安全風(fēng)險的全面分析,結(jié)合食品安全檢測系統(tǒng),建立集技術(shù)、管理、分析于一體的食品安全危機預(yù)警系統(tǒng),可以很大程度的減少食品安全危機造成的損失甚至是避免危機。在整個預(yù)警管理系統(tǒng)之下,設(shè)立兒童食品安全預(yù)警管理機制、老年人食品安全預(yù)警機制等,建立點線面結(jié)合的全面的食品安全預(yù)警管理機制。2.1.1風(fēng)險評估及交流在食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作中,風(fēng)險分析是目前常用的分析食品可能存在的危害以及控制危害產(chǎn)生的有效管理模式之一,包括食品安全風(fēng)險評估、食品安全風(fēng)險管理和食品安全風(fēng)險交流(圖2)。風(fēng)險分析方法不僅能夠評估食品安全風(fēng)險,確定和實施適當?shù)娘L(fēng)險控制措施,而且能夠?qū)L(fēng)險情況及所采取的措施與利益相關(guān)者進行交流。在食品安全管理領(lǐng)域引入風(fēng)險分析方法,將有利于控制和降低食品危害事故的發(fā)生,實現(xiàn)食品安全的風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急管理。2.1.2食品安全事件應(yīng)對措施社會預(yù)警是在社會順境狀態(tài)下,對社會負變量進行監(jiān)測和評估,對社會運行接近負向質(zhì)變的臨界值的程度所做出的早期預(yù)報。食品安全危機預(yù)警機制就是食品安全信息評估和分析的平臺,并根據(jù)信息分析的結(jié)果對食品安全危機做出預(yù)報和準備。食品安全信息包含三個方面:一是信息來源是食品的消費、食品檢測部門、醫(yī)院門診的報告、受害人的投訴、知情者舉報、媒體公開報道等,二是食品安全風(fēng)險分析,三是食品安全事件的歷史記錄與研究。食品安全預(yù)警機制應(yīng)注重:(1)建立基于食品產(chǎn)業(yè)鏈的食品安全檢測技術(shù)鏈。確保食品產(chǎn)業(yè)鏈的質(zhì)量安全;(2)食品安全風(fēng)險分析機制。對已確知有毒有害的食品以及食品原料,以及不斷涌現(xiàn)的新食品、食品原料的安全性,新的生物、物理、化學(xué)因素、食品加工技術(shù)對食品安全的影響和危害,都應(yīng)開展科學(xué)的風(fēng)險評估。為食品安全預(yù)警預(yù)報提供信息,以便對可能出現(xiàn)的食品安全事故做出及時有效的預(yù)報和處置;(3)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全信息平臺,將各監(jiān)管職能部門的信息進行有效整合和統(tǒng)一分析,充分發(fā)揮其在食品安全預(yù)警預(yù)報中的作用。實現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享,形成統(tǒng)一、科學(xué)的食品安全信息評估和預(yù)警預(yù)報指標體系,及時研究分析食品安全形勢,對食品安全事故和隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防,把食品安全風(fēng)險降到最小。2.2食品安全危機的關(guān)鍵點管理針對食品安全危機的非線性、爆發(fā)性等特點,食品安全危機的關(guān)鍵點管理就特別重要,如果關(guān)鍵點處理得好,食品安全危機造成的損失就會減少,食品安全危機造成的影響也就會很小。2.2.1核心事件及其響應(yīng)食品安全關(guān)鍵點主要是指食品安全危機事件發(fā)生的過程中具有轉(zhuǎn)折意義的重要事件和重要時間點。一般來講這樣的關(guān)鍵點有三個:一個是警示點,即在食品安全危機事件爆發(fā)的前一段時間或者更長一段時間,總會出現(xiàn)若干具有警示意義的事件。如果接受了這樣的警示可能對食品安全危機的爆發(fā)做出充分的準備,甚至避免食品安全危機事件的發(fā)生。一個是食品安全的導(dǎo)火索事件,食品安全危機的發(fā)生一開始是零星的小規(guī)模的事件,但如果遇到一個導(dǎo)火索,則會迅速演變?yōu)橐粋€大規(guī)模的集體性的食品安全危機事件,因此,導(dǎo)火索這個關(guān)鍵點需要人們格外的注意。最后一個是拐點。這個點食品安全危機事件的重大轉(zhuǎn)機,這既可能是由好轉(zhuǎn)壞的拐點,也有可能是由壞向好的轉(zhuǎn)折點(圖3)。這樣的點對于食品安全危機管理至關(guān)重要。意識到這樣的點就會更好更快地解決食品安全危機。2.2.2建立食品安全危機應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)機制食品安全危機的主要特點有:一是預(yù)示性;二是爆發(fā)性;三是影響廣泛性;四是專業(yè)性。針對以上的特點對于食品安全危機的應(yīng)急管理主要的方面一個是成立專門的食品安全應(yīng)急管理專家小組,這是一個集信息發(fā)布、權(quán)威解釋等于一身的公正的非盈利性公益機構(gòu)。另一方面食品安全危機應(yīng)急管理的關(guān)鍵是食品危害源頭的切斷和已有食品安全受害者的迅速治療。因此,食品安全危機應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)機制十分重要,在平時形成一個協(xié)調(diào)機制對于食品安全危機管理至關(guān)重要。應(yīng)制定和完善食品危機應(yīng)急管理的標準和流程,制定食品安全危機應(yīng)急管理預(yù)案。2.3食品企業(yè)的心理危機食品安全危機平息之后,必然會出現(xiàn)一系列的問題,包括食品安全危機受害者的補償,食品安全危機所致心理恐慌的安撫,食品企業(yè)重新進入正常的發(fā)展軌道,等等。以往歷次食品安全危機暴露的最大問題就是善后處理問題。1998年山西假酒事件造成重大人員傷亡,最后受傷者遲遲得不到救助。2008年的三聚氰胺事件也表明普通消費者維權(quán)的難度很大,受害者難以得到合理補償。2.3.1建立食品安全危機善后處理基金食品安全危機必定會造成一定的經(jīng)濟損失。對于直接受害者來講,如何解決食品安全造成的傷害十分重要,所以應(yīng)在全國范圍內(nèi)建立食品安全危機善后處理基金,對于食品安全直接受害者進行經(jīng)濟上的安撫,盡量減輕其收到的物質(zhì)損失。對于發(fā)生食品安全危機的行業(yè)來講,也有必要對損失嚴重的企業(yè)和個人進行一定的扶持,重新振興該產(chǎn)業(yè),扶持企業(yè)重新進入正確的發(fā)展軌道。2.3.2食品安全危機所謂危機事件又叫創(chuàng)傷事件,是指那些危及生命、出乎意料的、讓當事人無能為力的一些重大的負性事件,是一種境遇性的危機。對于食品安全危機來講,由于其影響的廣泛性和爆發(fā)性,必定造成人們心里的恐慌、恐懼,甚至產(chǎn)生信任危機。尤其是對直接受害者來講,他們甚至根本就找不到依靠,而對于大眾來講,他們對于食品安全危機的恐慌也會造成一定的心理影響,因此,食品安全危機的心理善后處理也很重要。對于企業(yè)來講,應(yīng)反思食品危機發(fā)生的原因,度過因為食品安全危機造成的困難時間。2.4評估結(jié)果的運用食品安全危機的評估管理就是對食品安全危機管理的效果進行客觀評估,然后根據(jù)評估結(jié)果在政策制定、管理經(jīng)驗等方面做出改進,以更好的應(yīng)對和避免下一次危機。食品安全危機評估管理包括政策評估和經(jīng)濟評估。2.4.1管理、經(jīng)濟問題食品安全危機的發(fā)生、處理與善后是一個過程,其間必定涉及到政策、體制、管理、經(jīng)濟等各個方面的問題。在食品安全危機過去之后,對于食品安全危機管理進行客觀的政策評估。研究梳理政府在處理食品安全危機方面的得失功過,制定并改進食品安全危機管理的政策和機制,以便更好的應(yīng)對新的危機的發(fā)生。2.4.2食品安全危機管理成本的評估食品安全危機本身必定造成一定的經(jīng)濟損失,處理危機也可能會造成一定的物質(zhì)損失,在食品安全危機過后