第6章 公共行政的約束與保障

第6章公共行政的約束與保障

公共行政學（第二版）張康之張乾友主編2公共行政學（第二版）張康之張乾友主編本章重點問題政府預算與決算預算管理體制預算過程的政治表現(xiàn)權治與法治法治行政與依法行政政府內監(jiān)督3公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預算6.1.1政府預算與決算政府預算是指政府根據(jù)其施政方針和社會治理需要所編制的、經(jīng)立法機關批準的預算年度內的政府財政收支計劃政府預算是政府配置公共資源的重要工具，也是約束公共行政活動的重要機制

內容上，政府預算包括“預算收入”與“預算支出”兩項內容；過程上，政府預算包括“預算編制與審批”“預算執(zhí)行與調整”“政府決算”三個環(huán)節(jié)4公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預算6.1.1政府預算與決算政府決算是經(jīng)法定程序批準的年度政府預算執(zhí)行結果的會計報告，是國家政治、經(jīng)濟等活動在財政上的集中反映

政府決算編制是一項事業(yè)性和政策性很強的工作。在中國，決算草案由各級政府、各部門、各單位在每一預算年度終了時按照國務院規(guī)定的時間編制是政府活動的財政體現(xiàn)，體現(xiàn)了政府行政活動的內容、重點以及效果5公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預算6.1.2中國的預算體制及其改革橫向權力配置立法機關的預算管理職權行政機構的預算管理職權財政部門的預算管理職權執(zhí)行部門的預算管理職權縱向權力配置根據(jù)國家政權結構與行政區(qū)域劃分，中國現(xiàn)在已經(jīng)建立起了五級政府預算體系，自上至下依次為:中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)級政府中國現(xiàn)行的預算管理體制是以政府職責的界定為基礎而確定的中央政府與地方各級政府在政府收入和支出間的劃分，并以此作為各級政府履行職能的財力保障中央與地方政府間財政支出的劃分是根據(jù)公共產(chǎn)品的性質與政府職能的層次來進行厘定的6公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預算6.1.2中國的預算體制及其改革預算改革的努力1999年以后，中國陸續(xù)進行了一系列預算制度改革改革過程中，主要精力集中在從國家預算向公共預算轉型探索上公共預算的理念也正是在這一時期開始作用于預算管理的實踐國庫集中收付方面部門預算方面政府采購方面預算公開方面績效預算方面7公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預算6.1.2中國的預算體制及其改革預算改革的挑戰(zhàn)01預算權責落實不夠清晰，預算實際約束力不足02預算法治化具體制度設置尚不完善，社會公眾參與預算編制、監(jiān)督過程渠道仍不通暢03預算間缺乏統(tǒng)籌，未能充分滿足現(xiàn)代預算制度的要求8公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.1政府預算6.1.3預算過程中的政治政府預算不僅僅是技術性的，它在本質上是政治性的

多方的利益博弈往往是貫穿于整個預算過程的，政府各部門之間、不同層級的政府之間、財政部門與其他部門之間、行政機構與立法機構之間，以及政府與納稅人之間，都會在預算過程中展開博弈在預算過程中，同一級政府中的各部門之間都會傾向于更多地考慮自己部門的重點單位，因而會出現(xiàn)政府部門之間的利益之爭

與部門間的利益博弈相比，中央與地方之間在預算過程中的博弈顯得更為復雜在政治的意義上，政府預算長期存在的最大問題就是納稅人與決策者的分離，即支付費用的人不是決定怎么開支的人9公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.2公共行政中的法律及法治6.2.1從權治到法治權治權力產(chǎn)生于人的等級差別之中農(nóng)業(yè)社會是一個等級社會，人是被分成不同等級的，并在這種等級之中生成了權力農(nóng)業(yè)社會的社會治理體系的職能帶有強烈的階級統(tǒng)治色彩和特征“統(tǒng)治行政”法治工業(yè)化和市場經(jīng)濟的發(fā)展18世紀思想啟蒙，人的平等觀念普遍確立權力賴以產(chǎn)生的社會基礎喪失

法治本身就包含著“科學”基因，要求通過分工協(xié)作的方式開展社會治理，從而出現(xiàn)了立法權、司法權與行政權的分離，形成了由立法、司法和行政分工協(xié)作的社會治理體系“法治行政”10公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.2公共行政中的法律及法治6.2.2行政法治與依法行政法治行政是社會治理文明化的必然選擇

行政法治要求行政職權以法為度

要求行政組織的機構與編制依法而設

要求行政活動依法而行行政法治的重心是職權法定11公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.2公共行政中的法律及法治6.2.2行政法治與依法行政依法行政的內容第一，行政程序法定；這是正當程序保障和程序正義原則的體現(xiàn)

第二，行政公開；政府必須依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定實施信息公開第三，行政公正；行政權力的行使，無論是在實體上還是在程序上，都需要秉承公平、公正的原則，要平等地對待行政相對人，不偏私，不歧視第四，責任行政；是指國家行政機關必須對自己所實施的行政活動承擔責任，整個行政活動應處于一種負責任的狀態(tài)12公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.2公共行政中的法律及法治6.2.3行政法制及其行為法制是法律制度的簡稱，行政法律制度是調整行政關系的法律制度總和，它所調整的對象是行政機關在行使行政職權活動中所發(fā)生的各種社會關系行政法律制度的構成要件行政法律制度的類型法律行政法規(guī)地方性法規(guī)、民族自治條例等規(guī)章法律解釋有關行政主體的法律制度有關行政行為的法律制度有關行政程序的法律制度有關行政違法和法律追究的法律制度有關行政監(jiān)督與救濟的法律制度13公共行政學（第二版）張康之張乾友主編第一，規(guī)范社會活動，維持社會秩序第二，裁決利益紛爭，緩和社會矛盾第三，提高行政績效，促進社會發(fā)展行政法律行為在行政管理中的作用6.2公共行政中的法律及法治6.2.3行政法制及其行為行政法律行為是指行政管理主體在行政法律制度下的一切社會治理行為

14公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.3行政監(jiān)督與問責6.3.1行政監(jiān)督行政監(jiān)督的含義指對行政主體行使行政權力的狀況進行察看和督促，以保證行政權力依法行使并服務于公共利益的實現(xiàn)有廣義和狹義之分行政監(jiān)督的主體包括立法機關、行政機關、司法機關、政黨和公民、媒體和社會力量行政監(jiān)督權在構成上比較復雜行政監(jiān)督的方式按照法律的規(guī)定或者慣例，不同的監(jiān)督主體可以采用不同的行政監(jiān)督方式常見的有質詢、彈劾、不信任表決、申訴與控告、報告與匯報、審計、工作考核、行政信息公開

15公共行政學（第二版）張康之張乾友主編行政問責的發(fā)展行政問責模式中國加強行政問責的意義二戰(zhàn)后美國政府通過的《行政程序法》，提出著名的“公示評論”規(guī)則20世紀后期，問責制開始與制裁聯(lián)系起來行政問責是當代國家普遍采用的一種行政責任保障制度結果導向型問責模式、獨立問責機構模式、公眾問責模式第一，確保行政主體貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署第二，確保行政主體堅持以人民為中心的立場，及時回應公眾關切第三，嚴肅內部管理紀律，提高整體行政效率6.3行政監(jiān)督與問責6.3.2行政問責16公共行政學（第二版）張康之張乾友主編問責亂象問責主體一端問責的絕對化和機械化問責的隨意化

問責客體一端6.3行政監(jiān)督與問責6.3.3問責亂象及其矯治在理論上，問責的目的是糾錯，而在實踐中，這有時會變成，誰掌握了問責的權力，誰就可以定義對錯。由此，問責關系的兩端就都出現(xiàn)了問責亂象。

為官不為反向避責

17公共行政學（第二版）張康之張乾友主編6.3行政監(jiān)督與問責6.3.3問責亂象及其矯治第一，在縱向政府間關系上，要按照權責一致原則，規(guī)范地方分級管理體制，加強權責配置的體系化和科學化，以向下級賦權擴能為改革取向，做到權隨責走，費隨事走，人隨事走，以降低問責的隨意性。第二，在政府運行體制上，要破除壓力型體制的粗放式管理，通過精準問責，規(guī)范權力運行，強化干事?lián)敿?，從而提升基層政府治理的積極性和主動性。第三，在風險社會環(huán)境下，要提升動態(tài)預警能力，建立危機管理和風險協(xié)同應對機制，以減少問責中的臨時“甩鍋”現(xiàn)象。矯治問責亂象，完善問責制度18公共行政學（第二版）張康之張乾友主編關鍵術語政府預算

政府決算

分稅制部門預算

國庫集中支付

參與式預算權治

法治

行政法律制度

行政法律行為行政法治

依法行政行政監(jiān)督

行政問責結果導向型問責模式

為官不為

反向避責19公共行政學（第二版）張康之張乾友主編復習思考