上海自貿試驗區(qū)事中后勤監(jiān)管的現狀與發(fā)展

上海自貿試驗區(qū)事中后勤監(jiān)管的現狀與發(fā)展

《中共中央關于全面深化改革中的具體問題的決定》第一次提出推進國家治理體系和治理能力的現代化。依法治國、依法行政、依法執(zhí)政的水平是國家治理體系現代化的重要標志,而全面、完善、高效的監(jiān)管體系是其中的主要環(huán)節(jié)。當前,以放權為重點的政府職能轉變已有重大突破,政府管理由事前審批逐步轉為事中、事后監(jiān)管。一、各個領域改革取得的主要成效近年來,上海以深化行政審批制度改革為重心,形成了一系列有效的改革措施,隨著各個領域改革的不斷推進,開始啟動重點領域的事中、事后監(jiān)管,取得了一定的成效。(一)我國對企業(yè)登記制度進行重大改革2013年10月,上海市工商行政管理局發(fā)布《關于中國(上海)自由貿易試驗區(qū)內企業(yè)登記管理的規(guī)定》,在自貿區(qū)對企業(yè)登記制度進行重大改革。1.其他公司注冊資本認繳登記制。在一般公司之后,各首先,除法律、行政法規(guī)對公司注冊資本實繳另有規(guī)定的機構之外,其他公司實行注冊資本認繳登記制。取消一般公司的最低注冊資本、出資期限和出資比例的規(guī)定。公司股東對繳納出資情況的真實性、合法性負責。2.將符合登記要求的前置登記除法律、行政法規(guī)、國務院決定規(guī)定的企業(yè)登記前置許可事項外,企業(yè)向登記機關申請登記,取得營業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產經營活動;經營項目涉及企業(yè)登記前置許可事項的在取得許可證或者批準文件后向登記機關申領營業(yè)執(zhí)照;申請從事其他許可經營項目的,應當在領取營業(yè)執(zhí)照及許可證或者批準文件后,方可從事經營活動。自貿區(qū)已形成一批“先照后證”事項清單和相關試點工作方案。3.市場信用信息公示系統(tǒng)取消年檢制度,企業(yè)在每年3月1日至6月30日通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向登記機關報送年度報告,并向社會公示。登記機關對企業(yè)年度報告進行抽查。4.公示并進行公示創(chuàng)新市場主體監(jiān)管方式,建立經營異常名錄制度,將未按規(guī)定期限公示年度報告或與登記的住所經營場所無法取得聯系的企業(yè)載入經營異常名錄,并通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向社會公示。5.中證是備案后的下期區(qū)內資2014年4月提交的《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)條例(草案)》規(guī)定,負面清單之外的領域,外商投資企業(yè)設立和變更由之前的審批制改為實行備案管理;外商投資項目由之前的核準制改為實行以備案制為主的方式。負面清單之內的領域,外商投資企業(yè)設立和變更實行審批管理;外商投資項目主要實行核準制。(二)實行市場體制2014年1月1日正式掛牌成立浦東市場監(jiān)督管理局,完成原工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)三局合并,形成“一體化、廣覆蓋、專業(yè)化、高效率”的市場監(jiān)管體制。1.重心下沉，提高監(jiān)督能力在全區(qū)36個街鎮(zhèn)都設立了市場監(jiān)管所,全局80%人員在基層一線工作,使基層監(jiān)管網絡更加嚴密、覆蓋更廣,降低監(jiān)管成本。2.破解“分段管理”“多點執(zhí)法”,破解“一次未來、多次檢查”以“五個一體化”為重點(食品藥品監(jiān)管一體化、產商品質量監(jiān)管一體化、公眾訴求處置一體化、執(zhí)法辦案一體化、市場準入一體化等),破解“分段管理”“多頭執(zhí)法”的弊病,實現“一次出動、多項檢查”。3.創(chuàng)新監(jiān)測模式深化完善“分類監(jiān)管”制度,強化信用監(jiān)管,注重與各部門間的協同監(jiān)管,加強社區(qū)聯勤聯動。(三)加快社會信用體系建設1.數據開放運行2013年12月31日,該平臺向信息主體開通試運行;2014年4月30日,正式開通運行。目前,共有67家單位提供數據,涉及信息事項1249項,可對外提供查詢數據近3億條。上海市公共信用信息服務中心服務大廳投入使用。“上海誠信網”改版升級,注冊會員管理、信用信息公示、短信、微信、APP、客戶端等服務功能將陸續(xù)上線提供服務。2.信用報告的使用出臺了《上海市企業(yè)失信信息查詢與使用辦法》《上海市政府部門示范使用信用報告指南(2013版)》《上海市公共信用信息歸集和使用辦法》等文件。3.加強社會治理信用動態(tài)預警應用在上海自貿區(qū)探索開展事前誠信承諾、事中信用預警、事后聯動獎懲的信用管理模式;在長寧區(qū)探索開展社會治理信用動態(tài)預警應用服務;在食品藥品、文化發(fā)展、網絡空間安全治理、碳排放交易等市場監(jiān)管工作中,建立企業(yè)公共信用信息核查機制;以會展等行業(yè)為切入點,探索與長三角江蘇、浙江、安徽等省以及蘇州、無錫等城市建立公共信用信息交換共享機制。(四)明確自貿區(qū)人民政府的行政執(zhí)法職責2013年,上海自貿區(qū)啟動事中、事后監(jiān)管工作,圍繞六大體系,形成一整套監(jiān)管手段,為全國提供可復制、可推廣的經驗。1.建立聯合監(jiān)管與協同服務制度。核心是建立信息服務和共享平臺,推動各部門監(jiān)管數據和信息的對接共享。2.建立綜合執(zhí)法制度。明確自貿區(qū)管委會承擔19個條線的行政執(zhí)法權。3.建立社會組織參與市場監(jiān)督制度。推動社會組織在政府管理中發(fā)揮積極作用,適合由社會組織提供的公共服務和解決事項,交由社會組織承擔,積極支持行業(yè)協會、中介機構等社會力量參與自貿試驗區(qū)市場監(jiān)督。4.建立健全社會信用體系。依托全市公共信用信息平臺,建設自貿區(qū)信用管理系統(tǒng),對違法失信企業(yè)實施嚴格監(jiān)管,營造失信企業(yè)“一處違法、處處受限”的信用環(huán)境。5.建立安全審查和反壟斷審查制度。以切實維護國家安全和市場公平競爭,建立區(qū)內涉及外資的國家安全審查工作機制。健全經營者反壟斷審查工作機制。6.建立健全綜合評估制度。對區(qū)內重點行業(yè)開放情況、典型企業(yè)、特殊企業(yè)運營過程的代表性問題開展綜合評估,建立年度評估和重大突發(fā)事項評估相結合的動態(tài)評估機制,加強風險監(jiān)測防范。(五)統(tǒng)一監(jiān)管,提升精細化管理水平1.金融領域形成事中、事后監(jiān)管基本框架。2014年5月,上海銀監(jiān)局發(fā)布《關于試行中國(上海)自由貿易試驗區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管相關制度安排的通知》,《關于簡化自由貿易試驗區(qū)內相關機構和高管準入方式的實施細則(試行)》《自由貿易試驗區(qū)業(yè)務風險評估指導意見(試行)》《自由貿易試驗區(qū)銀行業(yè)監(jiān)測報表制度(試行)》這3項制度覆蓋了銀行業(yè)監(jiān)管的事前、事中、事后環(huán)節(jié),涉及機構、高管、業(yè)務等重要領域,優(yōu)化監(jiān)管方式,統(tǒng)一中外資監(jiān)管標準,構成了上海自貿區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管的基本框架。2.海關建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等一系列監(jiān)管制度。推進建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管制度,形成保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物分類監(jiān)管操作性方案,實行電子圍網、通關無紙化、允許企業(yè)“分送集報、自行運輸”。創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內自由”監(jiān)管制度,啟動試點憑艙單“先入區(qū)、后報關”模式,檢驗檢疫部門除重點敏感貨物外,其他貨物免于檢驗;出區(qū)貨物實行預檢驗制度,采取一次集中檢驗、分批核銷放行等高效便利檢驗制度。2014年5月分批推出14項監(jiān)管服務制度,其中保稅物流聯網監(jiān)管制度對使用倉儲管理系統(tǒng)(WMS)的企業(yè)實施“系統(tǒng)聯網+庫位管理+實時核注”的管理模式,對貨物進、出、轉、存情況進行實時、動態(tài)管理,提升物流運作效率。3.上海口岸2014年6月啟動聯合國和世界貿易組織倡導的“單一窗口”管理制度,推動部門間“信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”,實行高效綜合管理服務。依托上海地方政府主導的公共信息平臺,實現貿易和運輸企業(yè)通過單一平臺接入、一次性遞交滿足監(jiān)管部門要求的格式化單證和電子信息,監(jiān)管部門處理狀態(tài)和結果也通過單一平臺反饋給申報人。(六)建立審批批后監(jiān)督檢查制度為推進事中、事后監(jiān)管,在總結近年來行政審批批后監(jiān)管的基礎上,2014年4月1日,上海市政府頒布施行了《上海市行政審批批后監(jiān)督檢查管理辦法》。主要內容包括:行政機關應當建立行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結合的行政審批批后監(jiān)督檢查體系;行政機關內部應當分離行政審批的辦理權和監(jiān)管權,分別由不同的部門行使;行政機關對于每項行政審批應制定具體的監(jiān)督檢查制度;行政機關可以依法通過書面檢查、實地檢查、定期檢驗、抽樣檢查檢驗檢測等方式進行監(jiān)督檢查。提出創(chuàng)新監(jiān)管方式:即通過多部門、多環(huán)節(jié)聯手,實施綜合監(jiān)管;在批后監(jiān)管中引入誠信管理,實施分類監(jiān)管;對行政相對人開展網格化管理,實施動態(tài)監(jiān)管;在批后監(jiān)管中發(fā)揮行業(yè)協會的作用,實施自律監(jiān)管。該管理辦法具有較強的針對性和可操作性。二、目前的數據與事件期間和之后的監(jiān)控上海推進政府行政管理體制改革,加快政府職能轉變,在探索政府事中、事后監(jiān)管過程中還存在許多不完善的地方,主要表現在以下幾個方面:(一)法律法規(guī)不完善在推進政府事中、事后監(jiān)管過程中,一些部門首先面臨相關監(jiān)管法律法規(guī)的缺失或者滯后。1.法制保障缺失,導致政府監(jiān)管缺失目前,政府在一些領域的監(jiān)管流程、監(jiān)管程序、監(jiān)管主體等方面存在法律法規(guī)不完善,制約了政府監(jiān)管的開展。如浦東新區(qū)在實施綜合執(zhí)法過程中,存在相關法制保障缺失的問題。浦東新區(qū)組建市場監(jiān)管局進行綜合執(zhí)法,其執(zhí)法職能目前源于上級部門授權,綜合執(zhí)法的流程、執(zhí)法程序、執(zhí)法主體等方面缺乏法律法規(guī)的有效規(guī)范。2.及時修訂《相關法律法規(guī)》行政審批制度改革使審批項目大幅減少或下放,涉及事前審批的一批法律法規(guī)需要及時調整完善。另外,《行政許可法》《反壟斷法》等法律,以及政府部門出臺的一些條例、規(guī)定、辦法等,部分條款不適用事中、事后監(jiān)管。3.探索和解決社會問題,提供相應的法律法規(guī)來保障上海在事中、事后監(jiān)管的安全審查機制、反壟斷審查機制、企業(yè)年度報告公示制度、信用管理體系、綜合執(zhí)法體系和部門監(jiān)管信息共享機制等方面進行探索,將遇到大量新問題、新情況,需要相應的法律法規(guī)來保障。如誠信體系建設過程中存在信用信息的提供、使用等各環(huán)節(jié),目前還沒有統(tǒng)一明確的法制安排,使誠信體系貫穿政府事前、事中、事后監(jiān)管全過程的基礎作用難以得到有效發(fā)揮。(二)監(jiān)管的基礎性工程誠信體系建設是貫穿于政府事前、事中、事后監(jiān)管的基礎性工程。上海探索開展事前誠信承諾、事中信用預警、事后聯動獎懲的信用管理制度建設,誠信體系不健全的問題還比較突出。1.對錄入信息服務平臺的信息的認識不一上海市公共信用信息服務平臺已經開通運營,但信息數據的提供采集、信息分類,不同信息庫對接等方面還存在不完善的地方。對錄入信息服務平臺的信息內容的認識,不同部門有不同的看法;一些監(jiān)管部門無法提供長期、有效的信用信息,或認為沒有職責向平臺提供信息。2.信息使用程度不同受制于信用信息的覆蓋面有限,信用信息還在不斷補充完善過程中,且由于對失信的判斷不同,信用信息的使用量以及使用程度受到一定的影響。目前,失信的成本太低,懲戒剛性不足,相應的制度建設尚未跟上,造成信用信息介入政府監(jiān)管的程度有限。3.評價結果的運用和獎懲措施信用體系的一個重要環(huán)節(jié)就是對記錄的信息進行分析處理形成評價結果,進而根據結果實施相應的獎懲措施。目前,上海社會機構參與信用體系建設的程度還不高,市場信用評級、信用咨詢、資信調查等業(yè)態(tài)發(fā)育不成熟。(三)部門間的合作不協調政府事中、事后監(jiān)管涉及多部門的協同合作。面對監(jiān)管出現的新問題、新情況,部門聯動合作過程中還存在合作不順、協調不暢的問題。1.監(jiān)管職能、監(jiān)管職責不清晰上海在監(jiān)管大部門制、推進綜合執(zhí)法的探索中,部門盡管合并了,但相應的監(jiān)管職能、監(jiān)管職責尚不清晰。如商事登記制度改革中,工商部門推動“先照后證”改革,然而,從發(fā)執(zhí)照到申領許可證之間的時間環(huán)節(jié)里很容易出現監(jiān)管空檔期,目前缺乏相應的信息機制、工作機制來加以補充完善。2.條塊有機結合的問題綜合執(zhí)法是基層的多部門聯合執(zhí)法行為,盡管可以組建統(tǒng)一的執(zhí)法部門如浦東的市場監(jiān)管局,但是,在實際業(yè)務開展過程中面臨條塊有機結合的問題。如市場監(jiān)管局的管理機制從原來的垂直管理轉變?yōu)閷俚鼗芾?但業(yè)務工作仍以市局指導為主,面對3個市局的不同任務、要求,監(jiān)管仍使用3個市局的不同業(yè)務系統(tǒng),行政執(zhí)法依據3套流程,增加了工作的難度和復雜性。3.部門之間執(zhí)法聯動合作缺乏協調機制綜合執(zhí)法的各部門之間、各條線之間的監(jiān)管內容、領域、流程等各不相同,部門間監(jiān)管的側重點也各異,如工商注重辦案數量,食藥監(jiān)、質檢則更注重監(jiān)管過程等,致使部門之間執(zhí)法聯動合作缺乏協調機制,無法統(tǒng)一程序。(四)方法不明白1.事前審批和事后監(jiān)管等用量大、過于集中于事前審批由于傳統(tǒng)的政府監(jiān)管更多側重于事前把關,其方法和手段多圍繞事前的審批而設定,如事前承諾、材料審核、門檻設置等,這些方法手段顯然無法滿足事中、事后監(jiān)管的動態(tài)性、全面性、專業(yè)性等要求。2.粗放式監(jiān)管精細化監(jiān)管是政府事中、事后監(jiān)管的重要內容,然而在傳統(tǒng)政府監(jiān)管過程中,側重點多放在事前審批等環(huán)節(jié),加上投入事中、事后監(jiān)管的人力有限,因此往往容易對審批后的事項采取粗放式監(jiān)管,導致對監(jiān)管事項在動態(tài)運行過程中可能出現的一些風險點無法及時察覺,造成被監(jiān)管事項出現問題的概率增大。3.對監(jiān)管的認識不到位目前,上海各部門都在探索事中、事后監(jiān)管的方法和手段,在一些領域對事中、事后監(jiān)管的認識還不到位,特別是對監(jiān)管的內容、事項、環(huán)節(jié)還不明確,處于進一步研究梳理過程,對被監(jiān)管事項的哪些環(huán)節(jié)、哪些領域、哪些項目應納入政府監(jiān)管范圍還存在不同認識。(五)社會參與不密切1.管理的作用政府推進事中、事后監(jiān)管的一個重點環(huán)節(jié)就是要充分發(fā)揮社會組織承擔社會管理的作用。由于在傳統(tǒng)“大政府”的運作模式下,更多的社會事項由政府包攬,加上政府購買社會服務的機制尚不完善,導致政府沒有更多精力加強事中、事后監(jiān)管,造成社會組織承擔社會服務管理的空間比較有限。2.社會組織發(fā)展方面存在的問題從社會組織自身發(fā)展的角度看,盡管近年來,上海加大對社會組織的培育,但社會組織發(fā)展與社會對其的需求相比還有較大差距,社會組織的數量、社會組織自身治理結構的完善、社會組織參與社會服務管理的能力等方面都存在不足。3.多元參與機制無論是市場監(jiān)管還是行業(yè)監(jiān)管,僅僅依靠政府的力量是有限的,需要發(fā)揮各類社會主體的能動性,共同參與監(jiān)管,構建多元參與機制。但是,目前政府對各類社會主體的調動、組織以及吸引力不足,不能充分發(fā)揮社會中介組織、媒體乃至群眾個體在監(jiān)管中的作用,社會主體參與監(jiān)管的形式、方法手段以及參與機制等都還不足。(六)監(jiān)管人才不足1.需加強監(jiān)管人力的投入政府由事前審批轉向事中、事后監(jiān)管,意味著貼近市場、行業(yè)的監(jiān)管人員增加,更多的監(jiān)管內容需要監(jiān)管人力的投入。隨著審批制度改革深入,之前集中在審批環(huán)節(jié)的人員結構需要加快調整。如浦東市場監(jiān)管局目前日常監(jiān)管對象近24萬戶,高風險監(jiān)管對象超過5萬戶,監(jiān)管工作量大面廣與監(jiān)管資源有限之間的矛盾仍很突出。2.推進政府事中、事后監(jiān)管制度安排的有助于強化政府職能作用事中、事后監(jiān)管人員不僅總量不足,而且適應事中、事后監(jiān)管新要求,具備綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管能力的人才大量缺乏。在市場綜合監(jiān)管改革過程中,現有大部分政府人員不同程度存在知識結構不匹配、心理素質不適應等問題。分析上海在推進政府事中、事后監(jiān)管過程中暴露出的問題,探究問題表象背后的深層次原因:一是對政府各部門對事中、事后監(jiān)管的認識不一,缺乏頂層設計,對推進政府事中、事后監(jiān)管缺乏整體規(guī)劃。二是政府監(jiān)管重點由事前審批向事中、事后監(jiān)管轉移,與事中、事后監(jiān)管相適應的法制建設沒跟上。三是事中、事后監(jiān)管缺乏標準化、規(guī)范化的流程、程序設計,進而造成推進過程中出現監(jiān)管內容不清晰、部門合作不協調、基層監(jiān)管壓力大、監(jiān)管精細化程度不夠等問題。三、發(fā)達國家的監(jiān)管體系對上海的啟示事中、事后監(jiān)管是政府職能轉變的新趨勢、新要求,作為政府管理模式的一種新的制度安排,發(fā)達國家在很多行業(yè)領域已形成完善、高效的監(jiān)管體系,可供上海借鑒。(一)推行的品食品藥品和食品監(jiān)督服務產品安全規(guī)劃美國食品安全體系是以聯邦和各州法律及行業(yè)生產安全食品的法定職責為基礎,美國總統(tǒng)宣布并實施了《食品安全行動計劃》《食品藥品法》《肉類制品監(jiān)督法》等多部法律。近年來,面對多次食品污染事件,2009年美國加快了食品安全立法進程,繼《2009年消費品安全改進法》后,又通過了幾經修改的《2009年食品安全加強法案》,2011年又出臺《食品安全現代化法案》,及時調整食品監(jiān)管體系。(二)“食品傳染病反應協調組”美國農產品質量安全體系實行的是多部門“一體化”聯合監(jiān)管的模式,為進一步加強各部門之間的協調和配合,美國政府于1998年成立總統(tǒng)食品安全管理委員會。同年,美國的食品安全運動開始實施一項重要計劃———美國衛(wèi)生部、農業(yè)部和環(huán)境保護總署聯合簽署一份備忘錄,決定建立“食品傳染疾病發(fā)生反應協調組”(FORC-G),職責是加強聯邦、州和地方食品安全機構之間的協調與聯絡。1996年,愛爾蘭政府為了保證食品產品的安全和質量,對本國食品安全體系進行評估,并成立一個各部門間的委員會,向愛爾蘭議會建議如何使多個食品安全監(jiān)管機構實現協調。(三)設立食品檢驗署,將食品安全監(jiān)管系統(tǒng)納入單一的體制管理1997年,加拿大政府通過《食品監(jiān)督署法》,將原來分別隸屬于農業(yè)部、漁業(yè)海洋部、衛(wèi)生部和工業(yè)部等4部門中的食品檢驗業(yè)務剝離出來,在農業(yè)部之下設立一個專門的食品安全執(zhí)法監(jiān)督機構———食品檢驗署,將食品安全檢查系統(tǒng)納入單一的體制管理。丹麥為改變食品安全由農業(yè)部、漁業(yè)部、食品部3個部委共管而導致的部門職責重疊,成立了獨立的食品安全監(jiān)管機構———食品與農業(yè)漁業(yè)部,統(tǒng)籌對全國的食品安全進行監(jiān)督。(四)醫(yī)療專業(yè)學會和專業(yè)人員協會的監(jiān)管美國醫(yī)療監(jiān)管的主體包括各級政府各分支機構以及行業(yè)內部和民間組織。除了政府的監(jiān)管之外,各醫(yī)療專業(yè)學會和專業(yè)人員協會也對本專業(yè)人員的認證和實際工作有監(jiān)管職責。這些行業(yè)組織和民間組織對醫(yī)療的監(jiān)管得到政府的承認,成為一種半政府的監(jiān)管機構,最典型的是醫(yī)療機構聯合認證委員會。(五)社會道德體系黑惡勢力日本對于食品安全違法違規(guī)的處罰非常嚴厲,不僅有經濟罰款和刑法處罰,更多是來自社會的強大壓力,企業(yè)故意違法違規(guī)就會進入社會道德體系黑名單,企業(yè)就會徹底垮臺。美國建立了失信懲戒機制,失信行為將以法律許可的方式公諸于眾,不良信用記錄一般會被保持5~10年,其間,有不良信用記錄的企業(yè)和個人很難取得工商注冊、信貸服務等。(六)食品安全規(guī)則的制定者2002年,德國議會批準建立聯邦危險性評估研究所,該所擁有540名職員。其職能包括,在所有涉及消費者健康保護和食品安全方面為聯邦政府制定法律和政策提供公正的、科學的意見和支持。其只開展危險性評估,將評估結果告知公眾,并不參與政策制定,以保證政府決策的科學性。長期以來,美國的食品安全方針和決策的重要基礎是預防和以科學為基礎的風險分析,通過政府機構內專家的合作及向其他科學家的咨詢,為法規(guī)制定者提供技術和科學方面的推薦方案;通過與國際組織的合作,如與CAC、WHO、FAO等合作解決技術問題、食品安全事件等。(七)調查和上報過程美國的聯邦疾病控制中心有一套食品相關疾病發(fā)生的報告網絡體系,稱為食品相關疾病電子報告系統(tǒng)(EFORS),從每年發(fā)生疾病的報告中收集標準化數據信息,由地方和各州衛(wèi)生部門負責調查和上報。法國當局從食品供應的源頭開始,即實行嚴格的監(jiān)控措施,供食用的牲畜如牛、羊、豬都會掛有識別標簽,并由網絡計算機系統(tǒng)追蹤監(jiān)測,屠宰場還要保留這些牲畜的詳細資料,并標定被宰殺牲畜的來源,肉制品上市要攜帶身份證,標明其來源和去向。(八)對食品的監(jiān)管歐洲藥品管理局(EMEA)半數以上的職員是醫(yī)藥等相關專業(yè)的博士,美國聯邦食品藥品監(jiān)督管理局有著數千名醫(yī)學、營養(yǎng)工程學和化學等專業(yè)的博士技術人員,其結果必然是監(jiān)管更富有成效。美國各級衛(wèi)生機構以及聯邦政府的許多部門和機構都雇用食品檢查員、微生物學家、流行病學家及其他食品科學家等對食品進行持續(xù)監(jiān)管。地方、州和聯邦法律、準則及其他法令對這些監(jiān)管人員的權限有明確的規(guī)定。(九)中小型企業(yè)成立信用管理培養(yǎng)隊伍信用管理是一門綜合性學科,征信機構,銀行、保險公司、基金等金融機構以及一般工商企業(yè)等都需要專門的信用管理人才。美國達特茅茨學院設有信用和財務管理研究生院,以培養(yǎng)大型企業(yè)的各級信用管理經理人員為目標。英國奧克漢姆郡的信用管理學院不僅考慮企業(yè)高級信用管理人員的培訓需要,而且還培養(yǎng)信用管理從業(yè)人員。(十)及時獲取信息,避免漏洞發(fā)生美國的商業(yè)銀行各監(jiān)管主體之間,監(jiān)管機構與被監(jiān)管者的高級管理人員和內部審計部門之間定期進行信息交流。通過交流,既加強了不同監(jiān)管者之間監(jiān)管信息的交流和溝通,避免監(jiān)管漏洞的發(fā)生;監(jiān)管機構也通過直接與金融控股公司高級管理人員和內部審計部門人員的溝通,及時獲取必要的信息。(十一)實施分類監(jiān)管國外發(fā)達國家對電力行業(yè)的監(jiān)管區(qū)分競爭環(huán)境(發(fā)電和售電)和壟斷環(huán)節(jié)(輸配電),放松競爭環(huán)節(jié)的經濟性監(jiān)管,加強自然壟斷環(huán)節(jié)的網絡接入監(jiān)管、價格監(jiān)管及服務監(jiān)管等。在石油行業(yè)的監(jiān)管方面,職業(yè)安全與健康管理局在美國的多個州實施了重點監(jiān)管計劃,通過對前幾年有關數據的統(tǒng)計、分析,油氣田的承包服務成為7個重點行業(yè)之一。四、事中事后監(jiān)管模式進一步向市促進事中、事后監(jiān)管模式的推行是上海自貿區(qū)的一項重要制度創(chuàng)新,進一步提高了政府在高度市場化條件下的經濟社會管理能力,未來事中、事后監(jiān)管模式要進一步向全市推廣。(一)重要原則1.加強事前審批與事中、事后監(jiān)管的銜接事中、事后監(jiān)管模式的運行將逐步轉變過去政府管理中以審批代替監(jiān)管的模式,考慮到事中、事后監(jiān)管模式的運行還處于起步階段,監(jiān)管主體的職能定位、操作流程、處置權限等還需要進一步完善。要做好事前審批與事中、事后監(jiān)管的銜接關系,對于確需前置審批的事項,要強化事中、事后的監(jiān)管跟進;對于實行備案制的事項,則要建立信用檔案審查制度,為后續(xù)的事中、事后監(jiān)管提供基礎,同時要明確誰審批備案、誰事中事后牽頭監(jiān)管的原則。2.建立以市場為導向的混合均衡推進機制事中、事后監(jiān)管模式覆蓋領域十分廣泛,是市場經濟環(huán)境下政府監(jiān)管的主要方式。上海要加大自貿區(qū)內事中、事后監(jiān)管模式的探索力度,同時要考慮到全市未來發(fā)展的目標,在市場發(fā)育比較成熟、市場運行比較完善、市場主體作用比較明顯的領域推進事中、事后監(jiān)管,形成自貿區(qū)區(qū)內區(qū)外聯動推進的格局。3.理順體制內外關系,建立有效的協調機制事中、事后監(jiān)管要求各專業(yè)監(jiān)管部門的職能相互緊密銜接,不留空隙。上海將逐步推進一系列“三合一”的綜合執(zhí)法改革,這就要求妥善做好事中、事后監(jiān)管職能歸并優(yōu)化與現有行政架構的銜接關系,當上級行政架構還沒有相應調整的情況下,要通過及時完成委托授權等相關程序或設立特別聯絡機構等方式,做好上下對口部門的溝通協調。4.政府與經營者的關系不同由于事中、事后監(jiān)管一方面放寬了市場準入門檻,在具體運營過程中又增強了政府的監(jiān)管職能,政府與市場主體的關系在一定程度上更加緊密。為防止出現監(jiān)管過程中的尋租腐敗、不當作為等問題,需要加強社會力量的參與度,建立監(jiān)管標準制定與具體監(jiān)管主體相分離的機制、相對獨立的第三方監(jiān)管評價機制等方式,為社會力量參與事中、事后監(jiān)管提供發(fā)展空間。(二)推進事中事后監(jiān)管的主要思路事中、事后監(jiān)管要體現政府管理理念的轉變,結合上海發(fā)展實際情況,從決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面進行梳理,未來在全市范圍內推進事中、事后監(jiān)管的主要思路可概括為“注重頂層設計、強化統(tǒng)籌協調、下沉監(jiān)管重心、完善監(jiān)督機制”。1.建立與事中、事后監(jiān)管、市場機制等相關改革聯動推進機制要從政府、市場、社會等綜合因素考慮,構建頂層制度安排,確保事中、事后監(jiān)管與事前審批、政府內部運行規(guī)則、市場機制正常運行、現行法律框架、社會發(fā)展基礎條件等有機銜接,形成與政府行政管理體制、國資國企、社會治理、生態(tài)保護等其他相關改革聯動推進的機制。2.干監(jiān)管領域要從事中、事后監(jiān)管模式總體布局角度考慮,在全市范圍確立若干監(jiān)管重點領域,如市場環(huán)境建設、資源環(huán)境保護、城市規(guī)劃建設等。圍繞重點領域,在市級層面組建相應的決策協調機構,為各專業(yè)部門實行一體聯動的事中、事后監(jiān)管機制提供決策保障。3.進一步下沉管理重心事中、事后的監(jiān)管責任主體要從事前審批部門轉向具體監(jiān)管部門,要求進一步下沉管理重心,把監(jiān)管職能、監(jiān)管手段、監(jiān)管人員等下沉到一線部門,完善一線部門的管理模式,探索建立監(jiān)管職能的法定化、職業(yè)化機制,使事中、事后監(jiān)管更專業(yè)、科學、規(guī)范、高效。4.事中事后監(jiān)管方面要充分發(fā)揮社會力量在事中、事后監(jiān)管中的重要作用,通過提升行業(yè)協會的自律能力、組建第三方獨立監(jiān)管機構等方式,將政府的部分監(jiān)管職能合理分擔給社會組織,同時要完善政府事中、事后監(jiān)管的社會化評估機制,結合信息網絡技術的運用,使事中、事后監(jiān)管流程留痕跡、可追溯、可問責。(三)主要方法事中、事后監(jiān)管作為政府管理模式的新探索,既要擺脫傳統(tǒng)管理理念的束縛,更要結合上海發(fā)展的實際情況,形成合理有效的管理制度。1.下沉監(jiān)管,自治一部分按照不同監(jiān)管內容,確立“四個一批”的分類推進方法。即“強化一批”,對于一些安全性高、公益性強、影響面大的監(jiān)管內容(如食品、藥品等),要進一步強化政府的監(jiān)管責任?！跋鲁烈慌?對于一些屬于基層服務提供、一般市場經營等方面的監(jiān)管內容,要進一步下沉監(jiān)管重心,讓基層管理機構全權負責?！白灾我慌?對于一些屬于行業(yè)內部自我監(jiān)管的內容,則通過加強行業(yè)協會的自律能力,由行業(yè)協會自行組織監(jiān)管?！稗D移一批”,對于一些專業(yè)性強的綜合領域監(jiān)管,可將部分內容通過購買服務、委托授權等方式轉移給特定社會組織承擔。2.事中事后監(jiān)管政府在事中、事后監(jiān)管中要發(fā)揮核心作用,一方面在微觀層面要強化對監(jiān)管事項的全程控制,另一方面,政府還需要建立監(jiān)管體制的總體框架,為各類監(jiān)管行為提供依據。重點要形成以下監(jiān)管制度安排:一是建立行業(yè)監(jiān)管體系。針對不同的行業(yè)特點,政府加強與行業(yè)協會合作,共同建立行業(yè)性的事中、事后監(jiān)管標準,通過政府管理條例、行業(yè)協會規(guī)章等方式固定下來,近期可選擇一些食品藥品等與民生緊密相關的領域進行試點。二是建立市場監(jiān)管體系。加強政府在市場監(jiān)管方面的職能,建立健全針對不同市場類型的監(jiān)管規(guī)則、標準、程序和相應的處置方式,通過職能歸并、機構整合、執(zhí)法聯動等手段,建立監(jiān)管責任清晰、監(jiān)管主體明確、監(jiān)管方式透明的市場監(jiān)管體系。三是建立公共服務監(jiān)管體系。考慮到未來政府將大量的公共服務職能轉移給社會組織,包括養(yǎng)老服務、公共文化等,在這方面也應建立相應的事中、事后監(jiān)管機制,確保社會組織在提供公共服務方面的質量和水平。3.信用監(jiān)管平臺重點要構建以下運作平臺:一是打造信用監(jiān)管平臺。完善征信體系,提高信用信息的使用效率,逐步建立覆蓋全面、安全有效、使用便捷的信用監(jiān)管平臺。二是打造網絡監(jiān)管平臺。充分利用信息網絡、智能控制等新技術,建立全覆蓋、動態(tài)化、連續(xù)性的網絡監(jiān)管平臺,提高監(jiān)管的實效性、準確性、透明性。三是打造社會監(jiān)管平臺。充分發(fā)動社會力量,強化“一線監(jiān)管、公眾監(jiān)督”,建立社會監(jiān)管與政府監(jiān)管的溝通機制,讓社區(qū)、社會組織、行業(yè)協會、居民個人成為提升監(jiān)管水平的重要力量。(四)主要設備1.強化基礎信息管理要將信用全程介入理念運用貫穿于事前、事中、事后各個環(huán)節(jié),構建覆蓋全過程的信用體系平臺,完善監(jiān)管對象信用檔案,形成信用監(jiān)管率先介入機制,加強對監(jiān)管對象事前基礎信息的識別和信用評級;完善事中跟蹤評估機制,實行信用等級動態(tài)調整;做實事后獎勵懲戒機制和相關制度建設。2.成分類監(jiān)管機制按監(jiān)管對象的狀態(tài)特征,制定分類標準,配置相應監(jiān)管資源,形成分類監(jiān)管機制。對于同一監(jiān)管對象,根據不同階段的狀態(tài)特征,進行監(jiān)管資源的動態(tài)調控,如對處于問題高發(fā)階段的監(jiān)管對象,增加監(jiān)管力度;對處于相對平穩(wěn)狀態(tài)的監(jiān)管對象,則適當降低監(jiān)管資源配備。3.監(jiān)管信息實時化為確保監(jiān)管過程的全程可控,要建立健全動態(tài)連續(xù)監(jiān)管機制,打造動態(tài)監(jiān)管的實時數據平臺,構建快速電子報告系統(tǒng),擴大監(jiān)管信息來源渠道,將監(jiān)管信息通過監(jiān)管機構采集、被監(jiān)管對象自行報告等方式實時傳輸。4.形成監(jiān)管項目清單梳理各類監(jiān)管事項,根據不同特點,形成監(jiān)管項目清單。監(jiān)管項目清單列明不同監(jiān)管事項的承擔主體和相應的監(jiān)管要求,并向社會公布,接受公眾監(jiān)督。5.立法保障原則要在事中、事后監(jiān)管過程中引入質量管理理念,通過立法保障的形式,將監(jiān)管職能標準化、法制化,確保監(jiān)管的每一個流程標準化、留痕跡、可追溯,既明確監(jiān)管主體的職能邊界,也避免了監(jiān)管人員的無限責任風險6.成立統(tǒng)一監(jiān)管機構通過職能歸并、機構整合、程序重塑的方式,將負責同一監(jiān)管事項的多個部門和職能重組,形成新的統(tǒng)一監(jiān)管機構,實現全流程、一體化監(jiān)管;加強不同部門的綜合協調,建立聯動執(zhí)法機制,對相關監(jiān)管事項連續(xù)監(jiān)管、網格控制、集中處置。7.加強社會組織監(jiān)管,增強社會組織監(jiān)管能力事中、事后監(jiān)管涉及領域和環(huán)節(jié)十分廣泛,需要社會力量共同參與,要建立社會參與監(jiān)管的運作模式,通過政府購買、委托監(jiān)管、培育第三方專業(yè)監(jiān)管機構等方式,拓展社會參與監(jiān)管的渠道,增強社會組織監(jiān)管能力。五、上海在事中、事后監(jiān)管方面要借鑒國際經驗,構建和完善我國上海在事中基于對政府開展事中、事后監(jiān)管的方法和手段研究,未來上海在事中、事后監(jiān)管方面要借鑒國際經驗,構建全方位的多方力量合作推進的監(jiān)管體系。(一)推動事中、事后監(jiān)管立法目錄的出臺,規(guī)范事中監(jiān)管制度的實施1.建議由上海市人大常委會依據《行政許可法》等有關上位法,出臺《上海市事中、事后監(jiān)管實施辦法》,作為上海推進事中、事后監(jiān)管的主要法律依據,既包括事中、事后監(jiān)管的原則,注意與事前監(jiān)管之前的法律銜接,也包括監(jiān)管的實施主體、適用范圍、執(zhí)行程序、監(jiān)管標準、責任認定等關鍵環(huán)節(jié),為事中、事后監(jiān)管的全面推廣提供基礎性的法律框架。2.建議提請上海市人大常委會推動出臺事中、事后監(jiān)管立法目錄。圍繞事中、事后監(jiān)管涉及的征信市場建設、執(zhí)法程序合并、重要領域監(jiān)管規(guī)則調整、監(jiān)管效果評價等內容,研究出臺立法目錄,研究一批、試點一批、推廣一批,形成覆蓋事中、事后監(jiān)管各環(huán)節(jié)的適用法律制度框架。3.建議開展事中、事后監(jiān)管的立法試點。選擇先行推開的事中、事后監(jiān)管領域,如“三加一”的市場綜合執(zhí)法,由市相關部門組織開展立法試點,梳理、整合現有的法律條款,形成覆蓋事中、事后監(jiān)管主要環(huán)節(jié)的法律和制度文件,包括事中、事后監(jiān)管流程清單、責任清單、處置清單等。(二)建立和完善協調機制1.成立市級事中、事后監(jiān)管推進協調機構。一是明確設立市級協調機構的必要性。事中、事后監(jiān)管體系的建設是一項長期工程,由于各領域的監(jiān)管力量分散、交叉,需要設立一個強有力的機構來予以推進。二是機構設置和主要任務。建議新設立一個部門,與審改辦平行,行使與事中、事后推進協調相關的職能,主要負責制定全市事中、事后工作的程序、原則、方式等,對重點監(jiān)管領域進行工作指導,協調各部門之間的監(jiān)管職能。2.建立自貿區(qū)試點內外聯動機制。一是發(fā)布《上海自貿區(qū)事中、事后監(jiān)管年度報告》。自貿區(qū)率先構建事中、事后監(jiān)管的基本制度,在商事制度改革、貿易監(jiān)管制度、金融監(jiān)管制度方面進行了一系列探索,按計劃2014年底將形成可供全國復制、推廣的經驗,建議在此基礎上向社會發(fā)布年度報告,納入監(jiān)管制度創(chuàng)新、具體領域的監(jiān)管做法和監(jiān)管動態(tài),以及相關理論研究等方面的內容,使自貿區(qū)事中、事后監(jiān)管工作制度化、常態(tài)化。二是建立自貿區(qū)事中、事后監(jiān)管推廣機制。加強對自貿區(qū)事中、事后監(jiān)管制度創(chuàng)新試點的總結梳理,建立全市推廣自貿區(qū)事中、事后監(jiān)管的協調機制,研究將自貿區(qū)內的相關做法和經驗推廣到全市。三是研究設立上海事中、事后監(jiān)管創(chuàng)新獎。在總結自貿區(qū)開展事中、事后監(jiān)管經驗的基礎上,在全市逐步推開事中、事后監(jiān)管模式,通過設立事中、事后監(jiān)管創(chuàng)新獎,鼓勵相關政府部門、社會組織等監(jiān)管主體創(chuàng)新監(jiān)管模式、監(jiān)管手段、監(jiān)管工具,推動事中、事后監(jiān)管在更多領域實踐。(三)專注于兩個關鍵領域1.建立服務經濟的監(jiān)管制度體系一是發(fā)揮自貿區(qū)的先行試點效應。建議以服務貿易、金融服務、文化創(chuàng)意等領域的開放試點作為重要平臺,配套推動相應的監(jiān)管制度創(chuàng)新,形成有關服務經濟的事中、事后監(jiān)管經驗。二是探索面向“四新經濟”發(fā)展的監(jiān)管創(chuàng)新。新的經濟形態(tài)對現有政府管理提出了挑戰(zhàn),建議圍繞“四新經濟”的新領域,比如針對專業(yè)性強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮男屡d電子商務,建立有效的事中、事后監(jiān)管服務機制,為產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。2.加強市場監(jiān)管體制的整合一是拓展市場管理領域的新型綜合執(zhí)法模式。在總結梳理現有工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)及物價檢查的綜合執(zhí)法模式基礎上,適時向其他市場監(jiān)管領域推廣,進一步探索在區(qū)縣層面加大整合力度,建議設立政府各項市場監(jiān)管職能統(tǒng)一的市場監(jiān)管局。二是探索設立監(jiān)管標準制定與執(zhí)行相分離的模式。加強政府部門對市場監(jiān)管標準的研究制定,具體的執(zhí)行工作可逐步通過委托授權等方式由專業(yè)化的第三方機構承擔,取代現有的行政性隊伍。三是研究設立市場監(jiān)管的社會參與體系。市場管理涉及眾多利益主體,環(huán)節(jié)復雜,建議形成由行業(yè)協會、市民代表、信用機構等共同參與的監(jiān)督綜合體系。(四)重點建設兩個平臺1.促進市場機制的健全一是建立全市信息共享機制。目前上海公共信息集中在上海市信息中心、委辦下屬的信息中心以及設置相關職能的部門中,建議政府監(jiān)管機構合并,整合成一家市級信息機構,統(tǒng)籌負責全市信息采集、整理、分析及其運用。二是建立實時動態(tài)監(jiān)管機制。充分借鑒城市網格化管理模式,建立實時動態(tài)響應的監(jiān)管平臺,針對不同監(jiān)管領域和事項,由牽頭部門切塊負責,利用監(jiān)管信息平臺,實現在線協同處置與線下聯動執(zhí)法相結合的動態(tài)監(jiān)管。2.加強協同研究一是形成部市合作研究推進機制。由市政府牽頭,針對事中、事后監(jiān)管涉及與中央部委相協調的有關事項納入部市合作內容范疇,并邀請相關中央部委組建聯合課題組進行前期研究,爭取在上海先行進行有關試點。二是設立上海政府新型監(jiān)管模式協同研究中心。堅持“開門研究”的方式,由市級研究咨詢機構牽頭成立,各政府相關部門、社會咨詢機構、專家學者、行業(yè)協會等參與,圍繞構建事中、事后監(jiān)管模式,加強基礎理論、政策儲備、實用技術等方面的協同研究。三是設立專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管標準研究和發(fā)布機構。針對食品安全、公共服務安全等專業(yè)化程度要求較高的領域,加強與科研機構合作,研究設立依法定職能設立的行業(yè)監(jiān)管標準機構,出臺具有法律效力的行業(yè)監(jiān)管標準,協助政府主管部門共同參與行業(yè)監(jiān)督。(五)加快三個體系建設1.建立社會信用體系,強化社會征信一是加快信用平臺建設。著力推進公共信用信息服務平臺建設,做實基于大數據的誠信公益平臺———“上海誠信網”,拓寬信息采集渠道,增加現有數據的接口,明確各部門應該提供的公共數據,與各領域監(jiān)管業(yè)務流程、監(jiān)管方式相聯系,以切實發(fā)揮信用體系的效用。二是加快培育征信市場體系。政府公益平臺提供的信用資源相對較少,國外經驗表明更為完善的征信市場