法學(xué)-論我國土地儲(chǔ)備制度

論我國土地儲(chǔ)備制度摘要：土地儲(chǔ)備是城市土地儲(chǔ)備制度的簡稱，它包括土地的取得、整理和供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)。具體而言，它們包括國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)。雖然我國民法對(duì)土地使用權(quán)已有研究，但是與土地使用權(quán)較為緊密的土地儲(chǔ)備制度卻有許多法律障礙。在當(dāng)前重塑我國用益物權(quán)體系時(shí)，本文梳理了我國土地儲(chǔ)備制度的法理漏洞，文章主要分為五大部分，第一部分主要介紹了土地儲(chǔ)備制度的概念特征以及土地儲(chǔ)備制度的設(shè)立的意義，接著分析了我國土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀，主要介紹我國現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度和立法，對(duì)我國的土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行梳理之后，接著引入域外土地儲(chǔ)備法律制度的經(jīng)驗(yàn)，以及我國土地法律制度的缺陷，針對(duì)我國土地儲(chǔ)備法律制度存在的問題提出了完善我國土地儲(chǔ)備法律規(guī)范體系、提高土地儲(chǔ)備的立法層級(jí)和健全土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)三個(gè)方面的建議，以期我國的物權(quán)法律制度更為完善和合理。關(guān)鍵字：土地儲(chǔ)備，制度缺陷，完善立法，制度建設(shè)

目錄引言 3一、土地儲(chǔ)備制度的概述 3（一）土地儲(chǔ)備制度的概念 3（二）土地儲(chǔ)備制度的特征 4（三）土地儲(chǔ)備制度的設(shè)立的意義 5二、我國土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀分析 6（一）我國現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度分析 6（二）我國現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度立法 7三、國外土地儲(chǔ)備法律制度的經(jīng)驗(yàn) 8（一）國外國家和地區(qū)土地儲(chǔ)備制度簡介 8（二）國外國家和地區(qū)的土地儲(chǔ)備制度的啟示 10四、我國土地儲(chǔ)備法律制度的缺陷 10（一）土地儲(chǔ)備制度法律規(guī)范體系不完備 11（二）土地儲(chǔ)備法律制度層級(jí)較低 12（三）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)分配不均 12五、我國土地儲(chǔ)備法律制度的完善建議 12（一）完善我國土地儲(chǔ)備法律規(guī)范體系 12（二）提高土地儲(chǔ)備的立法層級(jí) 14（三）健全土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé) 15結(jié)語 15參考文獻(xiàn) 16致謝 17引言我國隨著城市土地市場的不斷發(fā)展，土地需求的增加和國有企業(yè)改制的不斷推進(jìn)，要求我們必須適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，合理安排土地的保有和出讓。正是在這種背景下，通過借鑒國外和我國香港地區(qū)的土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)立了我國的土地儲(chǔ)備制度。在很短的時(shí)間內(nèi)，土地儲(chǔ)備制度經(jīng)過各地的試點(diǎn)和推廣，展現(xiàn)了旺盛的生命力，成為各地進(jìn)行土地管理的重要制度，發(fā)揮了其在土地利用中的功能和效益。特別是2007年，國土資源部等三部委在總結(jié)試點(diǎn)城市上地儲(chǔ)備制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》。該辦法的頒布，一定程度上為建立合法有序的土地儲(chǔ)備制度提供了重要的保證。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)變化的需要，我國的土地儲(chǔ)備制度顯露出許多問題，主要表現(xiàn)在土地儲(chǔ)備的法律規(guī)范不完善，上地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)定性不明確，土地收儲(chǔ)和供應(yīng)制度不合理，土地儲(chǔ)備資金管理缺失等方面。因此，我們研究土地儲(chǔ)備制度，構(gòu)建合理的理論框架體系，有利于土地儲(chǔ)備制度更好的發(fā)揮其理論和實(shí)用價(jià)值，具有保障土地儲(chǔ)備合法規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，發(fā)揮土地儲(chǔ)備社會(huì)效益的積極意義。一、土地儲(chǔ)備制度的概述國外的土地儲(chǔ)備制度自荷蘭1896年實(shí)施上地儲(chǔ)備時(shí)起，已經(jīng)有120多年的歷史。國內(nèi)自上海1996年借鑒香港的土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行土地儲(chǔ)備開始，也已經(jīng)有20多年的歷史。在我國，隨著土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展，對(duì)于土地儲(chǔ)備制度的理論研究也在不斷的深入。因此，我們通過了解它的內(nèi)涵，通過明確它的概念、特征和理論基礎(chǔ)，來更好的理解完善它的意義。（一）土地儲(chǔ)備制度的概念土地儲(chǔ)備制度的概念是我們研究土地儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)。又因?yàn)樗且粋€(gè)涉及眾多領(lǐng)域的法律制度，因此，其概念體現(xiàn)了土地儲(chǔ)備中的法律關(guān)系的復(fù)雜性，是典型的經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象。對(duì)于土地儲(chǔ)備制度，是通過有關(guān)的土地儲(chǔ)備的一系列規(guī)則，界定人們的選擇空間和相互間的關(guān)系，制約人們的行為，對(duì)于違反相關(guān)規(guī)則的行為，則要進(jìn)行相應(yīng)的制裁，本文將土地儲(chǔ)備制度定義為，政府的土地主管部門通過法定程序，運(yùn)用市場機(jī)制，通過征收、收購、優(yōu)先購買和收回等多種方式將土地收儲(chǔ)，在經(jīng)過前期開發(fā)整理儲(chǔ)備后，有計(jì)劃的向土地市場出讓，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地資源合理配置的土地管理制度。（二）土地儲(chǔ)備制度的特征根據(jù)我國對(duì)于土地儲(chǔ)備制度的法律研究，土地儲(chǔ)備法律制度應(yīng)具有如下特征：1.土地儲(chǔ)備主體的特定性我國實(shí)行嚴(yán)格的土地管理辦法，規(guī)定土地的所有者只能是國家或者是集體所有，個(gè)人和單位只能獲得土地的使用權(quán)而無權(quán)處分土地。由此可見，土地儲(chǔ)備的主體與土地儲(chǔ)備的相對(duì)人具有嚴(yán)格的區(qū)別。與土地儲(chǔ)備的主體不同，土地儲(chǔ)備相對(duì)人具有多樣性和不特定性。土地儲(chǔ)備工作的具體運(yùn)存也決定了土地儲(chǔ)備主體的特定性。因此，土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行的主體只能是占據(jù)主導(dǎo)地位、身份特定的政府。土地儲(chǔ)備的主體特定是我國土地儲(chǔ)備制度的最大特點(diǎn)。2.儲(chǔ)備土地供應(yīng)的壟斷性及運(yùn)作的整體性土地使用權(quán)在土地市場上的價(jià)值及其轉(zhuǎn)讓、流動(dòng)及優(yōu)化配置，主要取決于土地市場上土地供應(yīng)總量和土地流動(dòng)的主要方向。土地儲(chǔ)備的壟斷供應(yīng)，是政府優(yōu)化土地資源開發(fā)、利用，實(shí)現(xiàn)土地資源利益最大化的前提條件和有力工具。土地儲(chǔ)備工作的運(yùn)行，包括土地的回購、征收、儲(chǔ)備及市場供應(yīng)，都必須認(rèn)真分析、反復(fù)推究，保持儲(chǔ)備土地向市場供應(yīng)的合理性。土地儲(chǔ)備過程是一個(gè)紛繁復(fù)雜的過程，從土地回收、回購到土地儲(chǔ)備、前提開發(fā)到最后向土地市場的供應(yīng)，是一個(gè)嚴(yán)格、復(fù)雜的工程。某一階段的失誤或者運(yùn)轉(zhuǎn)效率的低下都會(huì)影響土地儲(chǔ)備工作的順利進(jìn)行和后續(xù)發(fā)展。土地儲(chǔ)備的成本和風(fēng)險(xiǎn)，不正在最后的土地供應(yīng)階段，它存在于整個(gè)土地儲(chǔ)備過程中。土地前期儲(chǔ)備可以影響土地的市場供應(yīng)，儲(chǔ)備土地向市場的供應(yīng)也可以影響到土地的前期儲(chǔ)備。。3.土地儲(chǔ)備法律關(guān)系的二重性土地儲(chǔ)備過程中達(dá)成的協(xié)議對(duì)協(xié)議雙方具有同等的約束力，任何一方違約都必須承擔(dān)違約責(zé)任。土地儲(chǔ)備收購協(xié)議體現(xiàn)的是平等的民事法律關(guān)系。土地儲(chǔ)備過程中并非只有通過土地使用權(quán)的回購實(shí)現(xiàn)的，土地儲(chǔ)備還可以通過征用、回收等手段實(shí)現(xiàn)。因此在這個(gè)過程中，土地儲(chǔ)備是通過國家行政管理實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)更多的是不平等的行政管理性質(zhì)的法律關(guān)系。土地儲(chǔ)備的法律關(guān)系二重性在儲(chǔ)備土地的供應(yīng)階段的表現(xiàn)更加明顯。儲(chǔ)備土地在向社會(huì)供應(yīng)過程中，主要的手段有土地出讓、劃撥、租賃。土地出讓是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向社會(huì)供應(yīng)的最普遍的做法。如果土地受讓發(fā)對(duì)此處罰產(chǎn)生異議則必須通過行政訴訟實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橥恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)在此表現(xiàn)的代表國家政府實(shí)現(xiàn)行政管理的行為。4.儲(chǔ)備方式具有多樣性土地儲(chǔ)備制度在我國逐漸規(guī)范，走向成熟，土地儲(chǔ)備的方式也呈現(xiàn)出多樣性的特征。土地儲(chǔ)備的過程紛繁復(fù)雜，從土地儲(chǔ)備的進(jìn)程時(shí)序上可以將土地儲(chǔ)備分為兩個(gè)階段：土地前期儲(chǔ)備和土地實(shí)地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)上地儲(chǔ)備計(jì)劃，進(jìn)行土地儲(chǔ)備的前期工作，包括土地信息儲(chǔ)備、融資儲(chǔ)備。土地信息儲(chǔ)備是指為了土地儲(chǔ)備工作的順利進(jìn)行，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)速度，確定儲(chǔ)備土地的位置、地價(jià)和產(chǎn)權(quán)情況。土地信息儲(chǔ)備是整個(gè)土地儲(chǔ)備過程的前提。土地儲(chǔ)備的前期工作還包括融資儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備需要大量的資金予以支持，包括土地回購、土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。目前我國主要是通過銀行抵押貸款、政府財(cái)政補(bǔ)助實(shí)施運(yùn)行。因此，拓寬融資渠道，是土地儲(chǔ)備十分必要的。土地儲(chǔ)備的實(shí)施，即實(shí)地儲(chǔ)備，是土地儲(chǔ)備的具體實(shí)施階段，整個(gè)土地儲(chǔ)備過程的關(guān)鍵。根據(jù)前期收集的土地信息，回收、收購?fù)恋夭⑦M(jìn)行前期開發(fā)、利用，為儲(chǔ)備土地供應(yīng)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的目標(biāo)做最后的準(zhǔn)備。此外，從儲(chǔ)備土地的用途和目標(biāo)上可以分為三種方式：市場性儲(chǔ)備、開發(fā)性儲(chǔ)備、生態(tài)性儲(chǔ)備。市場性儲(chǔ)備是為實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地市場的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)城市土地的優(yōu)化配置進(jìn)行的必要儲(chǔ)備。開發(fā)性儲(chǔ)備則是了滿足城市化過程對(duì)土地的需求。生態(tài)型儲(chǔ)備則是為了城市的生態(tài)環(huán)境，提高城市的環(huán)境質(zhì)量，對(duì)環(huán)境保護(hù)用地的儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備的多樣性特征對(duì)于豐富土地儲(chǔ)備制度的內(nèi)容、確定具體地區(qū)土地儲(chǔ)備量以及將來的相關(guān)立法具有重要意義。（三）土地儲(chǔ)備制度的設(shè)立的意義從價(jià)值分析的角度上來看，土地儲(chǔ)備制度主要有三大價(jià)值：其一是土地儲(chǔ)備制度凸顯出效率價(jià)值。通過對(duì)土地的集中管理和統(tǒng)一使用，實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，并可以避免國有資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)。同時(shí)，隨著土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展，能夠更加有效地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于城市化的發(fā)展具有重要的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)各類資源的高效運(yùn)用。其二是土地儲(chǔ)備體現(xiàn)了公平價(jià)值。土地作為一項(xiàng)重要的市場資料，在土地所用權(quán)人和使用權(quán)人之間不斷進(jìn)行著利益的分配。其三是土地儲(chǔ)備制度具備著秩序價(jià)值。由于國家掌握了土地交易的一級(jí)市場，也能夠?qū)τ谕恋卣魇者^程中公民的合法權(quán)益進(jìn)行合理的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的共贏。當(dāng)前我國正在大力推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，這勢必要涉及到大量土地的流轉(zhuǎn)和使用。我國的具體實(shí)踐也說明，建立土地儲(chǔ)備制度，能夠有效的培育土地市場，提高政府在土地流程過程中的宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化土地資源的合理配置，理順市場主體在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，有效地促進(jìn)了我國城市化的進(jìn)程，對(duì)于舊城改造和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)起到了重要的作用。。二、我國土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀分析（一）我國現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度分析當(dāng)前，我國尚未建立全國統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備制度，各地紛紛探索符合本地實(shí)際需求的形式，綜合說來，主要可以分為以下三種模式：一是以上海為代表的市場主導(dǎo)模式，政府在實(shí)施土地收儲(chǔ)時(shí)并不采用強(qiáng)力推行，主要是依靠土地發(fā)展中心與用地單位的協(xié)商情況，關(guān)鍵在自身與用地者的談判協(xié)商能力、信譽(yù)和實(shí)力。二是以杭州為代表的政府主導(dǎo)模式，政府明文規(guī)定市區(qū)范圍內(nèi)的土地均納入土地儲(chǔ)備體系之中，由政府單方進(jìn)行收儲(chǔ)，并經(jīng)由土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一向市場投放，其他市場主體不能直接收儲(chǔ)土地。三是以武漢為代表的市場與政府并重模式，政府既按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律收儲(chǔ)土地，但不實(shí)行強(qiáng)制回收，同時(shí)也允許其他土地使用者經(jīng)政府許可后在公開的土地市場上進(jìn)行土地使用權(quán)交易。通過現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備制度，一方面政府能夠?qū)⑼度氲膬?chǔ)備資金轉(zhuǎn)化為更多的土地增值收益，保障了政府投資的安全和收益；另一方面政府也通過收儲(chǔ)制度，完成了土地資源的集約化開發(fā)，增加土地的附加值。很大程度上促進(jìn)了小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的制度目的。（二）我國現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度立法1.法律；我國的《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律在土地管理的基本層面上對(duì)土地儲(chǔ)備制度提供了理論依據(jù)。對(duì)于我國基本的土地所有制類型，我國土地征收的原則，國有土地有償、有期限的使用制度，以及土地出讓的條件和方式等都做了明確的規(guī)定。2.行政法規(guī)；國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的暫行條例》等行政法規(guī)中，對(duì)土地儲(chǔ)備中涉及的國有土地和農(nóng)業(yè)用地征收與補(bǔ)償、以及國有土地的出讓在法律規(guī)定之外做了細(xì)化規(guī)定，明確相應(yīng)的細(xì)節(jié)和操作程序。比如，在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，明確了對(duì)國有土地征收的方式、目的和相應(yīng)的房屋評(píng)估和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，該法對(duì)出于公共利益的需要征收房屋進(jìn)行明確界定。3.部委的規(guī)章及規(guī)范性文件；首先，專門針對(duì)土地儲(chǔ)備的規(guī)范性法律文件就是國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（2007）。該辦法是在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，吸收相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上形成的。該規(guī)章分為計(jì)劃與管理，范圍與程序，開發(fā)與利用，土地供應(yīng)和資金管理這五個(gè)部分。其次，國務(wù)院辦公廳和國土資源部、財(cái)政部發(fā)布的一些重要通知也對(duì)土地儲(chǔ)備做了一些明確的規(guī)定：《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（2001），《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（2006），以及財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（2016）中，也著重對(duì)加強(qiáng)政府的土地調(diào)控能力，對(duì)土地儲(chǔ)備債務(wù)的處置，土地儲(chǔ)備籌資方式的調(diào)整，土地儲(chǔ)備資金的管理，土地儲(chǔ)備政府采購工作，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的預(yù)決算管理和落實(shí)相應(yīng)的部門責(zé)任進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。4.地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；各地在探索土地儲(chǔ)備，在逐步試點(diǎn)到規(guī)范化運(yùn)作的過程中，積累了許多的經(jīng)驗(yàn)和成果，并且通過政府規(guī)章和規(guī)范性文件，來進(jìn)一步確立土地儲(chǔ)備制度。從最早的杭州市政府率先出臺(tái)《土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》（2000年修正）開始，各地政府也陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的地方政府規(guī)章。在經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展之后，目前，地方政府規(guī)章也進(jìn)入了一個(gè)修改期，尤其是《土地儲(chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)，為了應(yīng)對(duì)新形勢下土地市場的發(fā)展?fàn)顩r和上地儲(chǔ)備制度在實(shí)踐過程中出現(xiàn)的一些問題，一些地方開始對(duì)土地儲(chǔ)備法律制度進(jìn)行了完善。比如《山東省國有土地儲(chǔ)備辦法》于2015年重新出臺(tái)了新的土地儲(chǔ)備政策。針對(duì)原先土地儲(chǔ)備范圍不清晰，程序規(guī)定較少，不嚴(yán)格執(zhí)行先補(bǔ)償后征收等的問題，進(jìn)行了統(tǒng)一的程序規(guī)范。同時(shí)對(duì)于土地儲(chǔ)備資金的使用進(jìn)行全程監(jiān)管。三、國外土地儲(chǔ)備法律制度的經(jīng)驗(yàn)（一）國外國家和地區(qū)土地儲(chǔ)備制度簡介（1）荷蘭的土地儲(chǔ)備制度；荷蘭是最早開始土地儲(chǔ)備的國家，每年的收購?fù)恋氐臄?shù)量與開發(fā)和處置土地的數(shù)量相當(dāng)，可見其土地收購數(shù)量是依據(jù)土地開發(fā)處置的數(shù)量來制定的。荷蘭土地儲(chǔ)備制度的建立和完善，離不開該國立法機(jī)構(gòu)制定的一系列的法律法規(guī)的配合實(shí)施。在荷蘭，1851年頒布了《土地征收法》、1901年頒布了《住宅法》、1908年修正了《強(qiáng)制購買法》。通過這些法律，為土地儲(chǔ)備制度提供了法律保障。（2）瑞典的土地儲(chǔ)備制度；瑞典實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，來達(dá)到抑制地價(jià)上漲，改善居住環(huán)境，調(diào)節(jié)土地價(jià)格的目標(biāo)。在瑞典的土地儲(chǔ)備過程中，管理主體、資金保障和配套制度隨著土地儲(chǔ)備制進(jìn)行了不斷地完善。在1904年，瑞士的斯德哥爾摩市政會(huì)議決定建立土地銀行制度。之后，由專門的不動(dòng)產(chǎn)委員會(huì)進(jìn)行管理。在資金方面，主要由政府設(shè)立支持土地儲(chǔ)備運(yùn)作的封閉基金來提供資金保障。在之后的高速發(fā)展和穩(wěn)定調(diào)整期，瑞典的土地儲(chǔ)備由政府經(jīng)營的土地買賣公司來負(fù)責(zé)。其資金來源更加多樣，包括政府貸款、封閉基金和稅收、銀行貸款、債券融資等方式。在不同時(shí)期，瑞典在土地儲(chǔ)備的配套制度和法規(guī)也有所不同，初創(chuàng)時(shí)期，政府頒布《資產(chǎn)所得稅法案》（1928），在之后的高速發(fā)展期，又頒布了《建筑與規(guī)劃法案》（1947），修訂了《上地征收法案》。同時(shí)還規(guī)定，政府的一切土地買賣需要2/3以上的市政會(huì)成員的同意才通過，還通過法案禁止農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)民。在穩(wěn)定與調(diào)整期，通過并實(shí)施《土地利用控制法案》，并修訂《征收權(quán)法案》，使法律規(guī)范適應(yīng)土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展。（3）法國的土地儲(chǔ)備制度；法國建立土地儲(chǔ)備制度首先是為了解決城市人口劇烈增長與城市住房供應(yīng)不足的矛盾。20世紀(jì)50年至70年代許多農(nóng)村人口紛紛涌入城市，法國《遺產(chǎn)法》所規(guī)定的遺產(chǎn)分割辦法使得農(nóng)民取得的土地大多分布零散，不利于集中建設(shè)，利用效率低下。1958年法國政府決定探索土地儲(chǔ)備，對(duì)土地投機(jī)現(xiàn)象進(jìn)行抑制，這奠定了法國土地儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)。1970年左右，法國開始新城區(qū)開發(fā)建設(shè)以分散中心城市的人口壓力，土地儲(chǔ)備得到全面推廣。所以，法國土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)是防止土地投機(jī)，解決市政公共設(shè)施供應(yīng)以及區(qū)域發(fā)展問題。法國政府主要通過征收權(quán)和政府優(yōu)先購買權(quán)的運(yùn)用實(shí)施土地儲(chǔ)備。征收權(quán)的運(yùn)用必須符合公共利益這一法定目的，并且事前應(yīng)給予被征收人公正的補(bǔ)償。公共利益的界定采用概括式，政府首先必須認(rèn)定征收是否符合公用目的，還需認(rèn)定有無征收之必要。（4）韓國的土地儲(chǔ)備制度；韓國的土地儲(chǔ)備制度建立與韓國土地資源國情和土地所有制緊密相連。韓國屬于多山國家，約70%是山區(qū)，耕地資源貧乏。韓國屬于土地私有制國家，大部分土地為個(gè)人和法人所有，其中約79%為私人所有。如何節(jié)約用地、有效配置土地資源是韓國政府一直著力研究的課題。該國土地儲(chǔ)備的首要目標(biāo)是留足公共用地以應(yīng)對(duì)公共開發(fā)事業(yè)發(fā)展的需求；還要調(diào)整土地市場的供求均衡，抑制土地投機(jī)；實(shí)施土地開發(fā)規(guī)劃，引導(dǎo)城市開發(fā)。韓國實(shí)施土地儲(chǔ)備的機(jī)構(gòu)是韓國土地公社，運(yùn)作流程包括土地取得、土地管理和土地供應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)。土地公社依據(jù)《韓國土地公社法》、《韓國土地公社法實(shí)施令》規(guī)定的土地購買條款，接受土地所有者的申請(qǐng)，采用負(fù)債償還收購、公共收購、調(diào)整收購、優(yōu)先收購、接受申請(qǐng)收購、戰(zhàn)略儲(chǔ)備收購等方式，按照前期調(diào)查——收購許可——簽訂收購合同——支付價(jià)款的程序進(jìn)行購買土地。在取得土地之后，土地公社要對(duì)土地進(jìn)行相應(yīng)保存或運(yùn)營整理。在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)，土地公社采取出售、置換或其他方式將土地供應(yīng)給需求者?？傮w而言，韓國政府通過土地儲(chǔ)備的實(shí)施，為未來城市的發(fā)展留足了公益設(shè)施用地。（二）國外國家和地區(qū)的土地儲(chǔ)備制度的啟示第一，完備的土地儲(chǔ)備配套法律體系能保證制度運(yùn)行的正確方向?！俄n國土地公社法》及《韓國土地公社法實(shí)施令》對(duì)韓國土地公社的設(shè)置、經(jīng)營業(yè)務(wù)作出規(guī)定；《關(guān)于國土規(guī)劃及利用的法律》第122條規(guī)定了地方政府和土地公社享有在土地買賣許可區(qū)域內(nèi)的優(yōu)先購買權(quán)等等。正是因?yàn)橛斜容^健全完善的土地法律制度，使得土地儲(chǔ)備能與其他法律制度直接銜接。因此我國應(yīng)著眼于進(jìn)一步完善土地儲(chǔ)備的相關(guān)立法，構(gòu)建健全的土地儲(chǔ)備法律體系。第二，土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)定位應(yīng)強(qiáng)調(diào)公益性。綜合來看，各國實(shí)施土地儲(chǔ)備主要有三項(xiàng)目標(biāo)與任務(wù)：實(shí)施政府土地利用和土地規(guī)劃政策；成為政府調(diào)控土地市場的重要手段；執(zhí)行政府公共政策，提供公共產(chǎn)品。各國土地儲(chǔ)備制度目標(biāo)與功能設(shè)置都強(qiáng)調(diào)公益性定位。這樣才能做到合理的規(guī)劃土地利用，提高土地的配置效率，從而使各區(qū)域能協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，各國均采取了一些重要舉措來保障制度目標(biāo)能切實(shí)實(shí)現(xiàn)，防止制度異化。首先，各國普遍注重土地征收權(quán)與優(yōu)先購買權(quán)的完美結(jié)合。這既為市場的自由交易提供了空間，也能保障政府從私人手中取得土地；既保障了保障性住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的提供，也能使政府通過行使優(yōu)先購買權(quán)及時(shí)調(diào)控土地市場動(dòng)態(tài)。四、我國土地儲(chǔ)備法律制度的缺陷土地儲(chǔ)備制度是重要的土地管理制度，但是在各地的土地儲(chǔ)備實(shí)踐活動(dòng)中，引發(fā)了一系列的問題和爭議。這些問題反映出我們?nèi)狈?duì)上地儲(chǔ)備制度理論的深入研究，缺少相應(yīng)的法律保障、監(jiān)督和規(guī)范機(jī)制。因此，我們必須了解土地儲(chǔ)備制度中存在的問題，通過采取必要的措施和手段，更加完善我國的土地儲(chǔ)備制度。（一）土地儲(chǔ)備制度法律規(guī)范體系不完備（1）土地儲(chǔ)備制度的法律位階低；目前關(guān)于土地儲(chǔ)備明確的規(guī)范性文件只有國土資源部主導(dǎo)制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，其效力層次僅僅為部委規(guī)章一級(jí)，嚴(yán)重缺乏上位法的支撐。因此，該辦法在實(shí)踐中重總結(jié)而輕指導(dǎo)，在指導(dǎo)土地儲(chǔ)備制度合理運(yùn)作方面效果不是很明顯，缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制力。并且根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?？梢姴块T規(guī)章在行政審判中處于參照地位，而非直接適用。所以，面對(duì)目前地價(jià)房價(jià)過快上漲的局面和土地市場宏觀調(diào)控的具體要求，我們應(yīng)該提高土地儲(chǔ)備的立法位階。。（2）土地儲(chǔ)備制度缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)定；當(dāng)前我國的土地儲(chǔ)備制度除了明確規(guī)定土地儲(chǔ)備的范圍和內(nèi)容，還需要針對(duì)其中涉及的資金管理、土地征收等其他環(huán)節(jié)都要進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，但是這些內(nèi)容都沒有在一部法律中做出統(tǒng)一的規(guī)定。（3）土地儲(chǔ)備法律規(guī)范與其他法律規(guī)范銜接差；土地收購、征收和土地整理中涉及的對(duì)周圍環(huán)境的影響和生態(tài)環(huán)境影響問題，只注重工程實(shí)施過程中可能對(duì)環(huán)境造成的影響，沒有體現(xiàn)在整體上與規(guī)劃環(huán)評(píng)之間的指導(dǎo)和銜接，只注重微觀，不注重宏觀，只注重現(xiàn)實(shí)，未考慮長遠(yuǎn)。與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第十八條規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)與規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間，缺乏良好的協(xié)調(diào)。在完成了上地的收儲(chǔ)后，就要進(jìn)行土地的開發(fā)和整理階段。之前土地的開發(fā)整理環(huán)節(jié)，主要是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過下屬的城投公司或者引進(jìn)土地開發(fā)企業(yè)進(jìn)行的。根據(jù)我國法律，我們?cè)谶M(jìn)行土地的前期開發(fā)環(huán)節(jié)，要注重通過《政府采購法》和國務(wù)院頒布的《政府采購條例》來進(jìn)行土地的開發(fā)和整理。而《政府采購法》和《政府采購實(shí)施條例》中，多是涉及具體的項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于土地前期開發(fā)這個(gè)系統(tǒng)的建設(shè)工程，如果進(jìn)行工程的采購，涉及土地儲(chǔ)備的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是整體采購還是分別采購，如何選擇合適的建設(shè)方確保工程質(zhì)量，都是需要各地政府在制定政府采購名錄中進(jìn)行積極探索的。如果無法協(xié)調(diào)《政府采購法》與土地儲(chǔ)備之間的關(guān)系，那么通過政府采購的方式來進(jìn)行土地的前期開發(fā)將難以為繼。。（二）土地儲(chǔ)備法律制度層級(jí)較低目前我國的土地儲(chǔ)備法律制度的主要內(nèi)容是國土資源部制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，從法律層級(jí)上來說，僅僅是部門規(guī)章。其效力層級(jí)太低，不足以指導(dǎo)全國性的土地儲(chǔ)備工作。比如土地征收中，將牽涉到政府部門與農(nóng)民之間的補(bǔ)償金協(xié)商問題，這顯然不是國土資源部門可以擅自決定的事情；再如土地出讓金的融資管理，由于人民銀行具有密切聯(lián)系；土地出讓金的使用，則不得不涉及財(cái)政部門的相關(guān)制度。（三）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)分配不均現(xiàn)有法律規(guī)定中，對(duì)于國土部門及其下屬的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職權(quán)賦予較為明確，但對(duì)其職責(zé)的確定卻比較模糊。在《土地儲(chǔ)備管理辦法》中，規(guī)章用了三章以上，十余條的內(nèi)容用來明確或者賦予土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能職權(quán)。從土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職權(quán)和職責(zé)的分配來看，呈現(xiàn)出了很明顯的不均衡狀態(tài)，它所擁有的職權(quán)通常都是制定規(guī)劃、收購?fù)恋?、前期開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)土地之類的重要權(quán)利，無論是對(duì)于土地使用權(quán)人來說，還是對(duì)于意欲收購?fù)恋厥褂脵?quán)的人來說，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)都是一個(gè)擁有實(shí)權(quán)的單位。而反觀土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)和義務(wù)，卻往往都是諸如不得使儲(chǔ)備土地權(quán)利受到侵害，不得違反貸款合同之類，這些職責(zé)義務(wù)無不是國家本位的觀念，幾乎都是要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須維護(hù)好國家的利益，面對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，規(guī)章里面卻規(guī)定甚少，僅有一些極其原則的規(guī)定，諸如應(yīng)當(dāng)簽訂合同以及加強(qiáng)調(diào)控、提高用地保障之類的原則性條款。五、我國土地儲(chǔ)備法律制度的完善建議（一）完善我國土地儲(chǔ)備法律規(guī)范體系1.提高我國土地儲(chǔ)備制度的法律位階當(dāng)前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，沒有較高層級(jí)的立法，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)就得不到應(yīng)有的約束和限制，無法改正土地儲(chǔ)各的不規(guī)范做法。因此，提高土地儲(chǔ)備制度的法律位階，規(guī)范土地儲(chǔ)備的法律責(zé)任，才能使土地儲(chǔ)備制度依法合規(guī)運(yùn)行。提高土地儲(chǔ)備的立法位階，我們可以通過全國人大常委會(huì)制定專門的法律，來調(diào)整土地儲(chǔ)備的相關(guān)關(guān)系和問題，明確土地儲(chǔ)備的公共利益的原則和界定標(biāo)準(zhǔn)，界定土地儲(chǔ)備的范圍，完善土地儲(chǔ)備的供應(yīng)方式，規(guī)范土地儲(chǔ)備相關(guān)主體的職責(zé)和法律后果。以國務(wù)院條例形式進(jìn)行明確，有利于統(tǒng)一土地儲(chǔ)備具體規(guī)范，消除部門規(guī)章與相關(guān)政策、地方規(guī)范之間的效力紛爭。等待時(shí)機(jī)成熟后，上升到立法的高度。2建立統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備法律規(guī)范我國涉及土地儲(chǔ)備的相關(guān)法律性文件，由于缺乏國家立法層面的規(guī)定，散落在相關(guān)的部門法，、部委規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章。缺乏統(tǒng)一性，完整性和系統(tǒng)性，嚴(yán)重影響土地儲(chǔ)備制度的效力和運(yùn)作。因此，有必要制定一部統(tǒng)一性的土地儲(chǔ)備制度法律規(guī)范，將土地儲(chǔ)備涉及的土地規(guī)劃、土地儲(chǔ)備范圍、拆遷補(bǔ)償、行政機(jī)關(guān)、資金管理等問題綜合系統(tǒng)的予以規(guī)范，協(xié)調(diào)規(guī)范性文件之間矛盾和沖突的地方。此外，涉及土地儲(chǔ)備的法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，也要求我們必須制定統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備法律規(guī)范。在實(shí)踐中，各地的土地儲(chǔ)備制度多依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來制定，在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的前提下，地方政府規(guī)定的土地儲(chǔ)備管理辦法缺乏對(duì)自身行政行為的制約，單方面的擴(kuò)大土地儲(chǔ)備的范圍和權(quán)限，不符合土地儲(chǔ)備所要求的資源優(yōu)化配置的目的和社會(huì)效益優(yōu)先的原則。另一方面，各部委之間的規(guī)范性法律文件的不相協(xié)調(diào)和新舊法律文件之間的差異，也需要通過統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備立法來解決。隨著土地儲(chǔ)備在地方土地管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用不斷凸顯，人們對(duì)于土地儲(chǔ)備的認(rèn)識(shí)和了解也不斷加深，必然會(huì)要求通過立法來規(guī)范土地儲(chǔ)備的運(yùn)作管理，完善土地儲(chǔ)備的監(jiān)管和法律責(zé)任。3.協(xié)調(diào)與其他法律規(guī)范的不同規(guī)定在建立統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，還需要注意與法律規(guī)范之間的銜接問題，特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》《政府采購法》等法律規(guī)范。首先，在土地儲(chǔ)備過程中，也要注重與《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的銜接，努力保持土地開發(fā)和利用與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。第一，通過引進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，將土地收購、土地開發(fā)整理和土地出讓環(huán)節(jié)的環(huán)境影響因素考慮入內(nèi)，不僅是在工程實(shí)施中，而且對(duì)未來建設(shè)完成后可能的造成的環(huán)境污染和破壞，在作出分析、預(yù)測和評(píng)估的基礎(chǔ)上，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。針對(duì)不符合環(huán)境和生態(tài)要求，影響周邊居民生活的土地儲(chǔ)備活動(dòng)，要進(jìn)行嚴(yán)格的限制，保證土地儲(chǔ)備的各項(xiàng)活動(dòng)符合環(huán)境保護(hù)的要求。第二，編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃，實(shí)施土地收儲(chǔ)及儲(chǔ)備項(xiàng)目，必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，落實(shí)政府和有關(guān)部門作為規(guī)劃環(huán)評(píng)的主體責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)公眾的意見的征集和反饋力度，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三，土地儲(chǔ)備在涉及的前期將環(huán)境保護(hù)條款納入土地出讓合同，開發(fā)商和建設(shè)單位在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，必須經(jīng)過環(huán)保部門的環(huán)評(píng)認(rèn)證才能進(jìn)行施工。其次，財(cái)政部聯(lián)合國土資源部等四部委聯(lián)合發(fā)布（2016）號(hào)文，指出要推進(jìn)土地儲(chǔ)備的開發(fā)整理的政府采購工作。因此，在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)完成土地的征收和收購后，必須嚴(yán)格按照《政府采購法》、《政府采購法實(shí)施條例》、《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》等的規(guī)定，由省級(jí)政府制定本區(qū)域內(nèi)的政府采購名錄，嚴(yán)格按照政府采購的程序，開展前期開發(fā)的采購工作。土地開發(fā)整理涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等多項(xiàng)工程，在制定集中采購相關(guān)辦法時(shí)，要確保前期工程協(xié)同推進(jìn)，在招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)等方式時(shí)，根據(jù)土地儲(chǔ)備開發(fā)整理的特點(diǎn)，將相關(guān)的工程進(jìn)度、工程質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等納入政府采購的合同中，并且嚴(yán)格監(jiān)督供應(yīng)商的履約情況。（二）提高土地儲(chǔ)備的立法層級(jí)前文已經(jīng)詳細(xì)分析了土地儲(chǔ)備立法層級(jí)過低的問題，為此本文建議應(yīng)當(dāng)有人大常委會(huì)制定并出臺(tái)專門用于調(diào)整土地儲(chǔ)備問題的《土地儲(chǔ)備法》。由于土地儲(chǔ)備是一項(xiàng)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要工作，包括國務(wù)院在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)都不足以對(duì)此問題的立法負(fù)責(zé)，因?yàn)槠渲羞€牽涉到了司法權(quán)的行使問題（強(qiáng)制拆遷），所以部門規(guī)章和行政法規(guī)的效力層級(jí)都不夠充分，只有通過立法機(jī)關(guān)制定專門法律，才能有效保證土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在開展土地儲(chǔ)備工作做到依法行使權(quán)力，只有提高了土地儲(chǔ)備的法律層級(jí)，才能有效協(xié)調(diào)各部門之間的配合和制約，以免再度出現(xiàn)“蕪湖市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)狀告省發(fā)改委越權(quán)”這樣的案件。（三）健全土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)首先，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，應(yīng)該按照公益一類的組織進(jìn)行土地儲(chǔ)備活動(dòng)，其開展土地儲(chǔ)備活動(dòng)要依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)。雖然目前的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是依據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》來開展活動(dòng)的，但是按照依法行政的要求和合法行政的原則，今后的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)，應(yīng)由法律法規(guī)來授權(quán)，這也符合建設(shè)法治政府的發(fā)展方向。其次，在履行土地儲(chǔ)備管理活動(dòng)的職責(zé)中，不能以營利為目的。土地儲(chǔ)備工作的開展要嚴(yán)格區(qū)分土地儲(chǔ)備的管理活動(dòng)和土地的開發(fā)整理業(yè)務(wù)，不能無限制的擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍。再次，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)優(yōu)先購買權(quán)的范圍、程序和監(jiān)督機(jī)制。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地收儲(chǔ)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照土地市場的收購和征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。如果需要實(shí)行優(yōu)先購買權(quán)，應(yīng)該嚴(yán)格按照“公共利益”的要求，防止土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)單純的按照土地的可利用價(jià)值來濫用優(yōu)先購買權(quán)，同時(shí)還必須保證不損害相對(duì)人的合法權(quán)益。最后，明確對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和相應(yīng)的責(zé)任。我國目前地方政府制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，也多是針對(duì)社會(huì)投資者、違法破壞土地儲(chǔ)備活動(dòng)的人，或者是違法的行政機(jī)關(guān)工作人員，對(duì)于出現(xiàn)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不恰當(dāng)履行職責(zé)或者決策失誤導(dǎo)致的國有財(cái)產(chǎn)流失和破壞市場交易秩序的行為，這樣的做法不利于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在今后的立法中要明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，督促其依法合規(guī)的履行土地儲(chǔ)備職責(zé)。結(jié)語我國的土地儲(chǔ)備制度還存在較大缺陷，只有深入的分析土地儲(chǔ)備制度存在的問題和缺陷，才能為完善土地儲(chǔ)備制度提供更好的建議和方法。因此，本文一方面正是基于這樣的立足點(diǎn)和目標(biāo)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)土地儲(chǔ)備制度所面臨的法律制度問題，提出了自己的完善建議。當(dāng)然這些建議并不是涵蓋了土地儲(chǔ)備制度問題的全部，但卻是土地儲(chǔ)備制度中提綱掣領(lǐng)的關(guān)鍵問題。針對(duì)這些問題的建議和解決途徑，也是我們?cè)诓粩嗫偨Y(jié)各地發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)以及發(fā)揮主觀能動(dòng)性所提出的。另一方面，也通過國外土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為我國土地儲(chǔ)備制度的完善提供國際化的視野和更加多元的解決路徑。國外上百年的經(jīng)驗(yàn)是我們可以參考的重要依據(jù)，他們的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也是我們的寶貴財(cái)富，因此，也要注意借鑒和把握。最后，土地儲(chǔ)備制度是一個(gè)涉及多種學(xué)科和領(lǐng)域的綜合體，我作為一個(gè)法學(xué)專業(yè)的學(xué)生，從本專業(yè)的角度來研究土地儲(chǔ)備制度，可能無法面面俱到。但是從制度層面入手，則是為我們完善土地