清代前期的養(yǎng)廉銀制度

清代前期的養(yǎng)廉銀制度

永誠(chéng)銀器制度是清代雍正時(shí)期員工工資制度的一項(xiàng)重要改革。這一制度實(shí)施了將近二百年之久,對(duì)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活諸方面產(chǎn)生過(guò)一定影響。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)重的征收耗嘆問(wèn)題清初沿襲了明朝的低俸傳統(tǒng),官員的薪俸非常微薄,總督每年支俸155兩,巡撫130兩,知府80兩,知縣45兩。這一俸祿標(biāo)準(zhǔn)根本不敷官吏開支,加之地方官還需要相應(yīng)的辦公支出,還不斷要求官員們“捐俸”、“減俸”以滿足軍事行動(dòng)帶來(lái)的國(guó)家開支,使得官員的正常收入與生活益顯窘迫。官員為了維持其正常生活或揮霍性消費(fèi),以及迎來(lái)送往、打點(diǎn)上司,除了靠貪污受賄外,還有一種彌補(bǔ)措施,就是征收耗羨。清初,地方政府在征收正賦時(shí),收繳的碎銀在熔鑄成錠及賦糧在漕運(yùn)中均有定量的損耗,為彌補(bǔ)這兩項(xiàng)損耗,會(huì)額外收取一定數(shù)量的銀子,稱為耗羨。于是各州縣在征收正賦時(shí),常以“耗羨”為由,私自加大稅額,以中飽私囊。但是私征耗羨的增加,對(duì)整個(gè)吏治和百姓生活都造成了極大的損害。上司與下屬通過(guò)私征火耗,贈(zèng)送規(guī)例上下勾結(jié),相互庇護(hù),官吏由此肆無(wú)忌憚,不僅更加嚴(yán)重的征收火耗,還侵吞挪用公款,造成數(shù)百萬(wàn)的虧空,嚴(yán)重影響了政府的財(cái)政收入,而且對(duì)于貧苦百姓的盤剝,使得清初社會(huì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。康熙年間,就曾有御史提出,“俸祿不增,貪風(fēng)不息”,提議將耗羨的私征改為公派,即“耗羨歸公”,一部分銀兩可以彌補(bǔ)地方財(cái)政的虧空,一部分可以“量留本官用度”,但這樣一來(lái)等于公開承認(rèn)耗羨加征得合法化,但是康熙帝不愿意承擔(dān)這個(gè)罪名,沒有同意這樣的改革方案。建立健全養(yǎng)廉銀制度,為官員正常收入提供保障雍正帝即位后,面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)峻形勢(shì),試圖在吏治、財(cái)政方面有所振作,在臣僚上書的基礎(chǔ)上,迅速拉開了耗羨歸公,以及用耗羨銀支發(fā)各官養(yǎng)廉銀的序幕,并于雍正五年形成定制。養(yǎng)廉銀制度包括,以各地征收火耗的實(shí)際數(shù)額為基數(shù),把征收火耗由非法變?yōu)楹戏?明確穩(wěn)定征收額度,規(guī)定各地應(yīng)該提解的耗羨數(shù)額,再把這一款項(xiàng)全部分配給各級(jí)地方官作為養(yǎng)廉銀。具體的做法是,州縣征收的耗羨全部上繳給各省司庫(kù),再由各省長(zhǎng)官根據(jù)官員級(jí)別、各地事物繁簡(jiǎn)程度訂立分?jǐn)?shù),并將訂立的方案報(bào)中央,從司庫(kù)中提取部分分發(fā)給各官作為“養(yǎng)廉銀”,以解決官員辦公經(jīng)費(fèi)、個(gè)人生活費(fèi)用不足的問(wèn)題。為了加強(qiáng)對(duì)耗銀征收與分配的管理,雍正曾多次組織討論,修改完善養(yǎng)廉銀制度。至雍正十三年,令戶部查明各省公費(fèi)及養(yǎng)廉銀開支情況。勒令各省自該省議定公費(fèi)與養(yǎng)廉?dāng)?shù)目之年起,將額征公費(fèi)、完欠雜支、余額等按年歸款,并將各官養(yǎng)廉起止月日應(yīng)得分?jǐn)?shù),扣除空缺后逐一徹底清查,嗣后“按年分時(shí)的造冊(cè),隨同奏銷錢各冊(cè)咨送戶部核銷”。至此,一套相對(duì)完善的養(yǎng)廉銀制度基本確定。按規(guī)定,上自總督、下至筆帖式、佐雜官員均可領(lǐng)到一份數(shù)額不等的“養(yǎng)廉銀”。因各省賦稅多寡不同,事務(wù)繁簡(jiǎn)各異,養(yǎng)廉銀數(shù)額差距頗大。江南賦重事繁,其總督養(yǎng)廉銀高達(dá)3000萬(wàn)兩,而四川總督只有13000兩。州縣為管民之官,具體事務(wù)繁多,其養(yǎng)廉銀數(shù)額有時(shí)超過(guò)道、府官員。實(shí)行養(yǎng)廉銀制度后,地方各級(jí)官吏的個(gè)人正常收入比之原來(lái)增加了幾十倍之上百倍。這一制度的推行,部分地解決了低俸制問(wèn)題,在一定程度上澄清了吏治,使雍正在位時(shí)期成為清朝吏治最好的時(shí)期之一,也使原來(lái)漫無(wú)成規(guī)的加派有了制度的約束這一時(shí)期,在養(yǎng)廉銀發(fā)放的范圍上,雍正年間的養(yǎng)廉銀主要針對(duì)京外官員,京官、武官、部分地區(qū)的佐貳雜職都沒有,這在一定程度上又加大了各類官吏收入的不平衡。定編由各地方官員發(fā)放養(yǎng)廉銀事乾隆皇帝繼位后,沿用了雍正朝的養(yǎng)廉銀制度,并對(duì)這一制度進(jìn)行了完善。首先擴(kuò)大養(yǎng)廉銀制度發(fā)放的范圍,無(wú)論京官、外官、文職武職,均在正俸之外有了額外的大筆收入——養(yǎng)廉銀。如“乾隆十年,始遵旨議定了禁旅八旗的武職養(yǎng)廉例”,乾隆三十三年,對(duì)于副都統(tǒng)始議準(zhǔn)統(tǒng)一的定例,乾隆四十二年,因新設(shè)成都將軍,奉旨“將各省將軍養(yǎng)廉通查勻派”,又將各駐防將軍的養(yǎng)廉銀做了更定。乾隆四十六年,遵旨議定了各省的綠營(yíng)武職養(yǎng)廉例,乾隆四十九年,又議定了京師巡捕營(yíng)的綠營(yíng)武職養(yǎng)廉例。其次,延續(xù)了雍正朝按官員品級(jí)、事物繁簡(jiǎn)、用度多少的原則,按季發(fā)放,進(jìn)一步規(guī)定了養(yǎng)廉銀的發(fā)放數(shù)量,并形成定制。對(duì)于各省官員養(yǎng)廉銀參差不齊,多有變化的情況,上諭軍機(jī)大臣曰“各省督撫養(yǎng)廉銀有兩三萬(wàn)兩者,有僅數(shù)千兩者,在督撫均屬辦理公務(wù),而養(yǎng)廉多寡懸殊,似屬未均,著軍機(jī)大臣等,酌量地方遠(yuǎn)近,事務(wù)繁簡(jiǎn)、用度多寡,量為衰益,定議具奏?！边@是一次重要的調(diào)整,對(duì)于規(guī)范督撫養(yǎng)廉銀額有著重要的意義。在此基礎(chǔ)上,乾隆二十五年,又對(duì)各省布政使的養(yǎng)廉銀額調(diào)整劃一。總督、巡撫、布政使、按察使、道員、知府、知州、知縣、同知的養(yǎng)廉銀皆有定額,武職官員由雍正元年的不固定發(fā)放到固定發(fā)放,乾隆五年,令督撫將各省必須公費(fèi)分晰款項(xiàng)報(bào)部核奏,自后,各省耗羨掌于戶部,湖廣司取之有定數(shù),用之有定款。清代武職雖然也有養(yǎng)廉銀,但數(shù)額比地方官員要少的多,如養(yǎng)廉銀數(shù)額最高的盛京將軍為2300兩,一般的將軍為1500兩(八旗官員養(yǎng)廉銀數(shù)額經(jīng)過(guò)數(shù)次的變化,這是乾隆41年后駐防各地統(tǒng)一的數(shù)額),副都統(tǒng)的養(yǎng)廉銀一般為800兩。在駐防中只有以上兩級(jí)官員或者是例如水師旗營(yíng)協(xié)領(lǐng)等單獨(dú)建制單位的首長(zhǎng)給予養(yǎng)廉銀。這一時(shí)期,養(yǎng)廉銀無(wú)論從發(fā)放范圍、數(shù)量以及標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,相對(duì)雍正朝,顯得更加規(guī)范。其五,其又于關(guān)鍵字—養(yǎng)廉銀制度的破產(chǎn)隨著廉銀制度的深入,官員們逐漸將養(yǎng)廉銀作為自己的正常收入,而忽略了該項(xiàng)收入設(shè)立的意義,“提解已久,耗羨漸同正項(xiàng),州縣官員,重新征收,與耗羨之外又增耗羨,養(yǎng)廉之中又私取養(yǎng)廉”,養(yǎng)廉銀制度已經(jīng)逐漸被弱化了。從乾隆開始對(duì)于官吏的約束放松,各種陋規(guī)死灰復(fù)燃,且愈演愈烈,養(yǎng)廉銀制度隨之走向沒落。乾嘉年間,朝廷開始在養(yǎng)廉銀中攤派“捐獻(xiàn)”。道光以后,養(yǎng)廉銀開始折成發(fā)放。養(yǎng)廉銀經(jīng)扣、捐之后,大小官吏以支用不敷為名大肆搜刮,吏治敗壞至不可收拾的地步。清朝后期,由于財(cái)政狀況不佳,養(yǎng)廉銀一度被停支或削減,而且停支養(yǎng)廉銀的時(shí)間也是相當(dāng)長(zhǎng)的。同治時(shí)期,停支養(yǎng)廉銀的情況一度發(fā)生。之后時(shí)期,隨著太平天國(guó)之亂接近尾聲,軍費(fèi)之需已經(jīng)沒有以往那么迫切,養(yǎng)廉銀不久之后又開始支發(fā)。但自從咸豐三年起的十年間,養(yǎng)廉銀又一度停支,如此的情況導(dǎo)致地方政治的運(yùn)營(yíng)發(fā)生了很大的障礙。河北省檔案館館藏檔案中,有一《山海關(guān)副都統(tǒng)支取養(yǎng)廉等銀卷》案卷,里面多份檔案,真實(shí)記錄了清末養(yǎng)廉銀的支取情況。我擇其一抄錄如下,這是光緒六年(1880年),駐防山海關(guān)副都統(tǒng)姚氏為支領(lǐng)養(yǎng)廉銀給臨榆縣衙的照會(huì)。管理山海關(guān)等處副都統(tǒng)記錄三十九次姚為照會(huì)事右司案呈,據(jù)臨榆縣呈文內(nèi)稱,查憲臺(tái)每季度應(yīng)領(lǐng)養(yǎng)廉銀一百一十五兩,自咸豐六年夏季起,奉部咨議奏武職三品以上酌給九成等因,除?？垡怀摄y十二兩五錢計(jì),應(yīng)領(lǐng)九成銀一百一十二兩五錢,又心紅銀二兩五錢,執(zhí)事人役九名,工食銀十三兩五錢,三項(xiàng)共銀一百二十八兩五錢。內(nèi)除每?jī)煽哿植科焦层y七兩七錢一分,計(jì)應(yīng)領(lǐng)銀一百二十兩七錢九分。遵照潘憲行知奏定停票章程,統(tǒng)按六成實(shí)銀支領(lǐng),即應(yīng)領(lǐng)六成實(shí)銀七十二兩四錢七分四厘。所有應(yīng)領(lǐng)光緒六年秋季分養(yǎng)廉、心紅、工食人役,共銀七十二兩四錢七分四厘。除備文赴司請(qǐng)領(lǐng)外,理合照數(shù)固封,具文呈送憲臺(tái)查核兌收,俯賜印領(lǐng)備案,為此備由具呈,伏乞照驗(yàn)施行等情呈送,前來(lái)相應(yīng)將臨榆縣呈送到本副都統(tǒng)應(yīng)領(lǐng)光緒六年秋季分六成養(yǎng)廉等銀七十二兩四錢七分四厘照數(shù)兌收之處,呈請(qǐng)出具印領(lǐng),照會(huì)臨榆縣備案,可也須至照會(huì)者右照會(huì)臨榆縣知縣準(zhǔn)此光緒六年八月十三日從檔案內(nèi)容可以看出,養(yǎng)廉銀不僅被克扣,而且減成支放。清末,整個(gè)從上到下,文職武職養(yǎng)廉銀因受到克扣而不敷辦公的聲音此起彼伏,養(yǎng)廉銀制度因普遍未有能力推行而受到破壞。養(yǎng)廉銀逐漸只流于形式,無(wú)法發(fā)揮其基本職能。官吏俸祿一扣再減,促使晚清官吏貪污賄賂,法外斂財(cái),政風(fēng)日下,不可收拾,養(yǎng)廉銀制度隨著時(shí)代的推移而逐漸破產(chǎn)。盡管清末宣統(tǒng)時(shí)期針對(duì)晚清養(yǎng)廉銀等做了調(diào)整,進(jìn)行了改革,但在積貧積弱即亡的晚清社會(huì),回天無(wú)力,不幸胎死腹中,實(shí)施了將近二百年之久的養(yǎng)廉銀制度,也伴隨著大清朝的滅亡而結(jié)束了。養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施增強(qiáng)了社會(huì)的建設(shè)意義養(yǎng)廉銀制度把官員收入公開化了,將政府默認(rèn)的“潛規(guī)則”變成了明文規(guī)定的“顯規(guī)則”。使得官員貪污失去了冠冕堂皇的借口,整個(gè)官吏系統(tǒng)的關(guān)系也簡(jiǎn)單了不少,從原來(lái)的州縣盤剝百姓,下級(jí)向上級(jí)送解“常例”,上司庇護(hù)下屬,轉(zhuǎn)化為不易進(jìn)行賄賂的關(guān)系,“上司不得需索屬員,……州縣亦不敢苛求百姓,饋送謝絕,而推派無(wú)由”當(dāng)然吏治澄清并非官吏都無(wú)貪枉之心,而是其動(dòng)作有所收斂,一人收斂效果不大,但整個(gè)官員體系都有所整頓則效果是顯著的。養(yǎng)廉銀使得地方政治行使較之前更為順利,對(duì)于清朝的統(tǒng)治有所裨益。正如雍正帝所言,給官員們支發(fā)養(yǎng)廉銀,“朕之施恩于官者,實(shí)施恩于民。之意無(wú)非欲百姓等催科不擾,皆樂(lè)業(yè)于田間”有清一代,雍正年間吏治之清,為史籍皆碑。正是通過(guò)嚴(yán)密的法制與養(yǎng)廉銀制度的配合,使得官吏的貪污枉法行為在一定程度上得以禁止,不僅提高了政府的行政能力,也使得百姓免于官吏的敲詐勒索,這對(duì)于整個(gè)社會(huì)的政治安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,有重要的影響。養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施,在當(dāng)時(shí)社會(huì)有明顯的積極意義。首先,養(yǎng)廉銀的設(shè)置是封建國(guó)家和各級(jí)官吏在經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)中矛盾協(xié)調(diào)的產(chǎn)物,使用權(quán)既收歸國(guó)家,又適當(dāng)?shù)卣疹櫫斯倭艂兊慕?jīng)濟(jì)利益。其次,養(yǎng)廉銀的設(shè)置是清朝特有的防止官吏貪污的一種經(jīng)濟(jì)手段。該制度的實(shí)施,在一定程度上使吏治有了好轉(zhuǎn),對(duì)清初因低俸而形成的腐敗現(xiàn)象有所遏制。雍正帝曾說(shuō)過(guò):“近觀各省吏治,雖未必能徹底澄清,而公然貪贓犯法及侵盜錢糧者,亦覺甚少。是眾人悛改之象,與朕期望之意相符,亦可遂朕寬宥之初心矣?！痹俅?養(yǎng)廉銀制度的實(shí)施相對(duì)地減輕了百姓負(fù)擔(dān),對(duì)整飭吏治有一定的積極作用,同時(shí)有利于國(guó)家財(cái)政收入的增加,有利于加強(qiáng)中央對(duì)地方的管理,進(jìn)而對(duì)于中央集權(quán)的封建國(guó)家基礎(chǔ)也具有一定的鞏固作用。雍正帝大力倡導(dǎo)的養(yǎng)廉銀制度,畢竟只是一種權(quán)宜之計(jì),不可能正本清源,不可能將社會(huì)積弊一掃而空。這有制度之外的原因,也有制度本身的因素。第一,養(yǎng)廉銀兩既然是政府給予各級(jí)官員的生活補(bǔ)貼,那么,它就應(yīng)像原俸那樣,從國(guó)家正項(xiàng)中支出,而不應(yīng)該用非法的耗羨銀兩來(lái)支付,這是清代養(yǎng)廉銀制度的最大弱點(diǎn)。雍正將歸公后的耗羨收入作為各級(jí)官員的養(yǎng)廉銀兩,實(shí)際上是把增加官員俸薪的全部負(fù)擔(dān),都用法律形式轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民的身上,使之成為變相的公開的貪污行為。因而,在實(shí)施養(yǎng)廉銀制度后,農(nóng)民的負(fù)擔(dān)雖略有減輕,但仍然很重;地方官吏的貪污和苛索雖有所抑制,但依然存在;“日見侈靡”的吏治雖有澄清,但未能根治;養(yǎng)廉銀制度雖然取得了一些社會(huì)成效,但不能持久。誠(chéng)然,耗羨歸公把地方官吏暗中無(wú)節(jié)制的苛取變?yōu)閲?guó)家的公開的有限量的征收,是法制上的一個(gè)進(jìn)步,但不宜估價(jià)過(guò)高。第二,內(nèi)容不完備