關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部監(jiān)管問題的調(diào)查報告

關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部監(jiān)管問題的調(diào)查報告一、調(diào)研目的黨的十八大報告中指出，要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，在堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，將組織化、集約化、專業(yè)化、社會化相結(jié)合。然而，目前我國處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向新型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變進程中的轉(zhuǎn)型期，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)民組織化程度不高。為化解我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的歷史進程之間的矛盾，農(nóng)民專業(yè)合作社（以下簡稱合作社）應時而生。其在促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和城鄉(xiāng)一體化方面發(fā)揮了巨大的積極作用，但在實踐中仍存在一些問題。在當前形勢下，合作社數(shù)量多、發(fā)展快、市場準入門檻低，各合作社之間發(fā)展水平良莠不齊。因此在實踐中，由其監(jiān)管過程中引起的諸多問題，顯得尤為突出。本調(diào)研問卷及其報告旨在對于當下合作社的監(jiān)管現(xiàn)狀作以初步調(diào)查。以小范圍個例以小見大，以為后續(xù)進一步擴大調(diào)查作以先期準備及思路探究。二、調(diào)研設(shè)計1.調(diào)研對象本次調(diào)研對象為陜西省漢中市部分合作社及內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市部分合作社。共發(fā)放調(diào)研問卷50份，回收有效問卷43份，有效問卷回收率為86%。2.調(diào)研方法本報告主要采用兩種調(diào)研方法：問卷調(diào)研方法及文獻分析方法。（1)文獻分析法：在調(diào)研問卷的設(shè)計及調(diào)研報告的擬寫期間，通過各渠道閱讀了一定量的書籍和期刊論文，為后續(xù)的調(diào)研活動指明了大致方向。（2）問卷調(diào)研法：在調(diào)研期間，調(diào)研員在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)放了電子問卷的同時，對內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市部分合作社進行了走訪并發(fā)放了問卷。問卷回收后對問卷進行匯總統(tǒng)計得出初步結(jié)論并將重要問題制成圖表，進行簡要分析。3.調(diào)研內(nèi)容關(guān)于合作社在內(nèi)部監(jiān)管過程中顯現(xiàn)之部分弊端。4.調(diào)研具體執(zhí)行和安排魯一辰負責搜集資料、整理資料、擬寫調(diào)研問卷、擬寫調(diào)研報告，賈一凡負責擬寫調(diào)研問卷、實地調(diào)研、排版校閱，張津源負責擬寫調(diào)研問卷、實地調(diào)研、排版校閱。5.調(diào)研員的選擇和培訓本著因人制宜的原則，項目組根據(jù)個人能力及意愿對成員進行了分工，選擇了合適的調(diào)研員，并對其進行了相應的培訓。6.報告引言報告共分五章分別為調(diào)研目的、調(diào)研設(shè)計、調(diào)研數(shù)據(jù)處理和分析、調(diào)研結(jié)論和建議、結(jié)語。調(diào)研數(shù)據(jù)處理和分析一章分設(shè)三節(jié)，分別討論了理事會和監(jiān)事會及審計工作中關(guān)于監(jiān)管的諸問題。由于監(jiān)事會工作與審計工作聯(lián)系較為緊密，本文將監(jiān)管中的審計問題與監(jiān)事會的監(jiān)管問題合并為一節(jié)，綜合討論。三、調(diào)研數(shù)據(jù)處理和分析1.綜述本報告所討論之監(jiān)管，主要指合作社中的內(nèi)部監(jiān)管，即內(nèi)部控制制度。本章共分三節(jié)，主要討論了理事會專權(quán)的異化現(xiàn)象、監(jiān)事會地位較低的不合理性及委托審計的必要性三個問題。本次調(diào)研對象為陜西省漢中市部分合作社及內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市部分合作社。共發(fā)放調(diào)研問卷50份，回收有效問卷43份，有效問卷回收率為86%。2.理事會專權(quán)由于《合作社法》并沒有明確法定理事會之具體職權(quán)。因此，在合作社的運作過程中，理事會與成員大會之間權(quán)力界限并不明晰，從而呈現(xiàn)出實踐與制度設(shè)計相悖的異化現(xiàn)象。雖然成員大會作為合作社的法定最高權(quán)力機關(guān)，但事實上在部分不規(guī)范的合作社中，成員大會的權(quán)力是虛設(shè)的，并未實質(zhì)發(fā)揮法定職權(quán)。如圖1所示，在問卷調(diào)查中，認為合作社的實際決策者為成員大會的社員僅占28%，而認為實際決策者為理事會或理事長個人的社員占比達70%，又如圖2所示，39%的社員認為合作社的主要事務(wù)由個別人員單獨決定。根據(jù)問卷結(jié)果并結(jié)合實際情況來看，部分合作社掌握最高權(quán)力的機關(guān)實質(zhì)上已轉(zhuǎn)變?yōu)槔硎聲?，而非成員大會。合作社之實質(zhì)控制權(quán)，旁落于理事會，甚或理事長個人。在相對不規(guī)范的合作社內(nèi)，農(nóng)業(yè)大戶、企業(yè)、村干部等強勢主體很容易獲得理事會的實質(zhì)決策權(quán)，繼而獲得合作社之實質(zhì)決策權(quán)，對合作社施行事實上之控制。同時值得注意的是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有指派干部參與合作社內(nèi)部管理的行為(參見圖3)。這種控制從短期來看，通常是有益的。其能使合作社得到有效管理，帶來相對穩(wěn)定的持續(xù)收益，甚至一定層面上的政策傾斜。正如馬彥麗在對合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)查中所提出的，部分合作社呈現(xiàn)“中心-外圍”的股權(quán)結(jié)構(gòu)：“中心”一般由企業(yè)或機構(gòu)、農(nóng)業(yè)大戶組成，人數(shù)眾多，但其在總出資額中占比并不高。其通過股權(quán)優(yōu)勢獲得合作社之實質(zhì)控制權(quán)，進而藉此取得剩余索取權(quán)。因此，普通社員的民主管理決策權(quán)受到侵害，合作社的法定民主決策機制實難貫徹。如此的異化現(xiàn)象，對于弱勢的普通社員并非幸事。從長期來看，只有規(guī)范監(jiān)管、權(quán)力相互制約才是長遠之計。但由于權(quán)利意識淡漠，參與監(jiān)管的顯性激勵不足，并非所有社員均具有參與實際監(jiān)管的熱情（參見圖4、圖5）。約有40%的社員參與決策與監(jiān)管的愿望并不強烈，但另一個有趣的現(xiàn)象是——人們對于有效監(jiān)管的需求卻高于其對于參與監(jiān)管的熱情，擔心核心成員合謀獲利的社員人數(shù)達到了70%。可見，部分社員不愿參與監(jiān)管，并非是不希望獲取規(guī)范監(jiān)管所帶來的長遠利益；恰恰相反，其對于規(guī)范監(jiān)管所帶來的長遠利益有著切實的需求，但僅僅只是因為各種原因（如監(jiān)管的短期利益不明顯、個人能力不足以參與監(jiān)管、參與監(jiān)管成本過高等）主動讓渡了一部分對合作社的控制權(quán)，以換取當下切實可見的短期利益（如時間、金錢或僅僅只是為了一時的閑暇）。正如黃祖輝、徐旭初二人在對于合作社治理結(jié)構(gòu)的研究中所言，其不再是廣義上集所有者、使用者、控制者和惠顧者為一身的社員，而僅僅只是與合作社相交易的惠顧者。因此，為達到與核心生產(chǎn)要素所有者的利益衡平。其常常受限于個人能力或短期利益的考量，從實質(zhì)而言讓渡抑或放棄了部分組織決策權(quán)及剩余控制權(quán)等權(quán)利，用以換取其更為看重的市場準入和議價權(quán)等其他權(quán)利。如此的異化現(xiàn)象使得合作社難以有效監(jiān)管，權(quán)力制衡難度加大，又因現(xiàn)行《合作社法》第四十四條所規(guī)定以交易額比例返還的盈余分配制度難以讓渡利益于出資較多或參與決策監(jiān)管的核心成員，結(jié)果通常導致核心成員進行合謀營私，如此則損害普通成員的利益。如斯的制度設(shè)計下，權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移在監(jiān)管不規(guī)范的合作社內(nèi)成為一種大概率事件，但如此的合作社，則違背了合作社這一組織“民辦、民管、民受益”的制度設(shè)計初衷。3.監(jiān)事會運行及審計工作中的諸弊端當下個別合作社對理事會缺乏有效約束，藉由《合作社法》第三十三條之規(guī)定可見，監(jiān)事會在《合作社法》之組織結(jié)構(gòu)設(shè)計中并非法定機構(gòu)，可見其并無強制性設(shè)立監(jiān)事會或執(zhí)行監(jiān)事之要求。因此，監(jiān)事會在制度設(shè)計層面的地位相對是偏低的。從而導致實踐中在不規(guī)范的合作社內(nèi)監(jiān)事會地位偏低的問題被進一步放大，監(jiān)事會成了可有可無的裝飾品，甚至并未設(shè)有執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會。根據(jù)圖6問卷結(jié)果可見，部分合作社并未設(shè)立監(jiān)事會或并未設(shè)立執(zhí)行監(jiān)事，也存在部分合作社之監(jiān)事會形同虛設(shè)，并未實際運行，部分社員甚至并不清楚社內(nèi)是否設(shè)立監(jiān)事會或執(zhí)行監(jiān)事。關(guān)于審計方面，《合作社法》第三十九條及第四十五條對合作社之審計監(jiān)管作出了相應規(guī)定,然而其僅法定了內(nèi)部審計和委托審計的內(nèi)容，并未對其他事宜進行相應規(guī)定?！逗献魃绶ā返谒氖鍡l作出之規(guī)定表明，監(jiān)事會對合作社之財務(wù)擁有審計權(quán)及審計責任。然則在實踐中，財務(wù)審計需要較強專業(yè)性知識。但監(jiān)事多由農(nóng)民社員擔任，很可能不具備相應財會能力，根據(jù)調(diào)查，具有專業(yè)財會人員的監(jiān)事會僅占21%（參見圖7），因而在實踐中，眾多合作社僅靠監(jiān)事會難以有效審計，且部分合作社并未定期開展審計工作（參見圖8）。此時，委托審計機構(gòu)進行審計調(diào)查成為了合理有效的途徑。然則根據(jù)《合作社法》之規(guī)定，有權(quán)進行委托審計之機構(gòu)也僅有成員大會，而無監(jiān)事會。根據(jù)問卷結(jié)果而言，目前委托機制尚未成熟，僅有39%的合作社引入了委托審計（參見圖9），委托審計的引入尚未成為普遍現(xiàn)象。審計監(jiān)管的范圍也僅涉及合作社的財務(wù)審計，實踐中，審計內(nèi)容能否包括其他經(jīng)營活動,審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)問題后的法律責任和后果，也并未明確規(guī)定。四、問題及對策1.綜述本章旨在為上文提出的部分問題試提出解決建議，也為在此問卷基礎(chǔ)上進行進一步的規(guī)范性研究提出粗淺方向，以為其后再做詳細論證作為鋪墊。2.優(yōu)化盈余分配制度根據(jù)趙彩云對合作社績效及其利益機制之研究結(jié)論可知，法定盈余分配制度惠及的社員人數(shù)越多，合作社按法定返還制度返還的比例越高，通常情況下，相應的經(jīng)營效益也就越好。因此，應及時優(yōu)化盈余分配制度，一方面要堅持依照交易額大小返還的法定盈余分配制度，激勵成員對專業(yè)合作社的要素投入；另一方面也要考慮到合作社成員之間的異質(zhì)性，兼顧參與決策監(jiān)管和出資額較大的核心成員利益，并加強法定盈余分配制度落實監(jiān)管。3.優(yōu)化理事會及監(jiān)事會之成員結(jié)構(gòu)合作社內(nèi)的核心成員往往掌握一定的社會資源和核心生產(chǎn)要素，或具有較強的生產(chǎn)經(jīng)驗和管理能力，其當選為監(jiān)事會或理事會成員相對普通社員具有壓倒性優(yōu)勢。這在一定程度上影響了民主決策機制的貫徹，也使中小成員對合作社的監(jiān)管受到阻礙，打擊了其參與決策監(jiān)管的熱情。針對以上情況，應當考慮對資本投入較少、生產(chǎn)規(guī)模小的農(nóng)民在理事會和監(jiān)事會中留有“一”席之地，即設(shè)立一定比例的固定席位。以此來提高中小社員參與決策監(jiān)管的熱情，以及維護中小社員的民主權(quán)益。4.提高監(jiān)事會地位修改執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會為法定機構(gòu)，并明確監(jiān)事會職權(quán)，使監(jiān)事會對理事會及其他強勢主體起到切實有效的監(jiān)督制衡作用，將法定民主決策機制貫徹落實，以保證成員大會之核心地位。5.完善委托審計制度除成員大會外，也應賦予監(jiān)事會委托外部審計機構(gòu)的權(quán)力，并明確委托審計的范圍。如除了財務(wù)審計外，能否對其他經(jīng)營活動進行審計。以及明確審計發(fā)現(xiàn)問題后相應的法律責任和后果。附錄調(diào)查問卷關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管現(xiàn)狀的調(diào)查問卷希望您能抽空完成這份問卷,您的認真填寫對我們非常重要。問卷采用匿名形式,調(diào)查結(jié)果僅供學術(shù)研究使用,問卷結(jié)果會進行嚴格保密。感謝您的填寫。1.貴社所在地區(qū)[填空題]_________________________________貴社類型:()[單選題]A.種植業(yè)B.養(yǎng)殖業(yè)C.農(nóng)機服務(wù)D.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、技術(shù)、信息服務(wù)E.其他3.貴社平均每年召開成員大會的次數(shù):次。[單選題]A.未召開過B.0~3次C.4~6次D.6次以上4.貴社主要發(fā)起人:[單選題]A企業(yè)B農(nóng)村領(lǐng)頭人C.政府部門是否召開過臨時成員大會[單選題]A是B否鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否派干部參與內(nèi)部管理[單選題]A是B否C不清楚您是否切實行使過農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會的選舉權(quán)[單選題]A是B否8.您認為合作社的主要決策者是[單選題]A理事會B成員大會C個別領(lǐng)頭人D理事長E其他9.理事長的身份是。[單選題]A生產(chǎn)大戶B德高望重者C出資較多者D專業(yè)經(jīng)理人10.您是否愿意抽出一定時間，參與合作社的決策和監(jiān)管[單選題]A是B否11.貴社是否有設(shè)立執(zhí)行監(jiān)事及監(jiān)事會[單選題]A是B否C不清楚12.您是否對社規(guī)了解[單選題]A是B否C沒有社規(guī)13.除內(nèi)部審計監(jiān)督外,貴社是否引入了外部審計監(jiān)督,如委托專業(yè)審計機構(gòu)對貴社財務(wù)進行審計()[單選題]A是B否C不清楚14.監(jiān)事會中是否有專業(yè)財務(wù)人員[單選題]A是B否C不清楚15.下列各項中,貴社有對哪些崗位進行職責分離?(可多選[多選題]□保管職責與記錄職責分離□保管記錄某項資產(chǎn)的職責與賬實核對的職責分離□執(zhí)行職責與記錄職責分離□無□不清楚您是否擔心監(jiān)督人員與管理人員合謀營私[單選題]A是B否17.貴社的重大決策是否由個別管理人員單獨決定?[單選題]A是B否18.您在入社之初，是否實際出資[單選題]A是B否是否有年度報告[單選題]A是B否C不清楚您認為貴社內(nèi)部監(jiān)督是否切實有效？[單選題]A.是B.否21.貴社內(nèi)部審計部門定期開展工作周期?[單選題]A.每周B.兩周C.一個月D.無22.