新城開(kāi)發(fā)模式

新城開(kāi)發(fā)模式之辯：縱到底與橫到邊新城開(kāi)發(fā)需要新的開(kāi)發(fā)模式理論來(lái)指導(dǎo)，在時(shí)間維度，我們建議從傳統(tǒng)二階段（規(guī)劃設(shè)計(jì)—城鎮(zhèn)建設(shè)）開(kāi)發(fā)模式過(guò)渡到四階段（開(kāi)發(fā)策劃—規(guī)劃設(shè)計(jì)—資金統(tǒng)籌—城鎮(zhèn)建設(shè)）開(kāi)發(fā)模式，對(duì)新城開(kāi)發(fā)進(jìn)行“全過(guò)程”策劃管理。在空間維度，為新城范圍內(nèi)的所有地塊或項(xiàng)目給出開(kāi)發(fā)時(shí)序安排和融資建議，對(duì)新城開(kāi)發(fā)進(jìn)行“全區(qū)域”籌劃安排。在城市化高速發(fā)展階段，跳出既有的城市空間去謀求發(fā)展，往往比圍繞一個(gè)單中心、呈環(huán)狀向外蔓延要有利，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境方面可以獲得更好的效果?！笆濉币詠?lái)，新城建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)，如北京、上海、天津在建新城分別達(dá)到10、7和11個(gè)，蘇南五市在建新城39個(gè)，蘇、錫、常、鎮(zhèn)、寧分別為10、9、6、6和8個(gè)。新城建設(shè)已經(jīng)逐漸成為推動(dòng)“城市化”發(fā)展和破解大城市“城市病”的重要途徑。在國(guó)內(nèi)城市化進(jìn)展得如火如荼之時(shí)，諸多新城開(kāi)發(fā)的弊端和問(wèn)題也逐一顯現(xiàn)。新城開(kāi)發(fā)失敗大致表現(xiàn)出七大癥狀：多、空、大、同、亂、缺、殘，而超前開(kāi)發(fā)、定位失當(dāng)、產(chǎn)城失衡、模式錯(cuò)亂、政策預(yù)判失準(zhǔn)等則是新城開(kāi)發(fā)失敗的“五宗罪”。有學(xué)者根據(jù)新城形成的核心驅(qū)動(dòng)力和新城城市功能的不同，把新城發(fā)展模式分為產(chǎn)業(yè)新城、田園新城、副中心新城、TOD新城、行政新城、邊緣新城等六類。也有學(xué)者按新城成長(zhǎng)動(dòng)力及實(shí)現(xiàn)途徑不同將新城分為四種：鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合型、重大項(xiàng)目帶動(dòng)型、新區(qū)建設(shè)型和開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變重構(gòu)型。以上的模式概括都只是單維度的總體描述，難以在“全過(guò)程”和“全領(lǐng)域”指導(dǎo)新城開(kāi)發(fā)的順利進(jìn)行。新城開(kāi)發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)工程，至少需要20年及至更長(zhǎng)的時(shí)間，其過(guò)程涉及基礎(chǔ)設(shè)施、公用配套、產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)等多個(gè)領(lǐng)域。由此，我們提出從橫、縱兩個(gè)個(gè)維度，“橫到邊”、“縱到底”，對(duì)新城開(kāi)發(fā)的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)的策劃，給出具有可操作性的運(yùn)作模式，為各級(jí)政府推動(dòng)新城開(kāi)發(fā)提供可行的參考手冊(cè)。所謂“縱到底”就是對(duì)新城開(kāi)發(fā)的全過(guò)程進(jìn)行把控，分析清楚每一個(gè)階段新城開(kāi)發(fā)涉及的內(nèi)容。傳統(tǒng)的城市開(kāi)發(fā)分為兩個(gè)階段（規(guī)劃設(shè)計(jì)—城市建設(shè)）。由于缺少開(kāi)發(fā)策劃和資金統(tǒng)籌等環(huán)節(jié)，容易導(dǎo)致城市規(guī)劃科學(xué)性不足、規(guī)劃設(shè)計(jì)與工程建設(shè)脫節(jié)等問(wèn)題。因此，在時(shí)間維度，我們提出四階段（開(kāi)發(fā)策劃—規(guī)劃設(shè)計(jì)—資金統(tǒng)籌—工程建設(shè)）開(kāi)發(fā)模式。開(kāi)發(fā)策劃面對(duì)市場(chǎng)需求和競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行選擇和平衡，為區(qū)域開(kāi)發(fā)提供準(zhǔn)確的功能定位，提出區(qū)域發(fā)展策略和項(xiàng)目建議，對(duì)項(xiàng)目的綜合利益進(jìn)行分析和評(píng)估。開(kāi)發(fā)策劃是規(guī)劃設(shè)計(jì)的核心，規(guī)劃設(shè)計(jì)的可行性由策劃來(lái)保證。資金統(tǒng)籌的任務(wù)是明確資金需求和投資主體，選擇融資方式，分析資金平衡條件等，為落實(shí)前期的開(kāi)發(fā)策劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。圖1新城開(kāi)發(fā)的四個(gè)階段新城開(kāi)發(fā)中工程建設(shè)階段的實(shí)際操作相對(duì)復(fù)雜，包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和功能組團(tuán)二級(jí)開(kāi)發(fā)。參見(jiàn)圖2。由于政府部門不能作為融資主體和損益主體，一、二級(jí)開(kāi)發(fā)都由企業(yè)來(lái)完成，在具體操作過(guò)程中根據(jù)政府與企業(yè)、政府投融資平臺(tái)與市場(chǎng)企業(yè)之間的運(yùn)作方式包括土地授權(quán)開(kāi)發(fā)模式（政府與國(guó)有企業(yè)）模式、市場(chǎng)采購(gòu)模式（通常在政府或國(guó)有投融資平臺(tái)與市場(chǎng)企業(yè)之間，包括BT、PPP等）模式。根據(jù)企業(yè)在一、二級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的銜接關(guān)系可以分為一二級(jí)獨(dú)立開(kāi)發(fā)和一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)等。政策解讀與政府博弈確保進(jìn)入成本最低政策土地政府資本運(yùn)作與資金投入策劃規(guī)劃環(huán)境收入資本運(yùn)作與資金投入策劃圖1新城開(kāi)發(fā)的四個(gè)階段新城開(kāi)發(fā)中工程建設(shè)階段的實(shí)際操作相對(duì)復(fù)雜，包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和功能組團(tuán)二級(jí)開(kāi)發(fā)。參見(jiàn)圖2。由于政府部門不能作為融資主體和損益主體，一、二級(jí)開(kāi)發(fā)都由企業(yè)來(lái)完成，在具體操作過(guò)程中根據(jù)政府與企業(yè)、政府投融資平臺(tái)與市場(chǎng)企業(yè)之間的運(yùn)作方式包括土地授權(quán)開(kāi)發(fā)模式（政府與國(guó)有企業(yè)）模式、市場(chǎng)采購(gòu)模式（通常在政府或國(guó)有投融資平臺(tái)與市場(chǎng)企業(yè)之間，包括BT、PPP等）模式。根據(jù)企業(yè)在一、二級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的銜接關(guān)系可以分為一二級(jí)獨(dú)立開(kāi)發(fā)和一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)等。政策解讀與政府博弈確保進(jìn)入成本最低政策土地政府資本運(yùn)作與資金投入策劃規(guī)劃環(huán)境收入資本運(yùn)作與資金投入策劃收入收入收入一級(jí)開(kāi)發(fā)i...出售....配套 ?二級(jí)開(kāi)發(fā)出售經(jīng)營(yíng)功能組團(tuán)建設(shè)租憑圖2區(qū)域或項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的操作流程所謂“橫到邊”就是對(duì)新城開(kāi)發(fā)中的每一塊土地進(jìn)行詳盡的策劃，根據(jù)不同的項(xiàng)目屬性給出相應(yīng)的開(kāi)發(fā)策略。在市場(chǎng)與政府邊界模糊的轉(zhuǎn)軌階段，城市建設(shè)環(huán)節(jié)容易發(fā)生政府角色錯(cuò)位、缺位的情況，根據(jù)公共物品的性質(zhì)和特點(diǎn)，投融資規(guī)劃首先要明確市場(chǎng)邊界，把可以由市場(chǎng)操作的項(xiàng)目和必須由政府操作的項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，如表1所示。

表1新城開(kāi)發(fā)中各類建設(shè)項(xiàng)目分類（示例）質(zhì)性明說(shuō)新城統(tǒng)籌類品性物國(guó)共全公醫(yī)學(xué)等小院中利業(yè)」于會(huì)社性益公品性物區(qū)共姒公公」地財(cái)綠吐?>7等、廠施道理設(shè)干處等城虱垃勝環(huán)坤展堪發(fā)茁域m區(qū)O善乜改』顯瀝明土匕匕厶冃形佻品物它共實(shí)公等跨乞響城影和城益本受對(duì)城統(tǒng)品性物國(guó)共全公制瞎市場(chǎng)投資類場(chǎng)市般品一商產(chǎn)亠宀商住等品性物區(qū)共社公如等區(qū)止小和空益受目和項(xiàng)圍性范套務(wù)配r>、一Q上表中的三類項(xiàng)目根據(jù)各自的不同屬性，可以選擇不同的投融資模式。市場(chǎng)投資類完全交給市場(chǎng)，由市場(chǎng)來(lái)配置資源，這一過(guò)程中政府部門通過(guò)土地批租來(lái)最大程度來(lái)兌現(xiàn)區(qū)域土地價(jià)值。新城統(tǒng)籌類項(xiàng)目中，中小學(xué)、醫(yī)院、文體設(shè)施、福利院等公益性項(xiàng)目可以由政府財(cái)政預(yù)算投入，由國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。污水處理、市政管網(wǎng)、水廠、垃圾處理廠等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以從財(cái)政補(bǔ)貼、市政債券、企業(yè)債、政策性貸款、商業(yè)銀行貸款等渠道獲得資金，采用公私合作的模式運(yùn)營(yíng)管理。在當(dāng)前財(cái)政資金偏緊和信貸規(guī)模受限的情況下，新城開(kāi)發(fā)財(cái)務(wù)平衡常見(jiàn)的方式是負(fù)債進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后通過(guò)土地批租來(lái)獲得出讓收入（如下圖所示）和通過(guò)未來(lái)的稅收來(lái)平衡。土地出讓收益土地出讓收益土地開(kāi)發(fā)成本（包括拆遷費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、其間費(fèi)用及稅金）圖3新城開(kāi)發(fā)中的土地出讓收益（示意）在縱橫兩個(gè)維度形成的坐標(biāo)系內(nèi)，政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)都需要根據(jù)當(dāng)?shù)?、企業(yè)自身的實(shí)際情況先擇適合的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)序、開(kāi)發(fā)布局和開(kāi)發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)在較高土地成熟度的基礎(chǔ)上獲得理想的土地或物業(yè)供應(yīng)收入，達(dá)到開(kāi)發(fā)過(guò)程資金平衡的目的。如香港瑞安公司在上海太平橋地區(qū)的改造中，一期先建成新天地、人工湖綠地，使該地區(qū)環(huán)境大大改善，同時(shí)將棚戶區(qū)的形象提升為高檔消費(fèi)地帶的形象，帶動(dòng)周邊土地升值，樹(shù)立品牌形象；二期再開(kāi)發(fā)高檔辦公樓和高檔住宅。新城政府在進(jìn)行各年度土地取得與供應(yīng)的時(shí)序安排時(shí)，力求出讓用地比例平衡，避免某一時(shí)期取得的土地中可出讓用地過(guò)少而導(dǎo)致開(kāi)發(fā)資金斷鏈。新城開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)主要有三種。一是政治風(fēng)險(xiǎn)，由于政府換屆，下屆政府經(jīng)常不承認(rèn)上屆政