土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式研究

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式研究

資產(chǎn)的資本持有是物業(yè)其選的重要手段。在過去很長的一段時間內(nèi),農(nóng)村集體土地的資本化一直處于被抑制的狀態(tài)。然而,日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距讓各界逐漸意識到必須創(chuàng)新土地制度,以喚醒農(nóng)村沉睡的資本,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。也正因?yàn)槿绱?推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)1抵押貸款得以在部分地區(qū)試點(diǎn),中央也在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確地提出了賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保等多種權(quán)利。然而,目前《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》仍禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,所以各地紛紛“繞道而行”,實(shí)施一種不改變家庭承包關(guān)系的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式,即通過將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)(即為“兩權(quán)分離”),從而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款;實(shí)質(zhì)上,它是以農(nóng)民若干年限的土地經(jīng)營權(quán)為擔(dān)保物2,在保障農(nóng)民不失去土地承包權(quán)的前提下,提高了農(nóng)民的獲取資金的能力。雖然各地涉及土地的抵押貸款都基于“兩權(quán)分離”,但不同地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式不盡相同。因此,分析不同模式的差異與共性,無疑會促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押活動日趨完善、規(guī)范和成熟。本文選取了比較典型的江蘇省新沂市與寧夏同心縣的運(yùn)作模式進(jìn)行比較分析。這兩個地區(qū)不僅經(jīng)濟(jì)水平差異較大,而且兩個地區(qū)的制度生成方式都呈現(xiàn)出各自鮮明但迥異的特征。如新沂市“自上而下”地開展了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款;而同心縣模式則是源于“草根”的探索,故帶有“自下而上”的特性。新沂作為一個典型的農(nóng)業(yè)大市,為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求,在仿效浙江寧波市“兩權(quán)一房”抵押模式基礎(chǔ)上,于2009年8月實(shí)施了“一權(quán)一房”抵押政策1;抵押客體是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán),其取得方式為流轉(zhuǎn);在這種模式中貸款農(nóng)戶主要憑借其持有的規(guī)模化的土地資產(chǎn)及地上附屬設(shè)施作為其還款能力的考證與保證,故本文將新沂市開展的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款稱之為“資產(chǎn)主導(dǎo)型”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。同心縣屬于國家級貧困縣,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,農(nóng)村同樣十分需要信貸資金支持;在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民長時間摸索下,民間自發(fā)形成了同心縣獨(dú)有的“關(guān)系主導(dǎo)型”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式;這種模式只需一定面積的土地作為反擔(dān)保,借款人主要依靠“群體信用”作為還款能力的考證與保證,這種“群體信用”源于個人的“情感關(guān)系網(wǎng)”2,如親人、友人間的聯(lián)保及社區(qū)組織的擔(dān)保。對農(nóng)地抵押貸款的研究一直是學(xué)術(shù)界近期比較關(guān)心的課題。概言之,已有文獻(xiàn)主要從四方面對其進(jìn)行了分析:(1)關(guān)于農(nóng)地抵押貸款的可行性之之辯。持“肯定論”的學(xué)者主要從農(nóng)民融資難、資產(chǎn)性收入低、產(chǎn)權(quán)可分等角度認(rèn)為必須或者已具備條件推行農(nóng)地抵押貸款;而持“否定論”的學(xué)者主要從社會風(fēng)險的角度論證農(nóng)地抵押不是農(nóng)民融資的最佳選擇。(2)農(nóng)地抵押貸款的限制因素分析。這些限制因素包括法律政策規(guī)制、產(chǎn)權(quán)主體不明晰及穩(wěn)定性不強(qiáng)、土地規(guī)模狹小、土地保障功能強(qiáng)、(銀行)權(quán)利贖回難度大等。(3)農(nóng)地抵押貸款替代制度的分析。Lukas、Doris等提出發(fā)展中國家普遍存在“抵押困境”,即越是需要越是難以提供有效的擔(dān)保品,不過他們的研究表明第三方擔(dān)保與關(guān)系型借款是抵押貸款最為重要的替代物;Berger、Egli等學(xué)者分析了關(guān)系型借款(relationshiplending)與資產(chǎn)性借款(asset-basedlending)之間的差異。(4)典型案例剖析。李偉偉、張云華系統(tǒng)梳理了中國農(nóng)地抵押貸款的基本概況,伍振軍、李偉偉等重點(diǎn)剖析了寧夏同心縣的農(nóng)地抵押貸款模式,還有其他學(xué)者對成都、遼寧等地方的農(nóng)地抵押模式進(jìn)行了剖析。不過,據(jù)我們實(shí)地調(diào)研,同心縣這種抵押模式已有所改變,且已有文獻(xiàn)也缺少對不同模式的比較分析。所以,本文比較了特點(diǎn)迥異的兩種農(nóng)地抵押模式,以期為農(nóng)地抵押貸款機(jī)制選擇提供參考。下文安排如下:第二部分,分析現(xiàn)行政策法規(guī)、指出當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押所面臨的約束條件;第三部分,以江蘇新沂市、寧夏同心縣為典型地區(qū),提出“關(guān)系主導(dǎo)型”與“資產(chǎn)主導(dǎo)型”農(nóng)地抵押貸款模式,梳理并比較兩種模式的運(yùn)作過程,從中把握兩種模式的運(yùn)作要點(diǎn)及其共性與差異;第四部分,基于上述分析從產(chǎn)權(quán)細(xì)分及激勵相容等兩個層面上更加深入地剖析農(nóng)地抵押貸款的運(yùn)作機(jī)制;第五部分為本文研究結(jié)論和政策建議。二、土地承包經(jīng)營法的抵押貸款：監(jiān)管、放松和現(xiàn)實(shí)限制(一)土地使用權(quán)不得抵押法律層面一直禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。自1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押,到2007年頒布的《物權(quán)法》在第一百八十四條重申《擔(dān)保法》第三十七條的規(guī)定,都無不體現(xiàn)著這一意志。其實(shí),物權(quán)法草案在第五次審議稿中有關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)在一定條件下可以抵押的條文,不過在第六次審議時該條文被刪除。(二)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押處置難度較大,市場競爭程度低雖然政策層面支持土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,但一旦出現(xiàn)糾紛,各方仍需依法承擔(dān)相應(yīng)的法律風(fēng)險。根據(jù)2000年出臺的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第五十二條規(guī)定:“當(dāng)事人以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時抵押的,土地使用權(quán)部分的抵押無效”。2005年制定的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條進(jìn)一步認(rèn)定“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效”。另外,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)專屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員,所以即使農(nóng)戶違約,銀行類一些機(jī)構(gòu)的債權(quán)人也不能成為集體土地的權(quán)利主體,這無疑又增加了土地承包經(jīng)營權(quán)的難以被處置的風(fēng)險。此外,即便將來法律認(rèn)可土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,其可實(shí)施性還要受制于土地市場的發(fā)育程度。發(fā)達(dá)的土地市場可以為擔(dān)保物價值評估提供依據(jù),而土地市場更為重要的功能是:在出現(xiàn)違約時,擔(dān)保物可以在土地市場進(jìn)行拍賣。然而,農(nóng)村土地細(xì)碎化現(xiàn)象嚴(yán)重,農(nóng)村土地市場遠(yuǎn)沒有預(yù)計的那么活躍。雖然《土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)市場的交易主體沒有限制,但集體外部成員很少有意愿拍下小面積的土地、在細(xì)碎化的土地上進(jìn)行經(jīng)營,而在集體內(nèi)部處置又存在市場競爭性不足的問題。況且,即便在集體內(nèi)部處置擔(dān)保物,還有不容忽視的熟人世界里的情面等民俗或文化因素。由此導(dǎo)致農(nóng)村土地抵押處置市場是一個缺乏競爭性的薄市場。由此可見,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款不僅面臨法律風(fēng)險,而且還要正視薄市場的約束。三、資產(chǎn)或信用或主或次在借貸市場上,金融部門主要基于對借款人的還款能力及其還款意愿的信任,即考察借款人信用,以便決定是否放款、貸款規(guī)模、利率水平、貸款期限等。然而,在考察信用時,貸款方會遭遇信息不對稱問題,因此,在這一過程中,暢通的信息傳遞及完善的信息甄別機(jī)制尤為重要。有些借款單位憑借其雄厚的資產(chǎn)作為其具有還款能力的信號,而有的則是依靠私人間的擔(dān)保(聯(lián)保)為其提供信用支持。在已經(jīng)實(shí)施的農(nóng)地抵押貸款案例中,表面上多為兩者的相互滲透,但仔細(xì)分析就會發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)或者信用或主或次。為此,我們根據(jù)農(nóng)地抵押貸款中對資產(chǎn)或私人間的擔(dān)保(聯(lián)保)的依賴程度劃分成“資產(chǎn)主導(dǎo)型”與“關(guān)系主導(dǎo)型”農(nóng)地抵押貸款兩種模式。在“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式中,貸款單位主要憑借其持有的規(guī)模化的土地資產(chǎn)及地上附屬設(shè)施作為其還款能力的考證與保證;而“關(guān)系主導(dǎo)型”模式中,借款人只需一定面積的土地作為反擔(dān)保、主要依靠“情感性關(guān)系網(wǎng)”作為其還款能力的保證。同時,“資產(chǎn)主導(dǎo)型”與“關(guān)系主導(dǎo)型”農(nóng)地抵押貸款的關(guān)系如圖1所示。一條斜線將由兩個坐標(biāo)組成的長方形劃分成兩個部分,陰影部分表示資產(chǎn)性成分,空白區(qū)域代表關(guān)系成分。中間一條虛線將長方形分割成的兩部分就分別代表“關(guān)系主導(dǎo)型”、“資產(chǎn)主導(dǎo)型”農(nóng)地抵押貸款。同時虛線還表示“關(guān)系主導(dǎo)型”農(nóng)地抵押貸款可以向“資產(chǎn)主導(dǎo)型”農(nóng)地抵押貸款轉(zhuǎn)化。因?yàn)槟壳稗r(nóng)戶所持有的小面積土地受土地用途管制、農(nóng)地薄市場等多種因素影響,其價值還不足以承擔(dān)一定額度的貸款1,同時難以處置小面積的土地也就不容易起到降低貸款風(fēng)險的作用,此時就需要其他可替代性的安排作為補(bǔ)充。其實(shí),其他發(fā)展中國家同樣存在農(nóng)戶缺乏有效抵押物的問題,在這種環(huán)境下關(guān)系型借款(relationshiplending)、組群借款(grouplending)發(fā)揮了重要作用,而這些做法都需要借助于私人間的情感性關(guān)系。因而,在當(dāng)前推行農(nóng)地抵押貸款,關(guān)系性成分也是不能被忽視的因素;當(dāng)然,如果農(nóng)民所具有的土地權(quán)利價值逐漸被顯化,農(nóng)地抵押貸款可從“關(guān)系主導(dǎo)型”演變?yōu)椤百Y產(chǎn)主導(dǎo)型”。(一)規(guī)模經(jīng)營主體集中后分車流轉(zhuǎn)土地,引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,“資產(chǎn)主導(dǎo)型”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款要以“集中連片土地的經(jīng)營權(quán)”作為抵押標(biāo)的物。由于單個家庭的土地面積小且價值低,所以推進(jìn)此種模式一般需要集中農(nóng)村細(xì)碎化的土地,即以集中連片后的土地資產(chǎn)作為信用支撐,此種模式運(yùn)行流程由圖1所示。集中流轉(zhuǎn)土地:以村委會為中介,即由普通農(nóng)戶與村委會簽訂流轉(zhuǎn)合同,實(shí)現(xiàn)土地向規(guī)模經(jīng)營主體集中。分離土地經(jīng)營權(quán):由村委會與規(guī)模經(jīng)營主體簽訂流轉(zhuǎn)合同,實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移。土地經(jīng)營權(quán)登記:規(guī)模經(jīng)營主體憑借土地流轉(zhuǎn)合同到鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心2辦理土地經(jīng)營權(quán)登記,領(lǐng)取土地經(jīng)營權(quán)證書。申請抵押貸款:規(guī)模經(jīng)營主體持土地經(jīng)營權(quán)證書、流轉(zhuǎn)合同等材料到銀行辦理抵押貸款;其中,土地經(jīng)營權(quán)抵押年限小于等于流轉(zhuǎn)期限,并規(guī)定貸款只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。理論上,這種模式實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)的兩次資本化:普通農(nóng)戶通過租賃形式實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的資本化,而規(guī)模經(jīng)營主體則是通過抵押形式實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)的資本化1。(二)同心縣“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押說”現(xiàn)實(shí)中總是存在“貸款悖論”,即最需要錢的人越是難以獲得貸款。在這些貧窮的地方,正式機(jī)構(gòu)不愿意貸款給普通農(nóng)戶,農(nóng)戶從非正式渠道貸款將面臨很高的利率;利率越高資本越是難以積累,資本積累率低意味著財富增加緩慢,也就難以跳出“貧困陷阱”。問題是,面對高利率,為什么這些正式機(jī)構(gòu)“無動于衷”?因?yàn)槔适莾?nèi)生決定的,其中一部分是由交易費(fèi)用構(gòu)成,扣除交易費(fèi)用之后的純利率實(shí)際很低2,因此,正式機(jī)構(gòu)難免會惜貸。換言之,如果一種制度安排能有效降低貸款的交易費(fèi)用,利率將會降低、農(nóng)民的財富會增加。“窮則思變”。早在2003年寧夏同心縣就開始了“草根”探索,農(nóng)民經(jīng)過商議成立土地協(xié)會作為擔(dān)保組織,然后農(nóng)民自愿以家庭土地入股協(xié)會成為會員,最后以會員聯(lián)保和協(xié)會總擔(dān)保從信用社申請獲得貸款。據(jù)該模式發(fā)源地王團(tuán)鎮(zhèn)北村的村書記王友云介紹,從2003—2007年間只發(fā)生了一次不良貸款,效果顯著但擔(dān)心土地協(xié)會沒有法律地位會影響其效力,所以在2007年將土地協(xié)會改制為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社。目前,同心縣所采取的抵押模式可由圖5所示:成立擔(dān)保組織:召開村民(代表)大會聽取土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款意見,通過后成立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社,以作為抵押反擔(dān)保平臺。其中社長一般由村書記或村主任擔(dān)任,副社長及其他骨干由村會計、各小組組長及婦聯(lián)主任組成。合作社骨干要在每季度挨家挨戶地記錄貸款社員家里的牛、羊數(shù)量,這些信息都是農(nóng)戶還款能力的考證。申請成為社員:農(nóng)戶以一定比例面積的承包地自愿入股、書面申請加入合作社,通過審查后成為社員,審查本身會剔除一些“不良分子”。組成聯(lián)保小組:貸款社員以自組織的方式形成3戶聯(lián)保小組,其中任何兩戶都是另外一戶的擔(dān)保人。據(jù)我們調(diào)研所知,小組成員間一般都是親友關(guān)系。在這三戶中,只要有一戶在一個貸款期限內(nèi)出現(xiàn)3次不按期支付利息(按季度還息)或者到期沒能按時還清本金,則意味著聯(lián)保小組陷入群體信用危機(jī),則三戶都將不能再獲得下一期貸款。簽訂協(xié)議書:貸款社員與合作社簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款協(xié)議書。協(xié)議書規(guī)定貸款社員沒能按時還款,由擔(dān)保人或合作社替其履行債務(wù);同時按照協(xié)議書土地經(jīng)營權(quán)交由合作社或擔(dān)保人處置;此時,貸款社員將與合作社或擔(dān)保人簽訂土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議,直到貸款社員還清本金利息方可贖回土地經(jīng)營權(quán),即貸款社員與銀行之間借貸關(guān)系轉(zhuǎn)為了私人之間的借款關(guān)系。申請貸款:在完成上述程序之后,貸款社員便可向信用社申請貸款,而合作社須向信用社提交土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社擔(dān)保承諾書(總擔(dān)保);等各項(xiàng)資料審查通過之后便可向貸款農(nóng)戶放款。(三)擔(dān)保型模式與“上下結(jié)合”的模式比較基于上述梳理,不妨進(jìn)一步將兩地模式的運(yùn)行要點(diǎn)作進(jìn)一步的比較分析,以期了解彼此的共性與差異(見表1)。其次,兩種模式都體現(xiàn)了中介機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款運(yùn)作中具有不可或缺的作用。在“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式中,首先需要集中細(xì)碎化的土地從而體現(xiàn)出其資產(chǎn)性成分,在這一過程中村委會作為集體土地所有權(quán)人的代理人扮演重要的作用,即減少了集中流轉(zhuǎn)土地的交易費(fèi)用。而在“關(guān)系主導(dǎo)型”模式中,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社的作用更為明顯,因?yàn)闆]有合作社的擔(dān)保銀行不會愿意承擔(dān)貸款風(fēng)險。當(dāng)然從細(xì)處來看,兩個中介的功能是不同的,前者可稱之為流轉(zhuǎn)中介而后者則為擔(dān)保中介。另外,兩種模式在制度生成方式、目標(biāo)客戶、風(fēng)險類型、抵押物處置方式等諸多方面存在差異。具體表現(xiàn)為:兩地制度生成方式截然相反。新沂市仿效寧波市的基礎(chǔ)上“自上而下”推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,而同心縣模式帶有明顯的“自下而上”的特性?！瓣P(guān)系主導(dǎo)型”模式更能滿足普通農(nóng)戶的資金訴求,而“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式只解決了大戶的融資需求?！百Y產(chǎn)主導(dǎo)型”模式是將土地經(jīng)營權(quán)直接抵押給銀行,如果出現(xiàn)違約無法處置擔(dān)保物難免存在銀行會再次收起其在農(nóng)村金融領(lǐng)域的“觸角”;而在“關(guān)系主導(dǎo)型”模式中,有了其他社員的擔(dān)保及合作社總擔(dān)保無疑會降低銀行貸款風(fēng)險,并且銀行還避免了處置擔(dān)保物的交易費(fèi)用。土地經(jīng)營權(quán)抵押給不同的組織一定程度上決定著違約時擔(dān)保物的處置方式不同。根據(jù)《新沂市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押登記管理試行辦法》第二十二條規(guī)定,銀行可以依法通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心將抵押物進(jìn)行掛牌轉(zhuǎn)讓或者通過訴訟方式解決,即更多的是采用正式規(guī)則依法處理。在同心縣“關(guān)系主導(dǎo)型”模式中,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社則是根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)反擔(dān)保貸款協(xié)議書處置土地經(jīng)營權(quán),這是一種在法律框架之內(nèi)依照合作社規(guī)則辦事,從而帶有村民自治的特性。值得注意的是,與銀行處置擔(dān)保物比較,設(shè)置合作社的巧妙之處在于合作社成員都為集體經(jīng)濟(jì)組織成員,這樣合作社可以做到像村委會一樣作為土地所有權(quán)人的代理人行使其對土地的處置權(quán);而銀行則沒有這方面的群眾基礎(chǔ),按照土地承包法銀行也不可能獲得土地承包經(jīng)營權(quán),不像一般意義上抵押貸款(如城市房產(chǎn)抵押貸款),違約時銀行可以成為擔(dān)保物的完全產(chǎn)權(quán)人。上述辨析旨在把握問題的關(guān)鍵和本質(zhì),不在于證明“關(guān)系主導(dǎo)型”模式優(yōu)于“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式。事實(shí)上,制度效率在于制度的適應(yīng)性,也就是“關(guān)系主導(dǎo)型”模式在同心縣能夠有效地實(shí)施并不代表其在新沂市或者寧波市就能低成本地運(yùn)行。四、土地承包經(jīng)營法的抵押貸款運(yùn)作機(jī)制：兩權(quán)分離與激勵相結(jié)合(一)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運(yùn)行機(jī)制土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款不同于一般信貸之處在于標(biāo)的物的產(chǎn)權(quán)的不完全性和復(fù)雜性。因此,不討論土地產(chǎn)權(quán)而僅僅從金融的角度分析土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款無異于舍本逐末。事實(shí)上,無論是服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者抵押貸款的需要還是農(nóng)村土地制度未來的改革取向都要求“權(quán)利人”與“地”在更大程度上的分離、流動與重組,這就意味著無論從農(nóng)村土地制度變革本身,還是從推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以地權(quán)抵押貸款的角度看,進(jìn)一步細(xì)分產(chǎn)權(quán)都不可避免?；仡欀袊r(nóng)村土地制度變遷史,不少學(xué)者都認(rèn)為其是一個產(chǎn)權(quán)細(xì)分的過程。所謂適度就是順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升(至少不降低)的趨勢,農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化需要集體土地制度做出適應(yīng)性調(diào)整,如“權(quán)利從無到有、權(quán)利期限由短變長、權(quán)能由多到少”。以基于土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”(即土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步細(xì)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán))實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押,如同改革開放初期分割所有權(quán)和使用權(quán)創(chuàng)立土地承包經(jīng)營權(quán)。實(shí)踐中,土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運(yùn)行機(jī)制可概括為以“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ),兼顧農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)民增收的兩個目標(biāo),特別注重核心環(huán)節(jié)的設(shè)計,以規(guī)避法律風(fēng)險及弱化薄市場的約束。具體而言,在機(jī)制設(shè)計時政策制定者需要“堅持集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”,分離土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)以化解法律風(fēng)險并在一定程度上解決薄市場的問題。同時,設(shè)計時不應(yīng)忽視中介機(jī)構(gòu)在降低運(yùn)行成本中的作用,中介的這種比較優(yōu)勢可以源自地緣、血緣關(guān)系或者純粹的勞動分工。如,依托近年來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中出現(xiàn)的農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織將單個農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)建立起聯(lián)系,降低銀行與農(nóng)戶之間的信息不對稱。(二)資產(chǎn)主導(dǎo)型的土地抵押貸款模式因?yàn)榻栀J市場上的交易費(fèi)用主要是信息費(fèi)用,所以要使抵押貸款機(jī)制低成本的運(yùn)行就必須解決信息效率問題(Informationalefficiency)。根據(jù)機(jī)制設(shè)計理論的思想,一個有效率的經(jīng)濟(jì)機(jī)制可以定義為在信息分散與信息不對稱的情況下設(shè)立激勵相容的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。因?yàn)樗械膫€人信息不可能被一個人掌握,因此,分散化的決策方式成為必然。故信息的傳遞就成為影響經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)行效率的一個重要因素。一般情況下,信息維度越少越好(信息費(fèi)用低),如市場機(jī)制下的資源配置主要依賴于價格指引,而不必再去尋找偏好、成本函數(shù)等一些信息。除信息維度之外,還需要保證信息不會被扭曲,這就牽涉到如何激勵私人說真話、使個人利益與集體利益一致。換言之,我們可以從信息甄別與激勵相容兩個層面考察土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的機(jī)制優(yōu)化問題。在一般的資產(chǎn)抵押貸款中,只要資產(chǎn)滿足產(chǎn)權(quán)主體明晰及市場有足夠的活躍程度就能確保資產(chǎn)抵押過程中的信息甄別與激勵相容的功能。因?yàn)樵诤霞s簽訂之前,只需搜索有關(guān)資產(chǎn)價值的信息,因而信息維度少;同時因?yàn)橘Y產(chǎn)變賣的價值高于貸款總額,資產(chǎn)價值易兌現(xiàn)也會激勵借款人努力生產(chǎn)、按時還款。然而,在農(nóng)地抵押貸款中(如圖5所示),土地市場不活躍(薄市場)增加了資產(chǎn)價值難以被處置的風(fēng)險(資產(chǎn)價值也難以確定)。此時,在簽訂合約之前就需要搜尋更多的關(guān)于借款人及生產(chǎn)項(xiàng)目的信息,信息費(fèi)用的增加不可避免地會提高利率水平,從而導(dǎo)致借款門檻提高。因此,借助關(guān)系性成分以降低交易費(fèi)用對于借貸雙方都是有利的。因?yàn)閾?dān)保人(聯(lián)保)之間彼此都認(rèn)識,一個理性的人更愿意為信譽(yù)良好的人提供擔(dān)保,所以能提供擔(dān)保人的借款人就能在一定程度上證明其信用;與此同時,為了免于作為擔(dān)保物的資產(chǎn)或者資金被處置,擔(dān)保人也會有動機(jī)監(jiān)督借款人。實(shí)踐中,“資產(chǎn)主導(dǎo)型”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是通過“集中分散的土地”提高資產(chǎn)的價值滿足銀行對抵押品要求,其實(shí)質(zhì)是以“集中連片土地的經(jīng)營權(quán)”作為抵押標(biāo)的物。因?yàn)樘幹靡?guī)模化的土地的交易費(fèi)用會更低,這在一定程度上滿足了激勵相容的要件。與此同時,貸款對象限于規(guī)模經(jīng)營主體在客觀上減少了銀行在審查及監(jiān)督時的信息維度1。“關(guān)系主導(dǎo)型”模式則是“組織分散的個人”構(gòu)筑“群體信用”,以加強(qiáng)借款人之間的相互監(jiān)督,從而降低銀行對抵押品的要求。通過血緣、地緣關(guān)系的信息優(yōu)勢成立組織,并施行會員制剔除不合格的會員,從而降低銀行審查及監(jiān)督時的費(fèi)用;同時,將這些想要貸款、有一定信譽(yù)的會員進(jìn)行二次組織,即成立聯(lián)保小組、實(shí)現(xiàn)小組信用制;此外,將土地抵押作為最后的“一道防線”。因?yàn)榇藭r,在組織內(nèi)部就能處置土地經(jīng)營權(quán)。上文指出,如果由銀行處置擔(dān)保物,在熟人的世界里一個農(nóng)戶考慮情面因素是不會拍下違約農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)。不過提高農(nóng)戶維護(hù)情面因素的機(jī)會成本,農(nóng)戶有理由放下情面關(guān)系;這正是組織成員聯(lián)?？梢蕴峁┑墓δ?因?yàn)榻M織不處置抵押物會導(dǎo)致貸款農(nóng)戶機(jī)會主義行為進(jìn)而讓擔(dān)保人、組織承擔(dān)更多的擔(dān)保。為更順利地推進(jìn)“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式,提高資產(chǎn)的價值及其流動性是關(guān)鍵。尤其在推行農(nóng)地抵押貸款的初期,政府可以搭建交易平臺提供土地供需信息(做市)、通過財政補(bǔ)貼規(guī)模經(jīng)營主體,以提高土地集中程度、加快農(nóng)地市場的發(fā)育、增強(qiáng)資產(chǎn)的變現(xiàn)能力。應(yīng)該說,“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式更適合于農(nóng)戶不以農(nóng)業(yè)為生、社會保障制度良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),尤其在農(nóng)村人口老齡化程度日益加劇的時期,這些地區(qū)的老齡人口更有意愿租出土地。同樣的邏輯,“關(guān)系主導(dǎo)型”模式更能有效解決較為傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)社會中的農(nóng)戶“融資難”問題。不過,此種模式短期內(nèi)無法擺脫薄市場的約束,所以需要通過加強(qiáng)借款主體之間的監(jiān)督、降低借貸雙方的信息不對稱程度,以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿。上文提到可通過新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織(龍頭企業(yè)、合作社等)對分散農(nóng)戶的行為進(jìn)行監(jiān)督,這是因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地抵押貸款中可以發(fā)揮相對于銀行的四個方面的優(yōu)勢:一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織通曉生產(chǎn)環(huán)節(jié),利于監(jiān)督貸款農(nóng)戶的生產(chǎn)過程;二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織可以提供技術(shù)支持,提高農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收益、降低市場風(fēng)險,穩(wěn)定的收益利于農(nóng)戶貸款;三是分散農(nóng)戶組織化程度提高,利于成員之間的相互監(jiān)督;四是抵押物在組織權(quán)威體制下更容易被處置,利于約束農(nóng)戶的道德風(fēng)險行為。五、“兩權(quán)分離”:土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式正如德·索托在《資本的秘密》一書中指出:資產(chǎn)的功能遠(yuǎn)不只是滿足眼前的物質(zhì)需要,資產(chǎn)可以資本化為生產(chǎn)力,從而創(chuàng)造驚人的財富。為激活農(nóng)村“沉睡”的資本,提高農(nóng)民收入水平,推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,各地都在大力推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。新沂市開展的是一種“資產(chǎn)主導(dǎo)型”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式,它是以村委會為中介實(shí)現(xiàn)土地向規(guī)模經(jīng)營主體集中,然后規(guī)模經(jīng)營主體憑借土地流轉(zhuǎn)合同到鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心辦理土地經(jīng)營權(quán)登記,最后規(guī)模經(jīng)營主體持土地經(jīng)營權(quán)證書、流轉(zhuǎn)合同等材料到銀行辦理抵押貸款。而同心縣實(shí)施的是一種民間自發(fā)形成的“關(guān)系主導(dǎo)型”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式。依托農(nóng)民自組織的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社這個擔(dān)保平臺,為貸款社員提供聯(lián)保及合作社的總擔(dān)保,以降低銀行貸款風(fēng)險從而幫助貸款社員獲得資金;而作為反擔(dān)保,貸款社員必須將土地經(jīng)營權(quán)抵押給合作社并承諾違約時土地經(jīng)營權(quán)交由合作社或擔(dān)保人處置;因而,在這種模式中,抵押與貸款發(fā)生了分離。本文針對江蘇省新沂市與寧夏同心縣的研究表明:首先,雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押已有政策基礎(chǔ),但在法律層面上仍處于禁止之列。為規(guī)避潛在的法律風(fēng)險,各地大都在分離土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)涉及地權(quán)的抵押貸款;它基于家庭承包關(guān)系不變,以農(nóng)民若干年限的土地經(jīng)營權(quán)為擔(dān)保物,從而提高農(nóng)民資金的可獲得能力。其次,即便將來法律予以認(rèn)可,土地承包經(jīng)營權(quán)抵押還要受到土地市場發(fā)育程度的約束。因?yàn)閾?dān)保物的評估,尤其是貸款人違約時擔(dān)保物的處置依賴于一個健全的土地市場。但我國農(nóng)村土地市場遠(yuǎn)不如想象的那么活躍。農(nóng)村土地細(xì)碎化嚴(yán)重,單純由市場運(yùn)作實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營的交易費(fèi)用太高。另外,集體外部人一般愿意接受被處置的小面積土地;而在集體內(nèi)部處置擔(dān)保物,又礙于熟人世界的情面關(guān)系,由此導(dǎo)致農(nóng)村土地市場是一個缺乏競爭性的薄市場。因此,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押不僅面臨法律風(fēng)險,而且還要正視薄市場的約束。另外,“資產(chǎn)主導(dǎo)型”與“關(guān)系主導(dǎo)型”的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式皆基于“兩權(quán)分離”,即將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步細(xì)分為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán),以土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押貸款。受制于薄市場的約束,單個家庭的土地抵押還不足以降低銀行貸款風(fēng)險,所以推進(jìn)“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式一般需要集中農(nóng)村細(xì)碎化的土地以增強(qiáng)資產(chǎn)的價值,即以“集中連片土地的經(jīng)營權(quán)”作為抵押標(biāo)的物,從而為貸款農(nóng)戶提供信用支撐。與“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式面向規(guī)模經(jīng)營主體不同,“關(guān)系主導(dǎo)型”模式可為普通農(nóng)戶提供信用支持。然而,短期內(nèi)這種模式還無法擺脫薄市場的約束,此時融合民間“互助”因素可以降低銀行對抵押品的要求。通過“組織分散的個人”構(gòu)筑“群體信用”,以加強(qiáng)農(nóng)戶間的監(jiān)督,以此作為農(nóng)地抵押的補(bǔ)充。與此同時,農(nóng)地抵押又可為維持“群體信用”提供堅實(shí)的基礎(chǔ),因而兩者相輔相成共同釋放了土地資產(chǎn)的抵押權(quán)能。此外,兩種模式的生成方式、前提條件、抵押形式及擔(dān)保物的處置方式等方面也存在顯著差異。最后,實(shí)踐中兩種模式的運(yùn)作過程都體現(xiàn)出了在機(jī)制設(shè)計時要特別注重信息效率與激勵相容機(jī)制。為此,作者對不同模式提出建議:在“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式的初期,通過做市制度、財政補(bǔ)貼政策,加快農(nóng)地租賃市場發(fā)育、增強(qiáng)資產(chǎn)的變現(xiàn)能力;為有效推進(jìn)“關(guān)系主導(dǎo)型”模式,可充分利用新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的信息優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢,降低銀行對抵押品的要求、提高普通農(nóng)戶的融資能力。一、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)探索近期政策松動跡象明顯。2010年制定的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)為推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押提供了政策基礎(chǔ)。《意見》指出:“在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下,探索開展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn),豐富“三農(nóng)”貸款征信的有效方式和手段”。另外,2013年召開的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出:“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。《決定》必將推動土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款從試點(diǎn)走向全面鋪開。綜上所述,土地承包經(jīng)營權(quán)抵押經(jīng)歷了從法律禁止到政策松動的一個過程。截止目前,江蘇、甘肅、重慶、成都、浙江等省市都在積極進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)貸款試點(diǎn)工作。1.操作流程2.加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款進(jìn)程中的主體力量(1)對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記,實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,促進(jìn)了要素重組。在中國農(nóng)村土地制度變遷史上,土地承包經(jīng)營權(quán)的確立實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的分離,使得要素配置效率得到有效提升,極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。隨著工業(yè)化與城市化的推進(jìn),必然要求農(nóng)村要素資源的重組,《農(nóng)村土地承包法》也相應(yīng)得到修正以適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的需要。然而,面對細(xì)碎化的土地分配格局,若單純由市場來完成土地規(guī)模經(jīng)營,則交易費(fèi)用畸高。但要有效推動承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,需要有形之手的輔助。地方創(chuàng)新對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記、推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營,在繞開了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律障礙的同時,顯化了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離狀態(tài),達(dá)到了促進(jìn)重組農(nóng)村資源的目的。(2)以遵守土地流轉(zhuǎn)合同為前提,實(shí)現(xiàn)債權(quán)抵押。不同于傳統(tǒng)意義上的抵押貸款,在出現(xiàn)不良貸款時,“資產(chǎn)主導(dǎo)型”抵押貸款會涉及三方主體,分別是借款方、銀行、擔(dān)保物的最終接收方(由圖2所示)。雖然借款方可以第三方的財產(chǎn)進(jìn)行抵押,但其與第三方的私人合約一般不會對擔(dān)保物的最終處置起到?jīng)Q定性影響,所以第三方不在這抵押網(wǎng)絡(luò)中。而在“資產(chǎn)主導(dǎo)型”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中,規(guī)模經(jīng)營主體只是租種而非擁有村集體土地的承包權(quán),所以其所持有的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬于一種債權(quán),債權(quán)可以抵押是以雙方遵守土地流轉(zhuǎn)合同為前提。一旦借款方出現(xiàn)不良貸款,擔(dān)保物被處置表明規(guī)模經(jīng)營主體不再擁有土地經(jīng)營權(quán),進(jìn)而也就不再支付租金給村集體,村集體里的農(nóng)戶可以此為由終止租賃合同,此時銀行將難以處置擔(dān)保物;所以需要保證村集體利益(租金)不因擔(dān)保物被處置而流失。由此,作為第三方的村集體在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的網(wǎng)絡(luò)中(見圖3)無疑是一個不可或缺的節(jié)點(diǎn)。(3)地方政府扮演制度變遷的“第一行動集團(tuán)”。法律層面對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的不認(rèn)可取向決定著中央政府不可能是制度變遷的“第一行動集團(tuán)”,所以推進(jìn)農(nóng)村土地金融創(chuàng)新的主導(dǎo)者只可能是地方政府或者村集體。“資產(chǎn)主導(dǎo)型”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式的主導(dǎo)者則由地方政府擔(dān)當(dāng),這在新沂市尤為明顯。因?yàn)槠湓诜滦幉ㄊ械幕A(chǔ)上“自上而下”地開展了“一權(quán)一房”抵押貸款政策。學(xué)習(xí)成本低、自上而下避免了一些談判成本,因而制度的生產(chǎn)成本低。3.流轉(zhuǎn)合同的不穩(wěn)定性(1)銀行處置擔(dān)保物面臨較高的交易費(fèi)用。雖然與小規(guī)模的土地相比,處置規(guī)模化的土地具有一定的優(yōu)勢,但是讓銀行自行處置擔(dān)保物會面臨高額的搜尋交易主體費(fèi)用、重新簽訂合同費(fèi)用。在集體內(nèi)部處理市場范圍小、礙于人情因素,而將市場范圍擴(kuò)大到集體外部,則需要花費(fèi)時間去尋找合適的交易主體。同時,重新簽訂合同時涉及到銀行、規(guī)模經(jīng)營主體、接收方、若干農(nóng)民,此時談判的費(fèi)用很高。(2)流轉(zhuǎn)合同具有潛在的不穩(wěn)定性。如果規(guī)模經(jīng)營主體不能按期還款,銀行唯有拍賣剩余年限的土地經(jīng)營權(quán)。假設(shè)土地流轉(zhuǎn)期限為5年1,貸款期限為1年,銀行有權(quán)拍賣剩余4年的土地經(jīng)營權(quán)。此時,銀行將得到4年土地租金的貼現(xiàn)值,也即接收方已經(jīng)一次性付出了土地租金。實(shí)際操作中,規(guī)模經(jīng)營主體每年交付一次租金。但問題是,土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)手后誰去支付租出方的租金?目前政策上對這一問題沒有給出一個明確的規(guī)定,可以預(yù)期如果流轉(zhuǎn)合同難以執(zhí)行會增加處置擔(dān)保物的交易費(fèi)用。(3)未能有效解決普通農(nóng)戶的貸款難的問題?！百Y產(chǎn)主導(dǎo)型”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款主體一般為規(guī)模經(jīng)營主體,而普通農(nóng)戶沒法憑借若干年限的土地經(jīng)營權(quán)獲得貸款。所以,“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式更多的意義在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,而無法滿足普通農(nóng)戶的資金需求。進(jìn)一步可以認(rèn)為,“資產(chǎn)主導(dǎo)型”模式不適用于傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶。因此