我國(guó)殘疾人社會(huì)福利發(fā)展路徑和特點(diǎn)研究

我國(guó)殘疾人社會(huì)福利發(fā)展路徑和特點(diǎn)研究導(dǎo)讀我國(guó)的社會(huì)保障和社會(huì)福利建設(shè)，已經(jīng)取得了實(shí)現(xiàn)制度覆蓋的歷史性成就，今后發(fā)展的重點(diǎn)是積極創(chuàng)造條件，逐步實(shí)現(xiàn)制度整合，并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)體系整合；沿著這個(gè)路徑，就可以邁向中國(guó)特色福利社會(huì)。當(dāng)前，有步驟地推進(jìn)社會(huì)保障和社會(huì)福利的制度整合，是增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性的關(guān)鍵。要將制度整合和體系整合結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和社會(huì)福利在制度內(nèi)外和體系內(nèi)外的協(xié)調(diào)和均衡，由此建立起底線公平福利體系。經(jīng)過(guò)以往30年的艱苦探索和制度改革，我國(guó)的社會(huì)保障和社會(huì)福利制度實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但正如黨的十八大報(bào)告所指出的，這種制度覆蓋還需要“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”。這是更加艱巨的任務(wù)，不僅需要?jiǎng)?chuàng)造更充裕的經(jīng)濟(jì)條件，而且需要更科學(xué)地搞好頂層設(shè)計(jì)，制定更合理的制度完善方案，規(guī)劃更可行的政策實(shí)施路線。制度覆蓋：既是豐碑又是起點(diǎn)2012年，中國(guó)社會(huì)保障和社會(huì)福利翻過(guò)了歷史性的一頁(yè)，在這一頁(yè)上，赫然寫著五個(gè)金色大字——制度全覆蓋。曾幾何時(shí)，“看病難、看病貴”，“上學(xué)難、上學(xué)貴”呼聲甚高，政府和社會(huì)一片焦慮；誰(shuí)曾想，沒(méi)過(guò)幾年，這種情緒基本消退了，社會(huì)安定感普遍增強(qiáng)了。制度全覆蓋，就是我國(guó)全面建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利制度，在社會(huì)建設(shè)的意義上，我國(guó)人民的生活有了直接制度的保障。（一）扭轉(zhuǎn)局面的標(biāo)志性事件對(duì)于實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋具有轉(zhuǎn)折意義的起始性事件，就是2002年開始試點(diǎn)、2003年開始推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。所謂“新型”，一是相對(duì)于20世紀(jì)70年代的農(nóng)村合作醫(yī)療而言，它依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)民與農(nóng)民的合作，財(cái)政不出資。這項(xiàng)制度隨著集體經(jīng)濟(jì)的瓦解在20世紀(jì)80年代基本消失了。此后，廣大農(nóng)民處于缺醫(yī)少藥的狀態(tài)。直到20世紀(jì)初，全國(guó)的社會(huì)保障制度僅局限在城市職工的范圍內(nèi)，所謂“擴(kuò)大覆蓋面”，是把廣大農(nóng)民排除在社會(huì)保障制度之外的，這個(gè)社會(huì)保障制度相當(dāng)殘缺。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的偉大意義，是在存在嚴(yán)重城鄉(xiāng)分隔的制度環(huán)境中，率先跨越了城鄉(xiāng)之間這道墻，讓社會(huì)保障之光開始普照到農(nóng)民身上。那么，如何實(shí)現(xiàn)跨越？這就是所謂“新型”的第二個(gè)也是更本質(zhì)的含義，即合作主體改變了，不限于農(nóng)民之間的合作，而是政府與農(nóng)民的合作。新型農(nóng)村合作醫(yī)療新在哪里？新在以政府出資為主。從這項(xiàng)制度建立之初到現(xiàn)在，一直是各級(jí)財(cái)政“出大頭”——在籌資結(jié)構(gòu)中財(cái)政出資占很大比例，約占3/4～4/5。這項(xiàng)制度一舉扭轉(zhuǎn)了多年來(lái)社會(huì)保障只在城鎮(zhèn)職工的范圍內(nèi)打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的局面。當(dāng)然，在此之前，不是說(shuō)農(nóng)村完全沒(méi)有社會(huì)保障，原來(lái)像五保戶、困難戶的救助，災(zāi)害救助，還是有的。但覆蓋面很小，不是面向所有農(nóng)民的，而且一般是臨時(shí)性的，不是制度化的。制度化的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)，都只局限在城市職工范圍內(nèi)，甚至不承認(rèn)農(nóng)民有失業(yè)問(wèn)題，有工傷問(wèn)題。20世紀(jì)80年代末，個(gè)別地方的農(nóng)村曾經(jīng)搞過(guò)試驗(yàn)性的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是籌資水平很低，統(tǒng)籌層次很低，很快就被叫停了。新型農(nóng)村合作醫(yī)療，盡管是一項(xiàng)僅適用于農(nóng)村的特殊制度安排，它無(wú)力沖破城鄉(xiāng)二元體制，但是，以財(cái)政出錢為主給農(nóng)民建立一種醫(yī)療保險(xiǎn)制度，使社會(huì)保障制度率先跨越了城鄉(xiāng)二元區(qū)隔的界限，標(biāo)志著社會(huì)保障開始了制度覆蓋的新進(jìn)程。因此，這項(xiàng)制度就具有了標(biāo)志性意義，如若不跨越城鄉(xiāng)二元分隔這道墻，就不可能走向普遍覆蓋。從2003年開始，我國(guó)社會(huì)保障擴(kuò)大覆蓋面的速度大為改觀。在這之前，一年能擴(kuò)進(jìn)一千萬(wàn)城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民工也就了不得了，但是2003年以后，每年都有上億甚至數(shù)億農(nóng)民參加新型合作醫(yī)療，當(dāng)時(shí)農(nóng)民有七八億人，幾年時(shí)間新型農(nóng)村合作醫(yī)療就接近全覆蓋，這就成為走向適度普惠時(shí)代的最具標(biāo)志性的事件。（二）擴(kuò)展局面的創(chuàng)新舉措繼新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之后，2007年建立了農(nóng)村最低生活保障制度，很快實(shí)現(xiàn)了低保制度的城鄉(xiāng)全覆蓋，這項(xiàng)制度完全由各級(jí)財(cái)政出資；2009年進(jìn)一步跨越，又建立了新型農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，辦法與新型農(nóng)村合作醫(yī)療相似，采取政府與農(nóng)民合作的方式。2010年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保障制度框架初步形成。這意味著我國(guó)有了一個(gè)惠及全民的社會(huì)保障體系，這是近幾年國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中最為重大的成就。如要概括這一階段我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的特點(diǎn)，最大的特點(diǎn)就是制度全覆蓋，首先是“全”，原來(lái)我們的提法叫“廣覆蓋”。不過(guò)“全覆蓋”，目前還是制度全覆蓋，不是人口全覆蓋，就是說(shuō)各項(xiàng)制度已經(jīng)覆蓋城鄉(xiāng)了，但并不等于說(shuō)現(xiàn)在每一個(gè)人都參保了，因?yàn)檫€有各種各樣的具體情況，即便將來(lái)也不見(jiàn)得一個(gè)人不落。到目前為止，以最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助已經(jīng)覆蓋城鄉(xiāng)居民，醫(yī)療保障制度惠及95%以上的人口，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在2012年實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，整個(gè)社會(huì)保障制度普惠全民的愿景基本得以實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，最大的轉(zhuǎn)變就是社會(huì)保障制度本身開始排除了身份歧視，克服社會(huì)排斥，原來(lái)只有一小部分人享受各種社會(huì)保險(xiǎn)，大部分人享受不到，各種風(fēng)險(xiǎn)由他們個(gè)人或者家庭承擔(dān)?，F(xiàn)在全覆蓋，社會(huì)保障制度的抗風(fēng)險(xiǎn)職能可以更大程度地發(fā)揮出來(lái)，整個(gè)社會(huì)的融合度提高了。而社會(huì)保障之所以能實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，是因?yàn)槲覀儾扇×巳舾蓜?chuàng)新舉措。原來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)保障是一種國(guó)家保障。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，社會(huì)保障制度發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)型，它的主體發(fā)生了變化，建立了國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)、家庭和個(gè)人合理分工的責(zé)任結(jié)構(gòu)，形成了一個(gè)新的制度體系。在這里，處理政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制如何結(jié)合的問(wèn)題，是最近十年很重要的探索，我們有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)，在探索中不斷有所創(chuàng)新。我們把社會(huì)保障和社會(huì)福利發(fā)展局面的擴(kuò)展，稱為“從小福利邁向大福利”?！靶「＠本褪侵柑厥飧＠?，是面向特殊人群的，如殘疾人、老年人、兒童、“五保戶”這些弱勢(shì)群體。并且，福利提供的主體是單一的，一般由政府包攬?！按蟾＠本褪瞧毡楦＠歉采w全民的，任何一個(gè)社會(huì)成員都有福利需求，都有提供保障的問(wèn)題。另外，保障內(nèi)容也擴(kuò)展了，原來(lái)的社會(huì)保障基本上就是困難救助，而普遍福利要面向所有社會(huì)成員的需求，不僅把教育福利、健康福利、住房福利等包括進(jìn)來(lái)，甚至將生態(tài)環(huán)境的改善也納入社會(huì)福利的范圍。福利內(nèi)容的多樣化，必然要求提供主體的多元化，不能只有政府這一個(gè)提供主體。當(dāng)然，所謂“普遍福利”就意味著“適度普惠”，普惠的程度要和我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。總之，我們的社會(huì)保障和社會(huì)福利改革和建設(shè)，適應(yīng)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新了政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合形式，從特殊福利邁向普遍福利，開創(chuàng)了適度普惠的新時(shí)代。（三）改善局面的新起點(diǎn)制度全覆蓋是一座里程碑，但對(duì)于適度普惠新階段來(lái)說(shuō)，它只是新的起點(diǎn)，需要進(jìn)一步發(fā)展、鞏固和完善，正如黨的十八大報(bào)告所指出的，它要“增強(qiáng)公平性，適應(yīng)流動(dòng)性，保證可持續(xù)性”。它的各項(xiàng)制度要更加科學(xué)，更加合理。為此，就需要更科學(xué)地搞好頂層設(shè)計(jì)，制定更合理的制度完善方案，規(guī)劃更可行的政策實(shí)施路線。而欲達(dá)此目標(biāo)，就不能僅僅像一般所認(rèn)為的那樣，只要努力提高各項(xiàng)社會(huì)保障和社會(huì)福利水平就可以了。社會(huì)保障和社會(huì)福利水平當(dāng)然要適時(shí)適度提高，但是關(guān)鍵不在于提高保障和福利水平，而在于制度整合。可以說(shuō)，正是制度全覆蓋，開啟了推進(jìn)制度整合的新進(jìn)程。制度整合：既是重點(diǎn)又是關(guān)鍵（一）“制度碎片化”——一個(gè)合理過(guò)程的不盡合理的結(jié)果我們國(guó)家的社會(huì)保障是在一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程中，逐步逐步地、一片一片地建立起來(lái)的，而且，往往都是采取應(yīng)急的方式，這就造成了制度“碎片化”情況相當(dāng)嚴(yán)重。比方說(shuō)，醫(yī)療方面分為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，后來(lái)又有“新農(nóng)合”和城市居民的醫(yī)療保險(xiǎn)，“新農(nóng)合”是縣級(jí)統(tǒng)籌，一個(gè)縣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)還有各種各樣的醫(yī)療救助，不同名目的醫(yī)療補(bǔ)貼等，這些方面的資金來(lái)源和實(shí)施辦法五花八門。養(yǎng)老保險(xiǎn)，區(qū)分得就更加厲害了，有公務(wù)員的，有事業(yè)單位的，有企業(yè)職工的，有農(nóng)民的，有市民的，還有軍人的。此外，在同一種制度中，離休與退休的，退休早的和退休晚的，處于不同時(shí)間段和年齡段的，待遇福利都不一樣。不一樣，就造成了很多不公平，比方說(shuō)兩個(gè)人同時(shí)從部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)，一個(gè)到了機(jī)關(guān)，一個(gè)到了企業(yè)，等到退休時(shí)，退休金差別很大，不公平問(wèn)題是制度碎片化必然帶來(lái)的。制度碎片化本身帶來(lái)的差別，形成制度區(qū)隔，又限制轉(zhuǎn)移和接續(xù)，應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)的能力就差，也必然對(duì)社會(huì)保障的可持續(xù)性帶來(lái)一些值得憂慮的影響。但是，我們今天討論這個(gè)問(wèn)題，首先要承認(rèn)這樣一個(gè)基本事實(shí)：所謂碎片化，這個(gè)問(wèn)題在過(guò)去的社會(huì)保障形成過(guò)程中是很難避免的。它不是什么人、什么部門的主觀錯(cuò)誤造成的結(jié)果。因?yàn)槲覀儑?guó)家情況復(fù)雜，人口眾多，經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)體制都經(jīng)歷了劇烈的深刻的轉(zhuǎn)型過(guò)程。可以說(shuō)，每一個(gè)“碎片”（單個(gè)制度）的形成，在當(dāng)時(shí)都是合理的、有必要的。很難設(shè)想在紛繁復(fù)雜的改革過(guò)程中，誰(shuí)能設(shè)計(jì)出一個(gè)萬(wàn)能的整體方案，并且得到一貫地執(zhí)行。即使局部合理，整體卻不盡合理；即使過(guò)程合理，結(jié)果卻不一定合理。在某種意義上也可以說(shuō)，正是碎片化，給社會(huì)保障和社會(huì)福利的進(jìn)一步發(fā)展準(zhǔn)備了基礎(chǔ)；正是碎片化，提示了今后發(fā)展的主攻方向。當(dāng)然，這也可能是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)有的社會(huì)保障和社會(huì)福利制度的缺陷，從碎片化的角度看可能暴露得更為明顯。換言之，現(xiàn)行社會(huì)保障制度的主要缺陷都與碎片化有著直接的關(guān)系。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)在各地之間的旱澇不均、養(yǎng)老金有余有欠、不同制度下的待遇差距懸殊，醫(yī)療保險(xiǎn)的低效、浪費(fèi)、不公平，醫(yī)療秩序不合理，最低生活保障制度、老年人福利制度等的城鄉(xiāng)和地區(qū)差距反而加大了收入不公平。如此這般，不僅直接影響著社會(huì)保障制度的公平性，也損害了它的效率；不僅不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定，反而成為釀成社會(huì)沖突、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)原因。所以，我們現(xiàn)在提出制度整合，就是要解決碎片化帶來(lái)的這些問(wèn)題。（二）制度整合——增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性的關(guān)鍵黨的十八大報(bào)告中提出要增強(qiáng)公平性，什么樣的社會(huì)保障才可以說(shuō)是公平的？就社會(huì)保障和社會(huì)福利制度來(lái)說(shuō)，公平最起碼要有三個(gè)方面的要素：第一，所謂公平性就是普遍性，全覆蓋。不能只是一部分人有社會(huì)保障，另一部分人沒(méi)有保障。第二，統(tǒng)一性，制度可銜接、可轉(zhuǎn)換。不能只是在某地可以得到社會(huì)保障，在國(guó)內(nèi)流動(dòng)到另一地就得不到社會(huì)保障。第三，可持續(xù)性。就個(gè)人而言，在不同年齡段之間是可以延續(xù)的，現(xiàn)在繳了費(fèi)，15年、20年以后，能夠兌現(xiàn)得到預(yù)期的保障；就代際之間而言，繳費(fèi)與受益的權(quán)利和義務(wù)比較均衡；就經(jīng)濟(jì)支持能力來(lái)說(shuō)，未來(lái)不至于造成大的虧空、債務(wù)。這里既有橫向的公平，又有縱向的公平。不論是增強(qiáng)公平性，還是適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性，關(guān)鍵都在于制度整合。如果制度不能整合，這些都無(wú)法真正做到，因?yàn)樗旧砭驮斐闪瞬还?，加劇了新的社?huì)矛盾，本來(lái)是促進(jìn)社會(huì)公正的制度，卻變成了引發(fā)社會(huì)沖突的根源。近年來(lái)，農(nóng)村征地、醫(yī)患糾紛、退休職工待遇、事業(yè)單位改革……，許多群體性事件都與此有關(guān)。另外，我們現(xiàn)在有2億多流動(dòng)人口，沒(méi)有制度整合，轉(zhuǎn)移和接續(xù)也有困難。至于可持續(xù)性就更談不上，因?yàn)樗槠旧砭筒粦?yīng)該持續(xù)。所以，制度整合是一個(gè)關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。（三）制度整合——既要具備條件又要積極作為實(shí)現(xiàn)制度整合要考慮各種各樣的條件：其一是城市化水平，農(nóng)村人口與城市人口的比例，在農(nóng)村人口占比偏高的情況下，城市難有足夠大的統(tǒng)籌能力。其二是城市居民人均收入和農(nóng)村居民人均收入，在差距較大的情況下，城市財(cái)政難有足夠大的帶動(dòng)能力來(lái)填平這個(gè)差距。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，新農(nóng)合的籌資水平一開始一個(gè)人一年只有30元，后來(lái)提高得很快，現(xiàn)在一人一年提高到200多元了，但是這個(gè)水平和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的人均籌資水平相比，大概只相當(dāng)于它的十幾分之一。養(yǎng)老保險(xiǎn)更是這樣，現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平都很低，一年才幾百元錢，而城鎮(zhèn)職工的退休金一個(gè)月就有一二千元甚至更多，相差少說(shuō)十幾倍甚至幾十倍。這么大的差距，給制度整合造成了巨大的障礙。其三，制度整合還有一個(gè)統(tǒng)籌層次問(wèn)題?，F(xiàn)在新型農(nóng)村合作醫(yī)療是縣級(jí)統(tǒng)籌的，如要上一個(gè)臺(tái)階到市（地）級(jí)統(tǒng)籌，就意味著要在地（市）的范圍內(nèi)把所有縣的待遇水平拉平。可是，各個(gè)縣的差別也很大，此時(shí)就要看地（市）級(jí)財(cái)政有沒(méi)有這個(gè)能力了。像蘇南地區(qū)就有這個(gè)條件，因?yàn)槊恳粋€(gè)縣級(jí)市都很富，縣和縣之間差別很小，這是可以做到的；但蘇南和蘇北差別就很大。總之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是制約制度整合的最主要的因素。當(dāng)然，還有其他一些因素。例如醫(yī)療，醫(yī)療資源的配置不合理，醫(yī)療方便程度不同，所謂可及性、可得性等，都會(huì)影響到制度的運(yùn)行。如果具備條件，最好的辦法當(dāng)然就是制度統(tǒng)一。目前全國(guó)走在最前面的是廣東省的東莞市，它把城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)“三合一”了。因?yàn)樵撌泄I(yè)化發(fā)展很快，城市化水平較高，農(nóng)村居民占比較低，而且城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民的收入水平差別較小。東莞的范例具體地表明了實(shí)現(xiàn)制度整合應(yīng)具備的條件，這也是我們要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。但是，我們國(guó)家地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距很大，還有體制內(nèi)外的、有單位和沒(méi)單位的，怎么能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一呢？這里有兩種策略的選擇：消極的與積極的。所謂消極作為，就是等待工業(yè)化水平、城市化水平都像東莞那樣了，城鄉(xiāng)居民的收入差距也較小了，繳費(fèi)能力普遍增強(qiáng)了，籌資能力增強(qiáng)了，總之是等待條件完全具備了再來(lái)推動(dòng)制度整合。那樣的話，工作阻力自然最小?？墒俏覀兊炔黄?，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、差距縮小都是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，如果真得等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到很高水平了，差距也慢慢消除了。但一兩代人都耽誤過(guò)去了，何談適應(yīng)流動(dòng)性?何談保持可持續(xù)性？更重要的是，等待也是要冒風(fēng)險(xiǎn)的。前面談到的制度碎片化的后果告訴我們，消極等待是極其危險(xiǎn)的。所謂積極作為，就是不等待條件具備，而是通過(guò)積極推動(dòng)社會(huì)保障和社會(huì)福利的制度創(chuàng)新，促進(jìn)收入差距的縮小，解決工業(yè)化和城市化過(guò)程中的問(wèn)題，適應(yīng)人口流動(dòng)的需要，不斷完善制度，從而為實(shí)現(xiàn)制度整合創(chuàng)造條件。積極的策略也有兩種選擇：技術(shù)整合與制度整合。所謂技術(shù)整合，就是在基本不改變現(xiàn)有制度的前提下，運(yùn)用技術(shù)手段，例如繳費(fèi)辦法和繳費(fèi)數(shù)額的折算，實(shí)現(xiàn)不同制度下的接續(xù)和轉(zhuǎn)移。例如，為了在現(xiàn)有制度基本不變的前提下，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接和轉(zhuǎn)換，規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限滿15年的，可以申請(qǐng)從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保；職保繳費(fèi)年限不足15年的，可以申請(qǐng)從職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖?。新農(nóng)保和城居?？梢曰ハ噢D(zhuǎn)換，即轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額，繳費(fèi)年限合并累加計(jì)算。但是，由于新農(nóng)保和城居保的繳費(fèi)水平與職保之間的差距巨大，一般達(dá)到十幾倍甚至幾十倍，因此，前兩者與后者相互轉(zhuǎn)移時(shí)，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶，繳費(fèi)年限也不能折算。這就只具有技術(shù)性處理的意義——可以轉(zhuǎn)移，但制度不變。如果從職保轉(zhuǎn)入城居保和新農(nóng)保，由于統(tǒng)籌賬戶不能轉(zhuǎn)移，參保人損失很大；從城居保和新農(nóng)保轉(zhuǎn)入職保，繳費(fèi)年限不能折算，也是很大的損失。因此，這個(gè)辦法雖然打開了三種制度之間的關(guān)卡，但最大的收益并不在于制度創(chuàng)新，倒是對(duì)原來(lái)一部分流動(dòng)人口既參加新農(nóng)保又參加城居保、領(lǐng)取財(cái)政雙份補(bǔ)貼的問(wèn)題，有助于促進(jìn)解決。據(jù)筆者2010年的相關(guān)調(diào)查，重復(fù)參保情況相當(dāng)嚴(yán)重，有的地方達(dá)到參?？倲?shù)的10%左右，估計(jì)當(dāng)年造成的財(cái)政損失達(dá)100億元左右。如能通過(guò)技術(shù)性的接續(xù)和轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理，解決財(cái)政補(bǔ)貼的重復(fù)發(fā)放問(wèn)題，也是對(duì)現(xiàn)有制度的一個(gè)修補(bǔ)。所謂制度整合，當(dāng)然就不是技術(shù)性的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是把相近的制度盡可能地整合起來(lái)。我們既不能不顧客觀條件，魯莽地推行制度整合，也不能等待收入差距縮小到比較接近的程度了，再來(lái)實(shí)行制度整合。那是消極的策略。積極的策略是什么？就是通過(guò)適當(dāng)?shù)?、有步驟地推動(dòng)制度整合，促進(jìn)收入差距和各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距的縮小，差距縮小了，就有利于再進(jìn)一步推進(jìn)制度整合。如此循環(huán)往復(fù)，就能既積極地創(chuàng)造出有利于實(shí)現(xiàn)制度整合的條件，又實(shí)質(zhì)性地通過(guò)制度整合促進(jìn)社會(huì)公平，增強(qiáng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)制度整合的條件，保證社會(huì)保障和社會(huì)福利制度的可持續(xù)性。就目前來(lái)看，能夠做到的事情要盡力盡快做起來(lái)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，我們要全面落實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，提高新農(nóng)?；鸸芾韺哟?。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，要首先整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度上的平等和管理資源的共享。由于城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合，這兩大部分到目前為止主要都是靠財(cái)政出錢，個(gè)人出錢都不多，它們的籌資標(biāo)準(zhǔn)也差不多，所以整合起來(lái)?xiàng)l件比較成熟。統(tǒng)籌層次每提高一級(jí)，就意味著在統(tǒng)籌范圍內(nèi)公平性的增強(qiáng)，這就要求統(tǒng)籌范圍內(nèi)的財(cái)政具有相當(dāng)?shù)奶钇窖a(bǔ)缺的統(tǒng)籌能力。東部地區(qū)特別是一些大城市的郊區(qū)，不論是養(yǎng)老保險(xiǎn)還是醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資水平都較高，統(tǒng)籌能力相對(duì)較強(qiáng)。而中西部地區(qū)籌資水平低得多，與東部的差距大概有五六倍，不論是靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，還是靠地區(qū)內(nèi)部的調(diào)劑，都很難填補(bǔ)上缺口。就是在地區(qū)內(nèi)部，由于新農(nóng)合是以縣級(jí)統(tǒng)籌為主，縣與縣之間的差別很大，大多數(shù)中西部地區(qū)僅靠本身很弱的財(cái)政能力也難以解決統(tǒng)籌問(wèn)題，依靠中央財(cái)政只可能縮小差距，不可能抹平差距。顯然，在現(xiàn)有制度不作調(diào)整和改善的前提下，僅僅依據(jù)就近優(yōu)先原則，所能做到的制度整合，項(xiàng)目是有限的，范圍更是有限的，因而，整合的過(guò)程將是漫長(zhǎng)的。而在這個(gè)等待條件具備的過(guò)程中，各項(xiàng)制度內(nèi)部，或者迫于某種需要，或者因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件的變化，差距還可能繼續(xù)拉大，從而增加最終實(shí)現(xiàn)制度整合的難度。在前幾年推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度時(shí)，各地曾發(fā)明了一些變通方案：先把制度統(tǒng)一起來(lái)，但是預(yù)設(shè)不同檔次，稱為“制度統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)各異”。繳費(fèi)分幾個(gè)檔次，可以自主選擇；相應(yīng)地，待遇也分幾個(gè)檔次。這對(duì)于吸引各階層群眾參保、擴(kuò)大覆蓋面，發(fā)揮了積極作用，在制度整合上是否可以采用類似做法，值得試驗(yàn)和嘗試。我們現(xiàn)在農(nóng)民或者城市居民的社會(huì)保障水平，與城鎮(zhèn)職工相比差了十幾倍甚至幾十倍，短期內(nèi)不可能把它一下子拉平。正如黨的十八大報(bào)告所指出的，我們現(xiàn)行的社會(huì)保障和社會(huì)福利制度，面臨著“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”的緊迫任務(wù)。但是，如果我們遵循或者默認(rèn)現(xiàn)行制度基本不變和就近優(yōu)先這兩個(gè)原則，那就等于用不緊迫的方式來(lái)應(yīng)對(duì)緊迫的問(wèn)題，在我國(guó)存在著巨大的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和收入差距的情況下，制度整合的最終實(shí)現(xiàn)，只能是遙遙無(wú)期了。顯然，我們有必要探討“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”的既穩(wěn)妥又顯效、既合理又可行、二者兼顧兼得的制度整合方案，那就是底線公平方案。（四）制度整合的可行方案——底線公平方案制度整合可以有多種方案，底線公平方案可能是最積極穩(wěn)妥、切實(shí)可行的方案。因?yàn)橐敫窘鉀Q制度整合問(wèn)題，必須充分考慮并積極應(yīng)對(duì)巨大的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、收入差距這個(gè)基本國(guó)情社情，在中央財(cái)政的財(cái)力不可能很快填滿各個(gè)地區(qū)之間的社會(huì)保障和社會(huì)福利資金缺口、城市財(cái)政的財(cái)力不可能很快填滿城鄉(xiāng)之間制度整合的資金缺口、收入差距的縮小速度也不可能滿足中下收入階層提高繳費(fèi)能力的需要這樣一些基本條件約束下，又不能消極等待，怎么辦呢？現(xiàn)行社會(huì)保障和社會(huì)福利制度必須有所調(diào)整和改善：進(jìn)一步明確劃分底線部分和底線以上的非底線部分，底線部分由各級(jí)財(cái)政（有工作單位的主要由企業(yè)等用人單位）承擔(dān)，非底線部分由社會(huì)（企業(yè)等用人單位和社會(huì)組織）、家庭和個(gè)人承擔(dān)。底線部分實(shí)行無(wú)差別的公平原則，是剛性的；非底線部分實(shí)行有差別的公平原則，是柔性的，可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、互助機(jī)制、慈善機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，個(gè)人和家庭可以自由選擇、自主決定。只要把這個(gè)底線劃好，底線部分就容易提高統(tǒng)籌層次，直至實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)移和接續(xù)自然就不再成為問(wèn)題；非底線部分承認(rèn)差別，由個(gè)人和家庭自主并負(fù)責(zé)，可以隨人口遷移而轉(zhuǎn)移和接續(xù)，適應(yīng)流動(dòng)性就不再成為問(wèn)題。關(guān)鍵問(wèn)題是恰當(dāng)劃分底線部分與非底線部分的比例，也就是明確政府責(zé)任與市場(chǎng)作用的邊界，明確政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人責(zé)任的合理結(jié)構(gòu)。這樣就可以真正避免陷入支付危機(jī)，保障制度的可持續(xù)性。這里再次強(qiáng)調(diào)，所謂底線不是一個(gè)水平的概念，不是指社會(huì)保障和社會(huì)福利是高水平還是低水平，因?yàn)樯鐣?huì)保障水平是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而變化的，主要是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的。底線的含義是什么？它是一種責(zé)任的底線，制度的界限，機(jī)制的作用邊界。最基本的需要是靠政府來(lái)承擔(dān)責(zé)任，另外一些非基本性需要，可以靠市場(chǎng)機(jī)制、家庭和個(gè)人繳費(fèi)來(lái)承擔(dān)。其可以是有差別的，也可以柔性調(diào)節(jié)的。義務(wù)教育、最低生活保障、公共服務(wù)等，靠政府財(cái)政來(lái)保障；基礎(chǔ)養(yǎng)老金、基本醫(yī)療，靠政府、用人單位和個(gè)人共同負(fù)責(zé)，這些是不能含糊的。所謂底線是不能夠忽視、不能夠推卸的責(zé)任界限，必須明確下來(lái)。既然是政府負(fù)責(zé)的，必須面向全民，必須體現(xiàn)無(wú)差別的公平，不能有那么多人為的區(qū)隔，造成不必要的矛盾，要逐漸地拉平。拉平了，在基本需要的滿足方面大家就沒(méi)有什么不公平感了，轉(zhuǎn)移也好，接續(xù)也好，也就沒(méi)有障礙了。展開來(lái)說(shuō)：第一，就福利需求而言，最基本的問(wèn)題是如何區(qū)分底線部分與非底線部分，這里，既要依據(jù)基本需要和非基本需要的劃分，也要依據(jù)需求與供給的平衡。關(guān)于如何劃分，筆者已有專門闡述，這里不再贅述。我們已有的制度實(shí)踐證明，這兩點(diǎn)非常重要。有了底線部分與非底線部分的劃分，才可能明確各個(gè)福利主體的責(zé)任結(jié)構(gòu)，才可能明確剛性與柔性機(jī)制的作用范圍。而如果基本需要和非基本需要不加區(qū)分，統(tǒng)統(tǒng)要財(cái)政承擔(dān)，養(yǎng)老金越高越好，醫(yī)療報(bào)銷比例越大越好，百分之百免費(fèi)更好，那樣的制度就不可能持續(xù)。至于需求與供給的平衡，也是一大難點(diǎn)和重點(diǎn)?？傮w上說(shuō)，社會(huì)保障和社會(huì)福利支出占GDP的比例、占財(cái)政支出的比例，要有科學(xué)的計(jì)算，不能寅吃卯糧，借債度日，那樣肯定會(huì)搞出巨大的無(wú)底洞。所以，尋找需求與供給的平衡點(diǎn)，根本的問(wèn)題固然是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)提高每一個(gè)人的收入水平，每一個(gè)人的支付能力增強(qiáng)了，總供給才有能力與需求達(dá)致均衡。但也不僅如此，還要科學(xué)地、理性地按照供需平衡的原則辦事，在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能保持制度的生命力。第二，就福利提供而言，最關(guān)鍵的問(wèn)題是明確政府責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制的邊界。正如建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系一樣，建設(shè)一個(gè)好的社會(huì)福利模式的關(guān)鍵也是擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系。例如，住房制度由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全盤福利化，一下子轉(zhuǎn)變成自20世紀(jì)90年代到本世紀(jì)初的全盤市場(chǎng)化，從一個(gè)極端跳到另一個(gè)極端，造成住房秩序的混亂，致使住房問(wèn)題一下子飆升為社會(huì)熱議的焦點(diǎn)，說(shuō)明擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系，既是非常重要的，又是非常不易的。而按照底線公平原則區(qū)分底線部分福利與非底線部分福利，就為明確政府責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制的邊界提供了前提。底線部分福利是廣大社會(huì)階層的基本需要，具有剛性特征，是政府必須首擔(dān)的責(zé)任（并不一定全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)）；非底線部分福利具有差別化的、選擇性的特性，一般屬于非基本需要，具有柔性特征，適合讓市場(chǎng)機(jī)制、互助機(jī)制等非政府機(jī)制去調(diào)節(jié)。例如，社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)，并非所有的養(yǎng)老保障都要納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，有些項(xiàng)目、有些特殊人群的需要，可以交給商業(yè)保險(xiǎn)；并非所有的醫(yī)療保障都要納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，有些病種、有些醫(yī)療服務(wù)，也可以交給商業(yè)保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)要按照它們的性質(zhì)、原則和機(jī)制的不同，各得其所，各盡其能。第三，就福利責(zé)任而言，要科學(xué)界定政府與社會(huì)、社會(huì)與個(gè)人之間的關(guān)系，既要強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，也要重視社會(huì)責(zé)任；既要發(fā)揮社會(huì)組織的作用，也要強(qiáng)調(diào)家庭和個(gè)人的作用。在政府與社會(huì)的關(guān)系方面，首先要反對(duì)政府包攬，這不是主張卸掉政府責(zé)任，而是要找到政府與社會(huì)承擔(dān)責(zé)任的恰當(dāng)范圍和方式。例如，一般而言，福利服務(wù)是不適合“行政化”的，可以借鑒國(guó)外由政府購(gòu)買服務(wù)的方式，政府發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督的作用，社會(huì)組織自主發(fā)揮經(jīng)辦的職能。其次，社會(huì)組織也要規(guī)范化、專業(yè)化，依法依規(guī)辦事。特別是在養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、嬰幼服務(wù)、殘障服務(wù)等領(lǐng)域，服務(wù)對(duì)象都是弱勢(shì)群體，職業(yè)道德、行為規(guī)范特別重要，政府在監(jiān)督和管理方面也是責(zé)無(wú)旁貸的。在社會(huì)與個(gè)人的關(guān)系方面，要反對(duì)盲目提倡所謂“社會(huì)化”。面對(duì)老齡化問(wèn)題和人口結(jié)構(gòu)的變化，鑒于家庭功能的弱化，養(yǎng)老“社會(huì)化”曾一度過(guò)分宣揚(yáng)。其實(shí)，社會(huì)是誰(shuí)？還是由家庭和個(gè)人構(gòu)成的。近年來(lái)的多項(xiàng)社會(huì)調(diào)查表明，所謂單一化“社會(huì)養(yǎng)老”，既不符合老年人的意愿，也不利于盡到子女的責(zé)任。至于把孝文化、家庭觀念當(dāng)作封建主義、落后意識(shí)加以全盤否定，都是不對(duì)的，問(wèn)題是怎樣讓它們適應(yīng)新的社會(huì)條件的需要，如何從國(guó)情社情出發(fā)，探索適合中國(guó)文化的養(yǎng)老模式。在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，北京市提出“90·7·3”模式（家庭養(yǎng)老占90%、社區(qū)養(yǎng)老占7%、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老占3%），上海市提出“90·6·4”模式，逐步摸索出比較合理的結(jié)構(gòu)。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和建設(shè)中，我們引入了個(gè)人賬戶，構(gòu)建了當(dāng)今世界獨(dú)一無(wú)二的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，這也是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新?？傊?，我們既要發(fā)揮政府、市場(chǎng)的作用，又要發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)、家庭、個(gè)人的作用，組成一個(gè)主體多元化、方式多樣化、內(nèi)容豐富化、結(jié)構(gòu)合理化的社會(huì)保障和社會(huì)福利體系。所謂底線公平理論，無(wú)非是希望在其中找到科學(xué)的、合理的、適合中國(guó)國(guó)情的關(guān)系、比例和現(xiàn)實(shí)可行的解決辦法，能達(dá)到理想的預(yù)期效果。在這個(gè)社會(huì)保障和社會(huì)福利體系里，讓人民群眾不論貧富、不論地域、不論民族、不論職業(yè)，都能衣食無(wú)憂，基本生活都有保障，公平感、安全感就增強(qiáng)了；讓每一個(gè)有發(fā)展?jié)撃艿娜?，都能公平地得到發(fā)展機(jī)會(huì)，每一個(gè)有勞動(dòng)能力的人，都愿意積極就業(yè)、創(chuàng)造財(cái)富，社會(huì)活力、社會(huì)凝聚力就增強(qiáng)了。按照這個(gè)底線公平方案，我們只需在現(xiàn)有制度中，進(jìn)一步明確底線部分與非底線部分的界限。然后，不論職業(yè)、不論城鄉(xiāng)、不論貧富、不論地域，采取積極穩(wěn)妥的步驟，把底線部分統(tǒng)一起來(lái)，能夠省級(jí)統(tǒng)籌的盡可能省級(jí)統(tǒng)籌（如基本醫(yī)療），能夠全國(guó)統(tǒng)籌的盡可能全國(guó)統(tǒng)籌（如基礎(chǔ)養(yǎng)老金）。非底線部分放開讓市場(chǎng)機(jī)制、讓社會(huì)組織去發(fā)揮作用，讓家庭和個(gè)人自主選擇，給多元化主體、多樣化方式留有充分的余地，承認(rèn)適度的差別，進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，剛?cè)嵯酀?jì)、適時(shí)適度。只要底線部分統(tǒng)一了，制度之間的區(qū)隔自然就取消了，所謂難轉(zhuǎn)移，是因?yàn)樗鼈冎g有差別，而且差距很大，想從低的地方往高的地方轉(zhuǎn)，高的地方不愿意，現(xiàn)在底線部分拉平了，轉(zhuǎn)移和接續(xù)就沒(méi)有障礙了。非底線部分，本來(lái)就是可以自主的，就像個(gè)人賬戶一樣，可以隨身攜帶，沒(méi)有什么轉(zhuǎn)移困難。個(gè)人賬戶部分不需要整合，也不能整合，反正多繳多得，只要基礎(chǔ)養(yǎng)老金整合了，就意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合了。在這種情況下，所謂就近優(yōu)先的原則也就沒(méi)有必要了。同樣道理，社會(huì)救助制度也可以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，盡快實(shí)現(xiàn)各種基本生活救助在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的制度統(tǒng)一；醫(yī)療保障制度可以從目前的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)保的“三元制”入手，首先將城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與農(nóng)村新型合作醫(yī)療整合為統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險(xiǎn)，在條件成熟時(shí)再與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)整合起來(lái)，同時(shí)從疾病醫(yī)療向健康保險(xiǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“人人享有健康”的理想目標(biāo)。這樣一來(lái)，我們就不必等待城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、收入差距縮小到一定的程度，再來(lái)推進(jìn)制度整合，而是通過(guò)底線公平式的制度整合，去主動(dòng)促進(jìn)三大差別的縮??；不是把制度整合理解成把每一項(xiàng)制度都搞成內(nèi)部沒(méi)有差別的統(tǒng)一制度，而是把每一項(xiàng)制度都搞成內(nèi)部有合理差別的、底線部分與非底線部分相結(jié)合的統(tǒng)一制度。在這種統(tǒng)一制度內(nèi)部，剛性需求與柔性需求、剛性機(jī)制與柔性機(jī)制，適當(dāng)匹配，實(shí)現(xiàn)均衡，既沒(méi)有把剛性部分柔性化，也不能把柔性部分剛性化。增強(qiáng)制度的可調(diào)節(jié)性、靈活性，所謂可持續(xù)性也就增強(qiáng)了。體系整合：既是理念又是政策制度整合主要是指制度本身或者說(shuō)一項(xiàng)大的制度內(nèi)部的整合，例如，面向不同人群的各項(xiàng)養(yǎng)老保障制度的整合，各項(xiàng)醫(yī)療保障制度的整合等。體系整合是指制度之間以及制度與非制度的整合。體系整合內(nèi)容十分廣泛，涉及的方面也難以窮盡。筆者提出的體系整合方案，是底線公平制度整合方案的擴(kuò)展。它既包括理念的部分，也包括政策的部分。從體系整合的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，主要包括底線部分福利與非底線部分福利的互補(bǔ)與協(xié)調(diào)、制度之間的結(jié)合與協(xié)調(diào)、制度和非制度的配合與協(xié)調(diào)。從體系整合的類型來(lái)說(shuō)，可以區(qū)分為三種：一是基礎(chǔ)部分的整合。基礎(chǔ)部分本不應(yīng)該有多大的差別，但實(shí)際上卻因?yàn)闅v史的、人為的原因，造成了很大的差別，這種整合是為了基本取消差別而實(shí)現(xiàn)的整合。二是差別部分與無(wú)差別部分的整合。就是本應(yīng)有差別，但差別太大，或者雖然差別較大，但應(yīng)該也可能縮小，這種整合是為了縮小差別而實(shí)現(xiàn)的整合。三是本應(yīng)有差別，但差別應(yīng)該或需要保留，在基本保留差別的情況下又需要加以協(xié)調(diào)，這是為了協(xié)調(diào)差別而實(shí)現(xiàn)的整合。這種分類，也可以說(shuō)是區(qū)分了整合的三種程度、三種狀態(tài)：統(tǒng)一型，化歸一體；結(jié)合型，有差別，但有歸于一體的部分；協(xié)調(diào)型，保留差別，但共處一體，相互協(xié)調(diào)。從體系整合的重點(diǎn)來(lái)說(shuō)，在目前發(fā)展階段，人民群眾需求的迫切性和客觀條件的可能性主要交集在這樣幾個(gè)方面：（1）資金保障與服務(wù)保障的整合；（2）勞動(dòng)就業(yè)與福利制度的整合；（3）教育發(fā)展與福利制度的整合；（4）政府轉(zhuǎn)型與福利建設(shè)的整合；（5）社區(qū)建設(shè)與福利建設(shè)的整合。以上三個(gè)大的方面的整合內(nèi)容，都在這五個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題中明顯凸現(xiàn)，以上三個(gè)整合類型也都可以在這五個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題之中表現(xiàn)出來(lái)。筆者以下將主要結(jié)合這五個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題討論相關(guān)的整合內(nèi)容和整合類型。（一）資金保障與服務(wù)保障的整合將資金保障與服務(wù)保障整合起來(lái)，是全面的增效型福利體系的內(nèi)在要求。我們以往所說(shuō)的社會(huì)保障主要是指資金保障，如何籌資、如何發(fā)放、如何精算，都是指資金問(wèn)題?，F(xiàn)在，或者說(shuō)用不了等多久，老年人基本上都有養(yǎng)老保險(xiǎn)金了，吃飯穿衣這些基本需要不再是問(wèn)題了，主要需要就是日常照顧、社會(huì)服務(wù)和精神慰藉這些服務(wù)性的保障，其越來(lái)越?jīng)Q定著老年人的生活品質(zhì)，影響著他們的心理感受。不是說(shuō)資金保障就不重要了，而是說(shuō)許多東西是花錢買不來(lái)的，例如，孤獨(dú)感、冷漠感的消除，社會(huì)溫馨氛圍的增強(qiáng)，都不是資金問(wèn)題，需要社會(huì)服務(wù)來(lái)滿足，需要建設(shè)多方位多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，用社會(huì)服務(wù)來(lái)配合資金保障、補(bǔ)充資金保障在功能上的缺失。我們有一些地方就做得很好，組織社會(huì)工作者、志愿者組成的服務(wù)隊(duì)伍，給老人們提供各種各樣的服務(wù)，有的服務(wù)是收費(fèi)的，志愿者提供的很多服務(wù)是不收費(fèi)的，但是服務(wù)質(zhì)量很好；也有的地方組織老年人之間互助服務(wù)，或者組織青少年、兒童到養(yǎng)老院和老人聊天，老人很開心，小孩也很開心，這種服務(wù)一分錢都不用花，卻可以提高人們的生活質(zhì)量。將來(lái)在基本需要得到滿足以后，生活質(zhì)量越往上提高，對(duì)資金的依賴越不見(jiàn)得明顯，而對(duì)全面的社會(huì)建設(shè)包括服務(wù)體系建設(shè)的依賴會(huì)越來(lái)越大。也許在一定意義上可以說(shuō)，正是由于我們現(xiàn)在很多社會(huì)服務(wù)沒(méi)有跟上、沒(méi)有配套，服務(wù)隊(duì)伍沒(méi)有建立起來(lái)，所以很多服務(wù)必須靠家庭和個(gè)人用錢去購(gòu)買，這就越發(fā)顯得錢不夠用了。而如果社會(huì)服務(wù)平臺(tái)能夠搭建起來(lái)，社會(huì)服務(wù)能夠跟上，實(shí)際上就不需要再去花很多錢來(lái)解決這些問(wèn)題了。社會(huì)服務(wù)還可以起到聯(lián)結(jié)、整合多項(xiàng)社會(huì)保障制度的作用。老年生活照顧和老年醫(yī)療看護(hù)就需要在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、在社區(qū)實(shí)現(xiàn)整合。一些民辦養(yǎng)老院只管生活照顧，缺乏醫(yī)療護(hù)理?xiàng)l件，老年人不愿入??；一些基層醫(yī)院和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，只愿意提供醫(yī)療服務(wù)，不愿意提供護(hù)理服務(wù)，結(jié)果自家門庭冷清，老百姓的服務(wù)需求也無(wú)法得到滿足。我們所說(shuō)的整合是普遍整合，不光養(yǎng)老需要服務(wù)，病人需要服務(wù)，殘疾人也需要服務(wù)，其實(shí)每一個(gè)人都需要服務(wù)，交通如何不擁堵，這是服務(wù)，生活如何更舒適，大量需要服務(wù)。我們的目標(biāo)是要建設(shè)服務(wù)型社會(huì)，人人提供服務(wù)，人人享受服務(wù)。我們不僅要重視發(fā)展生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，也要重視發(fā)展生活型服務(wù)業(yè)。這件事情辦好了，老齡化危機(jī)就可以化解。而中國(guó)最有條件辦好這件事：一是我們有幾億農(nóng)村人口需要向城市轉(zhuǎn)移，其中相當(dāng)一部分勞動(dòng)力適合到生活服務(wù)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)；二是我們的制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，而服務(wù)業(yè)是條短腿，正需要彌補(bǔ)，有人計(jì)算過(guò)，生活服務(wù)業(yè)的潛力很大；三是我國(guó)有鄰里互助的文化傳統(tǒng)，值得大力發(fā)揚(yáng)。所以，盡管我們的老齡化問(wèn)題在世界上是非常嚴(yán)峻的，但我們卻有可能像率先走出國(guó)際金融危機(jī)一樣，率先走出一條用服務(wù)型社會(huì)化解老齡化危機(jī)的成功道路。（二）勞動(dòng)就業(yè)與福利制度的整合將勞動(dòng)就業(yè)與福利制度整合起來(lái)，是積極的福利體系的基本要求。不論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我們都堅(jiān)持了勞動(dòng)就業(yè)與福利制度的緊密結(jié)合，勞動(dòng)管理部門與社會(huì)保障部門一般都是放在一起的。改革開放以來(lái)，我們創(chuàng)造了堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先的經(jīng)驗(yàn)——20世紀(jì)90年代，在解決數(shù)千萬(wàn)職工下崗問(wèn)題時(shí)，一方面實(shí)行“三條保障線”，保障職工基本生活；另一方面，千方百計(jì)促進(jìn)就業(yè)，沒(méi)有造成大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、各種困難救助和生活補(bǔ)貼數(shù)額增長(zhǎng)很快，但同時(shí)注意把它們與促進(jìn)就業(yè)緊密掛鉤，防止形成福利依賴。近年來(lái)，隨著高校擴(kuò)招，每年有六七百萬(wàn)大學(xué)生需要就業(yè)，我們出臺(tái)了鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、激勵(lì)就業(yè)的政策措施。正因?yàn)槿绱?，盡管我國(guó)近十年來(lái)社會(huì)保障和社會(huì)福利水平成倍提高，但并沒(méi)有出現(xiàn)像歐洲一些國(guó)家失業(yè)率畸高的嚴(yán)重危機(jī)，足見(jiàn)就業(yè)優(yōu)先經(jīng)驗(yàn)是極其寶貴的。盡管如此，我們?nèi)匀幻媾R著在新形勢(shì)下解決勞動(dòng)就業(yè)與福利制度如何整合的一系列嚴(yán)峻課題。比如，隨著城市化提速并進(jìn)入高峰期，城鎮(zhèn)就業(yè)壓力會(huì)空前加大，而新生代農(nóng)民工的就業(yè)選擇、對(duì)工作和生活環(huán)境的要求，改變單人進(jìn)城務(wù)工為居家遷移的方式，都與老一代農(nóng)民工有了很大區(qū)別，對(duì)就醫(yī)、就學(xué)、住房等生活保障和社會(huì)福利提出了更高要求，城市里的“富二代”、“啃老族”就業(yè)意愿、生活要求也發(fā)生了很大變化。凡此種種，都要求探索勞動(dòng)就業(yè)與福利制度整合的新形式、新政策。無(wú)論情況發(fā)生了什么變化，有一點(diǎn)是不變的，那就是我們的基本國(guó)情——我們有13億人口，最大的資源是勞動(dòng)力，最可依賴的是人力資源，防止龐大的人口由最大的資源轉(zhuǎn)變成最大的負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵就在于破解勞動(dòng)就業(yè)與福利制度如何整合的新難題。習(xí)近平總書記在新一屆中央政治局常委與中外記者見(jiàn)面會(huì)上的簡(jiǎn)短講話中，就特別指出“人世間的一切幸福都是要靠辛勤的勞動(dòng)來(lái)創(chuàng)造的”，點(diǎn)明了勞動(dòng)就業(yè)與福利制度整合的重要意義。（三）教育發(fā)展與福利制度的整合將教育發(fā)展與福利制度整合起來(lái)，是發(fā)展性、內(nèi)源性福利體系的根本要求。教育不僅可以提高人們的知識(shí)技能，不光可以獲得更高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率，它還有巨大的社會(huì)福利效應(yīng)。不要把教育發(fā)展與福利制度的整合狹義地理解成義務(wù)助學(xué)、貧困生救助等。大量研究證明，教育與提高人們的福祉有著根本性的關(guān)系，它對(duì)社會(huì)福利的任何一個(gè)方面都有直接或間接地、但都是不可忽視的影響。首先，應(yīng)把教育發(fā)展與就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、收入分配制度等適當(dāng)整合，緊密結(jié)合實(shí)踐需要，設(shè)置和調(diào)整專業(yè)和課程，盡可能提高專業(yè)對(duì)口的比率；將學(xué)校教育與崗位實(shí)習(xí)緊密結(jié)合，請(qǐng)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員進(jìn)課堂，讓學(xué)生盡早接觸生產(chǎn)和工作實(shí)踐；按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要及時(shí)調(diào)整高等和中等、研究性與生產(chǎn)性學(xué)校和專業(yè)的結(jié)構(gòu)。讓教育發(fā)展成為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的引擎。同時(shí)，借助收入分配改革，引導(dǎo)和激勵(lì)青年一代積極向上、奮發(fā)有為。其次，應(yīng)把教育發(fā)展與戶口管理制度、社會(huì)保障制度、住房制度等盡可能地結(jié)合起來(lái)。國(guó)別比較研究表明，凡是能為二代移民、新生代就業(yè)大軍、各種技能人才提供廣闊發(fā)展空間的國(guó)家，既有充足的發(fā)展活力，又有穩(wěn)定的社會(huì)秩序；凡是在社會(huì)支出中將教育支出放在重要乃至優(yōu)先位置的國(guó)家，不僅國(guó)家創(chuàng)新能力領(lǐng)先，福利資源充足，而且抵御經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)的能力也明顯增強(qiáng)。教育發(fā)展與福利制度整合，是社會(huì)福利可持續(xù)性的最可靠的保證。（四）政府轉(zhuǎn)型與福利建設(shè)的整合將政府轉(zhuǎn)型與福利建設(shè)整合起來(lái)，是實(shí)現(xiàn)福利體系整合的可靠保證。把民生改善作為執(zhí)政的主要目的，是福利建設(shè)的決定性因素。與經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)以減少干預(yù)、簡(jiǎn)政放權(quán)為主要內(nèi)容的政府轉(zhuǎn)型不同，與福利建設(shè)相結(jié)合的政府轉(zhuǎn)型，雖然也要求政府提高效率，但不是一般地提高效率問(wèn)題；雖然也要