經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型專題研究

.-.描述：編者按：十八屆三中全會指出，我國發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，并提出構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，認為“適應經(jīng)濟全球化新形勢，必須推動對內(nèi)對外開放相互促進、引進來和走出去更好結(jié)合，促進國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢，以開放促改革”?？梢哉f，經(jīng)過三十多年的改革，我國轉(zhuǎn)變對外經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)迫在眉睫。一方面，高度依賴對外貿(mào)易對一個大國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來講是不科學的，另一方面，國際經(jīng)濟秩序的頻繁變化也影響了我國對外經(jīng)濟的效率和收益。結(jié)合十八屆三中全會精神，我刊特組織本組《我國對外經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型專題研究》，通過分析對外經(jīng)濟轉(zhuǎn)型思路、構(gòu)建對外經(jīng)濟安全保障、分析對外直接投資收益與風險以及研究我國出口產(chǎn)品市場風險等問題，立體式地對我國對外經(jīng)濟的主要方面加以分析和研究學術(shù)論文，以期為我國對外經(jīng)濟在新階段、新形勢下的發(fā)展，起到一些參考作用。中國當前對外經(jīng)濟已經(jīng)由以依靠對外貿(mào)易的形式開始向?qū)ν馔顿Y和對外貿(mào)易并舉的方向發(fā)展。未來隨著中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的進一步調(diào)整，對外投資必然成為中國對外經(jīng)濟發(fā)展的主要方向。由此，從金融支持尤其是對外投資保障角度來分析對外經(jīng)濟發(fā)展，有著深遠而迫切的現(xiàn)實意義。在國際經(jīng)濟和金融領域，投資保證包括一系列產(chǎn)品，其可被定義為任何與海外投資相關(guān)的保證和保險產(chǎn)品。海外投資保險主要覆蓋的是政治風險保險(PoliticalRiskInsurance，PRI)。隨著國際投資規(guī)模增長、質(zhì)量提升和經(jīng)濟全球化與國際經(jīng)濟一體化的推進，海外投資保險在國際投資政策中作用愈發(fā)凸顯，在各國政策性金融體系中亦占有重要地位。因此，海外投資保險制度成為資本輸出國、輸人國合作博弈關(guān)系的焦點，并成為國際投資談判與協(xié)調(diào)的重點議題。海外投資保險制度受到國際國內(nèi)、政策市場等諸多因素制約。國內(nèi)規(guī)制為其創(chuàng)造市場環(huán)境和政策條件，在國際上則與多邊或區(qū)域投資協(xié)定、雙邊投資條約緊密相關(guān)。鑒于投資保險能給母國帶來外部政治經(jīng)濟收益以及仍然具備某些市場因素，因而顯現(xiàn)出政策性與商業(yè)性共存、公私運營并行的特征。母國和東道國、國際投資者、公私保險提供商均能從海外投資保險中獲取各自需要的種種收益。但日前無論是私人保險商的崛起還是公共保險機構(gòu)的維系都面臨制約或沖擊。各方共同行動推動海外投資保險新制度新規(guī)則的產(chǎn)生，才是突破困局與制度創(chuàng)新的根本之策。那么，海外投資保險制度如何協(xié)調(diào)政策性與商業(yè)性的平衡?PRI市場中政府失靈與市場失靈如何解決?公私保險商間競爭與合作如何規(guī)制?海外投資保險制度改革與創(chuàng)新趨向如何把握?我國在國際國內(nèi)、政策市場層面如何應對?本文以13個OECD成員國為樣本試圖描述海外投資保險制度的晚近發(fā)展，探討制度特征的形成緣由和政策實踐背后的動力機制，為我國參與國際共同投資政策談判以及改進國內(nèi)立法提供建議，助推中國對外經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。一、公共保險機構(gòu)的困境與改革趨向(一)公共保險機構(gòu)面臨的困境1．私有化沖擊下的存廢之爭第一，當代西方政府改革的基本趨勢是走向一種“新公共管理”的實踐模式，即采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制．以提高公共管理水平及公共服務質(zhì)量，由此引發(fā)一場公共公司和公共機構(gòu)私有化的浪潮h。作為公共財政支持的政府保險機構(gòu)自會受到新公共管理改革的沖擊：不但要建立顧客導向改善服務．而日．還要全面實現(xiàn)市場化直至更徹底的私有化，以達到商業(yè)管理的“三E”目標(Economy，E位ciencvandEfectiveness，即經(jīng)濟、效率和效益)。第二，PRI市場囚其風險巨大而私人保險商長期不愿涉足，形成了公共保險機構(gòu)自然壟斷局面?，F(xiàn)今隨著市場規(guī)則的成熟和有利可圖．已有私人保險商愿意承保政治風險，這就引發(fā)新的市場憂慮：公共保險機構(gòu)以其獨有而強大的政府優(yōu)勢會對意欲進人PRI市場的私人保險商制造準人“玻璃門”，對參與共同競爭的后來者產(chǎn)生“擠出效應”。第二，批評者認為公共保險機構(gòu)的資金實際來源于政府補貼和納稅人捐助，投資保險是一種人為的經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)移行為，與市場配置原則相悖，這會扭曲競爭機制，從而降低國內(nèi)經(jīng)濟整體運行效率，甚至會抵消海外投資增長的收益。此外，有些國家的公共保險機構(gòu)實行市場化、商業(yè)化運營，已能實現(xiàn)財政自足甚至小幅盈利，不再需要政府和納稅人的任何成本支出，這也引起公共保險機構(gòu)完全可以私有化的爭論。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主弗里德曼早在1996年就批評美國海外私人投資公司(OPIC)，認為它在證明自身存在合理性方面已經(jīng)失敗，已沒有任何投資救濟作用，沒有存在的必要。2．政策作用弱化招致廣泛批評第一，未達成既定的政策目標。公共保險機構(gòu)一般都宣稱自身有三大政策目標：一是幫助國內(nèi)資本在發(fā)展中國家立足，二是幫助東道國發(fā)展，i是增進母國國家利益。投資保險覆蓋的海外項目具備更好的融資吸引力和盈利能力，也會得到東道國更多的重視和保護，的確有助于本國資本立足。但在幫助東道國發(fā)展方面，OECD中目前僅有美國OPIC、澳大利亞EFIC明確將東道國的發(fā)展作為自己的法定目標。但從管理層構(gòu)成、PRI申請條件來看，大部分投資保險機構(gòu)并未將東道國的發(fā)展作為優(yōu)先考慮的目標。首先從管理層成員來看，這些組織對發(fā)展問題的關(guān)注幾乎沒有反應。除美國國際開發(fā)署官員是OPIC董事會成員、德國開發(fā)署在海外投資部際委員會有代表外，在公共保險機構(gòu)外部董事中沒有一個從事援助開發(fā)的專家，也沒有發(fā)展中國家的直接代表，而那些執(zhí)行董事幾乎全部來自工商金融界，非執(zhí)行董事則來自_T會組織，可見這些機構(gòu)核心關(guān)切的是本國經(jīng)濟增長、就業(yè)擴大及競爭力的增強。在PRI申請方面，只有1家機構(gòu)要求投資者提供項目在東道國發(fā)展影響方面的評估報告，也幾乎沒有機構(gòu)去追究項目是否達成發(fā)展目標。12家機構(gòu)的項目執(zhí)行報告給人留下的整體印象就是它們沒有打算讓這些項目為東道國的發(fā)展負責或是它們一開始就想當然地認為這些項目會自動產(chǎn)生開發(fā)效益。在實現(xiàn)本國經(jīng)濟增長方面也頻遭質(zhì)疑，有研究認為美國OPIC通過將經(jīng)濟資源從有效率的生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移到政治偏好部門，從而降低美國經(jīng)濟的整體產(chǎn)出陽。在就業(yè)方面．2011年一份國會研究報告認為．投資保險只會產(chǎn)生就業(yè)轉(zhuǎn)移而不能達到實質(zhì)的就業(yè)創(chuàng)造效應。第二，對大企業(yè)扶持有悖社會公平。據(jù)不完傘統(tǒng)計，公共保險機構(gòu)支持的項目往往被大企業(yè)占據(jù)，如年復一年享受美OPIC保險覆蓋與優(yōu)惠信貸的前l(fā)0位公司都是花旗銀行、美洲銀行等大企業(yè)，得到重點支持的是能源、金融、電信等高盈利行業(yè)，而并非某些公共保險機構(gòu)所宣稱的、為發(fā)展中國家所急需的住房、水利等基礎建設項目。與此同時，中小企業(yè)海外投資項目相對而言資產(chǎn)規(guī)模小、信用不充足、出險概率高，在實現(xiàn)本國利益方面難以產(chǎn)生規(guī)?；恼獠啃?，因而獲取公共保險支持的門檻高、難度大。大企業(yè)、中小企業(yè)所能獲得的公共保險覆蓋比例相差懸殊，清楚地表明公共保險機構(gòu)一定的逐利性，這與其一貫標榜的支持和服務于社會整體發(fā)展的政策目標有所偏離，同時也背離了社會公平準則。第三，在國內(nèi)外產(chǎn)生逆向選擇和道德風險。道德風險是指基于被合同保護的事實，在保險合同領域經(jīng)常出現(xiàn)的投保人采取另外的冒險行為的動機。道德風險在保險業(yè)中是一個根本性的概念，因為所有保險產(chǎn)品的設計都必須考慮到負責抑制逆向選擇行為。道德風險在海外投資保險中常有出現(xiàn)，因為保險的覆蓋會降低投資者的動機去減少政治風險的發(fā)生或暴露。舉例來說，投資者一般會規(guī)避高風險地區(qū)，但是考慮到保險能轉(zhuǎn)移自身風險，投資者可能會選擇進入高風險的投資環(huán)境，而事實上公共保險機構(gòu)的目的之一就是促進投資進入政治風險較高的地區(qū)。另外的可能性就是，因為海外風險實質(zhì)被最終轉(zhuǎn)嫁給國內(nèi)納稅人，投資者對于管理他們同東道國的關(guān)系可能會漠不關(guān)心，比如當其與東道國政府發(fā)生爭端時，往往會作較少的讓步、通融或是主動適應，這反而會助長東道國對投資者的不友好行為，從而激化風險。3．地位邊緣化招致普遍質(zhì)疑第一，交易費用高昂不能有效覆蓋市場。政治風險是人為的、主觀上的、嚴重的和不可預測的，風險來源于多方面(中央或地方政府或政治人物的行為、行業(yè)危機或宏觀經(jīng)濟問題)。這不同于其他風險相對那么標準化和同質(zhì)化，導致PRI風險評估和覆蓋費用、合同談判和監(jiān)察費用高。同時由于不完全契約的存在和通過國際仲裁或訴訟形式解決爭端，又可能增加執(zhí)行成本。高昂的交易費用意味著讓所有可能的產(chǎn)品和服務都形成市場價格幾乎是不可能的，市場失靈將不可避免。因為利潤的原因，很難為那些不能支付對價的中小客戶提供保險服務，許多市場不能被有效覆蓋。覆蓋地區(qū)廣度也不盡如人意。13個OECD國家中7家公共保險機構(gòu)制定了投資合格國家目錄，其中的4家(美圈、德網(wǎng)、荷蘭、比利時)同時只將加入投資保護協(xié)定的國家納入承保考慮，只有那些列入目錄、參加投資協(xié)定的國家才有可能得到公營PRI覆蓋或優(yōu)先承保。如美圈海外投資重點地區(qū)中國、越南等亞洲國家因為未與美國達成雙邊投資協(xié)定，所以未成為OPIC認定的合格國家?？梢姡脖ｋU機構(gòu)對合格國家的認定和選擇一定程度上影響了保險覆蓋投資的規(guī)模。第二，作為一種補貼形式受到嚴格限制。各國不同的海外投資促進政策勢必引發(fā)各種形式的國家間制度競爭，因為母國如果想要應對他圈的政策，除了競相實施補貼政策外將別無選擇。國家問的政策競爭必然會擾動國際投資的自然流向與流量，不同的PRI產(chǎn)品補貼與定價策略會對國際投資市場產(chǎn)生扭曲效果，這與國際投資自由化的基本要求不符，也與當今際投資法的發(fā)展趨勢沖突。投資保險作為一種旨在提升海外競爭力的政策性投資促進措施，因其符合補貼的條件同時會產(chǎn)生補貼的效果，本質(zhì)上應被視為一種補貼形式，在國際上應被逐步歸人wTO的管轄范疇，如同出口補貼一樣會在《補貼與反補貼協(xié)議》框架內(nèi)受到嚴格限制。如果不加限制地任其發(fā)展，就有可能引起被訴禁止性補貼的風險。同樣在OECD體系內(nèi)補貼制度也歷經(jīng)妥協(xié)與斗爭，為了避免相互間的惡性競爭以及過度優(yōu)惠，OECD“君子協(xié)定”統(tǒng)一規(guī)定了補貼條件優(yōu)惠的上限?？梢灶A見，作為一種補貼形式的投資保險也會因此逐步受到約束。(二)公共部門保險機構(gòu)的改革措施1．私營化、公司化導向的全面改革經(jīng)過一輪全面的私營化、公司化改革，公共部門的投資保險機構(gòu)的法定地位、組織方式、機構(gòu)責任發(fā)生了相應變化?，F(xiàn)今OECD國家由財政資助為海外投資項目提供PRI的機構(gòu)分為四種情形：奧地利、法國、德國、荷蘭的公共保險部門已轉(zhuǎn)為私人保險公司，但其經(jīng)營的PRI業(yè)務仍由公共資金補助；韓國、日本、英國、美國、比利時、澳大利亞公共保險機構(gòu)成為自籌經(jīng)費的獨立政府部門或機構(gòu)，但國家財政提供十足信用保證；加拿大、意大利則轉(zhuǎn)變?yōu)閲杏邢挢熑喂净蜇撚邢挢熑蔚恼畽C構(gòu)；只有土耳其受到私有化沖擊較小，其公共保險機構(gòu)仍是純粹的政府部門，完全由預算資金保障其運作。2．克服市場失靈，擴大保險覆蓋針對保險覆蓋海外投資比例?。采w地區(qū)、行業(yè)過分集中的問題，許多圜家公共保險機構(gòu)采取一系列措施提升覆蓋，在政策范圍內(nèi)做到“應保盡?！保哼M一步降低保險費用、推出多樣化的產(chǎn)品吸引投資人，協(xié)同政府部門與發(fā)展中國家簽訂雙邊、區(qū)域投資協(xié)定以增加保險合格地區(qū)．在保險支持行業(yè)上也逐步分散化，不再集中于能源、通信等個別行業(yè)。而針對在市場選擇中處于弱勢的中小企業(yè)．公共保險機構(gòu)專門設計出適合其需要的產(chǎn)品，在部門章程或法定任務中設定中小企業(yè)最低覆蓋比例，并設置專門機構(gòu)，專司服務中小企業(yè)。3．對政治外交利益的堅持與維系無論公共保險機構(gòu)如何進行私有化、公司化改革，以及進行業(yè)務重組與流程改造以強化商業(yè)性適應競爭需要，但其政策性取向則始終堅持，因為政策性是其存在的理由與發(fā)展的根本。政策考量是通過PRI影響FDI流向給母國帶來明顯的政治經(jīng)濟利益，雖然經(jīng)濟利益的規(guī)模難以測量，目前仍存有爭論，但是政治利益的存在卻是普遍公認的，這也是政府和納稅人在市場上已出現(xiàn)私商的情況下仍愿意支持公共機構(gòu)的主要理由。顯然，如果讓私人保險商單獨開展PRI的商業(yè)化運作，他們可能會拒絕一些項目或索取更高的保價，這樣將會減少甚至阻止這些利益的產(chǎn)生。發(fā)展中國家為爭取FDI流入已展開激烈競爭，競相迎合資本輸出同的投資保護標準與利益訴求u。公共保險部門在與東道國交涉時握有話語權(quán)，故能堅持政策導向，其通過對項目的選擇性支持傳達母國政治外交訴求，在發(fā)展中國家鞏固了母國利益與政治影響。二、私人部門保險商的崛起與發(fā)展瓶頸縱觀保險發(fā)展史，保險業(yè)正是從私人部門發(fā)端并壯大的。政府在私人保險發(fā)展進程中不斷以許可或核準、管制或規(guī)范的形式加以調(diào)整，但自身并不直接舉辦保險事業(yè)。即便后來出于社會政策目標舉辦政策性保險，也是參照私人部門發(fā)展出來的商業(yè)保險原理和規(guī)則運作。不少參照商業(yè)規(guī)則運作的公共保險機構(gòu)已能連年盈利保持財政自足，足以證明投資保險有利可圖。既用商業(yè)化規(guī)則又生商業(yè)性結(jié)果，投資保險商業(yè)色彩白是難免，但這與政府的公共色彩及政策性保險的非盈利性標簽不符，所以政府在投資保險領域一直倡導市場開放與自由以吸引私人進入，因而這一市場基本不存在政府設置的標準或障礙。因此隨著政策性保險對商業(yè)保險的不斷誘導，私人部門既能提供相同的保險覆蓋，又有公共部門不可比擬的優(yōu)勢，其勢力范圍不斷擴充，大有崛起之勢。(一)PRI保險商的優(yōu)勢1．合同的定制化與執(zhí)行的靈活性政治風險的復雜性意味著保險合同不得不更加細密化、精確化而不那么標準化、格式化。PRI合同的難促使私人保險商不斷改進合同實踐，他們會針對每一個特定客戶的不同條件和需求定制合同條款，并在推介業(yè)務描述合同時，強調(diào)定制化正是其產(chǎn)品獨特性和競爭力所在。同時，私人保險商更為謹慎地考慮不完全契約的存在，盡力在PRI合同中對每一個可能的意外事件和發(fā)生的費用都預作詳細安排。此外，私人保險商會持續(xù)監(jiān)控項目進展，根據(jù)不斷變動的政治情勢，與被保險人進行不問斷的談判，進一步澄清合同含義，有時甚至會修正合同。當特定的政治事件發(fā)生時，相對于公共部門，私人保險商更傾向于通過仲裁或調(diào)解等非訴訟、非外交的途徑簡易靈活地解決合同適用爭端，而一旦發(fā)生賠付則會優(yōu)先選擇更經(jīng)濟更便捷的執(zhí)行手段。2．普遍的業(yè)務分解與風險的合理分散在私人PRI領域，保險人、經(jīng)紀人之間普遍存在業(yè)務活動分解，保險經(jīng)紀人在匹配信息撮合交易方面發(fā)揮了重要作用。與多邊投資保證機構(gòu)(MIGA)建立聯(lián)系的近半數(shù)私人公司將自己定位為專業(yè)的保險經(jīng)紀商，其在投保人和承保人之間扮演中介機構(gòu)角色，代表客戶利益負責甄別不同產(chǎn)品間的細微差別，幫助客戶在個別需求和市場可得的產(chǎn)品之間尋求最優(yōu)匹配?，F(xiàn)在私人部門已廣泛應用這一有效的市場工具拓展業(yè)務，而公共部門則一直缺乏保險經(jīng)紀和代理這一常用營銷手段，大概足他們可以指望自己作為市場上唯一的公共保險人能很好地吸引顧客。政治風險總是跨界交叉發(fā)生甚至反復疊加，因此保險商往往會短期內(nèi)同時面對大量索賠，所以在PRI領域合理分散風險相當重要?，F(xiàn)今私人部門運用再保險、共同保險非常普遍。再保險是對保險人的保險，它讓保險人得以調(diào)整投資組合中的風險與回報以達致均衡，因此再保險是私人保險市場得以降低服務價格和提高保險能力的潛在因素?，F(xiàn)在部分公共保險機構(gòu)也在私人保險商的作業(yè)示范下，開始購買私人部門的再保險。新近倫敦勞合社保險市場組建23家私人保險辛迪加集中、統(tǒng)一承保PRI。這種私人保險商、經(jīng)紀人抱團發(fā)展分散風險，從趨勢來看更具競爭優(yōu)勢、更有發(fā)展?jié)摿Α?．突出的專業(yè)能力和領先的咨詢服務私人PRI提供商都竟相將自己定位為：在政治領域、行業(yè)部門、流程管理方面具備綜合知識與專業(yè)能力，能最大限度地發(fā)揮知識與能力的協(xié)同效應，服務客戶實現(xiàn)盈利。因此他們會重點突自身在信息管理、專業(yè)經(jīng)驗以及咨詢服務方面為客戶創(chuàng)造價值的能力。大多數(shù)私人公司都提供管理顧問服務，也有幾家專門提供政治信息服務和風險預警服務。這些公司根據(jù)自己的PRI產(chǎn)品布局，在行業(yè)風險、地區(qū)風險或特種風險管理方面已形成獨到優(yōu)勢。經(jīng)常被提到的專長行業(yè)有石化、航空、海運、建筑和電力，一些公司甚至會推介自己在藝術(shù)品投資、特種養(yǎng)殖等高度專業(yè)化的絀分市場領域的風險管理能力；另外一些公一J注重發(fā)展在特定地區(qū)如印度洋、撒哈拉以南非洲地區(qū)的政治風險管理能力或特種政治風險管理能力。實踐證明，私人保險機構(gòu)在投資調(diào)研、投資信息服務、投資風險管理、投資政策建議方面具有競爭力，在客戶服務方面產(chǎn)生很好效果。(二)私A．PRI面臨的發(fā)展瓶頸私人部門在高度商業(yè)化、技術(shù)化的領域能很好地發(fā)揮成本控制、風險管理和咨詢服務優(yōu)勢，但鑒于私人性質(zhì)和民營出身，在掌控調(diào)配特定資源、運用非市場手段展現(xiàn)強制力方面存在明顯劣勢，這也是制約其縱深發(fā)展的瓶頸，決定了私人部門短期內(nèi)全面接管公共部門PRI業(yè)務不現(xiàn)實。1．在權(quán)利聲索和損失恢復方面的弱勢權(quán)利聲索是公共部PRI合同條款的重要組成部分，也是其一貫的競爭優(yōu)勢。但迄今為止只有一家私人公司提到通過與東道國官方交涉的方式來聲索權(quán)利．同樣也只有一家公司提及當索賠發(fā)生時會用專業(yè)的財產(chǎn)恢復服務，實現(xiàn)最大限度的賠付。顯然私人公司很難通過代位求償權(quán)來影響或改變東道國政府或其政治人物。因此，私人保險商并不努力突出自己的聲索能力和恢復優(yōu)勢。而公共機構(gòu)動用政治外交資源，在預防政治風險方面具有威懾功能，在索賠方面又可要求較高補償。目前在保護充足度方面，私人保險商遠不能復制其威懾功能和再現(xiàn)高額補償。2．在督促客戶履行商業(yè)行為準則方面的缺失在國際投資中推行社會、勞丁、環(huán)境或反腐敗方面的行為準則，要求企業(yè)在東道國秉持良好的社會責任，能幫助投資者以可持續(xù)的營商方式避免、緩解、管理環(huán)境與社會風險和影響，從而增強發(fā)展機遇。雖然有28家私人保險公司有自己的行為準則，但是沒有任何公開出版物顯示出他們努力在客戶中間推行國際公認的商業(yè)行為準則。通過比較公私PRI提供商的業(yè)務實踐發(fā)現(xiàn)，兩者在這方面顯示出巨大的差異。幾乎只有OECD國家公營PRI項目要求客戶遵行國際準則，在這療面私人保險商既無能力也無動力推動。三、公私部門保險商的競爭與合作伯爾尼聯(lián)盟中公私部門保險商在市場合作、信息共享方面較為成功，事實證明兩者可以在市場上和諧共處。實際上發(fā)達經(jīng)濟體都能把投資保險的政策性和商業(yè)性有機結(jié)合、協(xié)調(diào)平衡。從遠期看，國家政策和市場機制之間的平衡將會在PRI市場走向成熟的過程中更多地傾向于市場，但短期內(nèi)政策性取向與商業(yè)性方法會交相影響，公私部門的競爭與合作將是這一市場的顯著景象。(一)差異化定位與錯位發(fā)展公共保險機構(gòu)雖然應用商業(yè)化、市場化的技術(shù)和方法，但其定位仍側(cè)重于更多的政策性，而私人保險商雖然進入這一富有政策色彩的市場，但商業(yè)化、市場化定位仍是其安身立命之所在。一般說來極端強調(diào)政策性會引發(fā)政府失靈，而一味強調(diào)商業(yè)性會帶來市場失靈，公私保險機構(gòu)應有其各自定位與不同分工。因為PRI市場高昂的交易費用，所以這一市場存在一個巨大的缺口，期望市場上出現(xiàn)既能為弱勢企業(yè)提供服務又能實現(xiàn)盈利的保險產(chǎn)品幾乎是不可能的。但是政府可以通過外交網(wǎng)絡來管理風險和恢復權(quán)利，因而目前只有政府作為PRI承保人才能提供低成本的又能增強社會福利的產(chǎn)品和服務。因此三個OECD國家的公共保險機構(gòu)被官方明令為最后保險人以填補市場缺口。也就是說，當顧客不能從私人保險商那里得到服務時就由公共機構(gòu)提供。盡管沒有正式的法定職責，其余10家機構(gòu)也可能擔當實質(zhì)上的最后保險人。此外，因為私人利益和國家利益有時會不一致甚至存在沖突，那些私人保險商覺得無利可圖而不愿承保的項目如能給母圈帶來政治經(jīng)濟利益，那么公共保險機構(gòu)就有理由予以承保。同時，促進商業(yè)行為國際準則實施的“政策性”任務應由公共保險機構(gòu)承擔。一般只有公共機構(gòu)才有道義和法律上的責任去推行環(huán)境、勞_T、反腐敗領域的國際標準，以及有實力去監(jiān)控客戶是否遵行。因為“附帶”這些準則的項目私人保險商既無意愿也無能力承擔。(二)最大化合作與最小化競爭南于公私保險部門在目標取向上的差異，傳統(tǒng)上認為讓兩者開展競爭與合作是個兩難問題。如果鼓勵兩者競爭，公共機構(gòu)就可能憑借政府背景、優(yōu)惠條件等不對稱優(yōu)勢壓制私人保險商，這無益于市場發(fā)展；如果限制競爭又有悖于市場精神。所以解決之道是避開正面競爭，并在程序設計上予以安排。對公共保險機構(gòu)來說．在實現(xiàn)既定政策目標與取得適度商業(yè)利益之間保持平衡，就需要與私人保險商開展最大化合作和最小化競爭。最小化競爭就是盡量避免直接搶奪私人部門的業(yè)務，努力向客戶強調(diào)其不與私人部門競爭的愿望，并堅持只接受一些“邊際項目”，其次在程序設計上充分保證每一個項目都對私人部門完全公開或盡可能地讓其分享。最大化合作是指除共享潛在客戶資源外，通過相互購買再保險、聯(lián)合共保、相互分保．實現(xiàn)風險共擔利益共享以緩和競爭。公私合作使得雙方靈活調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而為達到各自市場目標創(chuàng)造更多可能。(三)優(yōu)勢互補，資源共享公共保險機構(gòu)重在政策目標，私人保險商偏于商業(yè)實績。如果缺乏透明度和信息披露政府可能失靈，會對市場活動施加不適當?shù)恼斡绊戇M行利益輸送。控制政府失靈除在政治體系內(nèi)改善規(guī)則外．引入私人部門技術(shù)與程序不失為較好方案。同理，缺乏商業(yè)激勵會引發(fā)市場失靈，市場失靈產(chǎn)生的缺口如無政策法律推動也無人愿意補充。公共保險機構(gòu)在管理與東道國的關(guān)系、監(jiān)控合同履行、評估項目的環(huán)境和發(fā)展影響以及國別政治風險分析方面積累了很好的經(jīng)驗與資源，而私人保險商則在定制保險產(chǎn)品與服務、配置投資組合分散風險、管理咨詢服務方面優(yōu)勢突出。隨著公私融合的加速、公私合作的深入，兩者逐步實現(xiàn)資源共享以實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)造效應。公共保險機構(gòu)開始修改千篇一律的格式合同條款，設計出的定制化產(chǎn)品更具靈活性；在業(yè)務擴展方面愈發(fā)重視保險經(jīng)紀與保險代理的作用，在風險分散方面更積極地聯(lián)合私人部門參與再保險、共保分保安排；在風險分析中更廣泛地利用私人保險商信息咨詢服務，在風險管理中更自覺地應用私人部門開發(fā)的管理工具。與此同時，私人保險商也漸漸融人并利用公共部門政治外交網(wǎng)絡與投資保護條約體系，開始嫻熟運用抗議、訴訟等官方程序，彌補長期以來在權(quán)利聲索和損失恢復方面的短板。四、對中國的啟示海外投資保險作為一種政策性金融形式，已成為各國對外經(jīng)濟政策和金融體系的重要組成部分，其在貫徹母國政治經(jīng)濟外交意圖，保證本國海外投資安全和利益，增進發(fā)展中國家社會福利和改善政府治理方面具有重要作用。中國作為正加速崛起的新興海外投資大國和政策性金融尚大有提升空問的“金磚國家”，需要把握投資保險的發(fā)展趨勢．厘清公私保險機構(gòu)的功能定位，促其分工合作以創(chuàng)造出支持、擴展海外投資的協(xié)同效應。(一)做強做大公共保險機構(gòu)，發(fā)揮政策導向作用雖然公共保險機構(gòu)經(jīng)受私有化沖擊、政策作用弱化以及地位邊緣化，但其通過改革更新，對國家利益的堅持和對海外投資政策的維系，在PRI市場至今仍不可取代。發(fā)達國家公私部門保險商發(fā)展均較成熟，不可避免相互沖擊與競爭。而投資保險在中國不是發(fā)展充分、競爭過度的問題，而是發(fā)展不足、保險深度過低的問題。中國目前只有一家海外投資公共保險機構(gòu)，但其資本規(guī)模不足且缺乏穩(wěn)定來源、專立法缺失、政策定位模糊，導致業(yè)務擴展受限，影響其政策性金融功能。我國應健全海外投資立法，在擬議的國家海外投資委員會中附設專門保險機構(gòu)，明確其資金規(guī)模以及預算保障與風險基金補充機制，從制度上明確其政策定位，從法律上明定其官方職責和業(yè)務范圍。(二)大力培育私人部門保險商，開展PRI的商業(yè)化運作目前中國海外投資規(guī)模巨大，對投資保險的需求巨大，但僅有一家公共保險機構(gòu)勢必難以滿足市場的全部需求。私人部門保險商則盡情地享受利潤豐厚、規(guī)則成熟的商業(yè)險種，無暇顧及政策保險，全無意愿承接高度不確定的政治風險。但國外經(jīng)驗表明，隨著商業(yè)險市場競爭加劇和利潤空間的進一步壓縮，以及海外投資保險的發(fā)展成熟和有利可圖，私人保險商必將活躍于投資保險領域。我圍應及早出臺措施，鼓勵私人保險商承保PRI。在初期可將風險小、規(guī)模小的短期業(yè)務優(yōu)先提供給私人保險商并輔以稅收優(yōu)惠，同時支持公私部門相互再保險、共保分保，培育私人保險商代理、經(jīng)紀及承保PRI的能力，經(jīng)過市場輔導期后再引導其拓展風險更為綜合的業(yè)務領域。(三)公私保險機構(gòu)揚長避短，實現(xiàn)最小化競爭和最大化合作首先，海外投資保險按承保項目的不同可劃分為政策性保險和商業(yè)性保險。政策性保險應為鼓勵性，而