土地資源管理領(lǐng)域行政訴訟和行政復(fù)議案件的分析

土地資源管理領(lǐng)域行政訴訟和行政復(fù)議案件的分析近年來，隨著我市招商引資力度的加大，都市建設(shè)步伐的加緊，加上國家取消農(nóng)業(yè)稅費等因素，土地資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用日益明顯，其價值在不停抬升，地方政府通過土地出讓獲得的收益在地方財政收入中占有優(yōu)勢性的地位，但同時也引發(fā)了大量的行政爭議糾紛，使得土地資源管理領(lǐng)域成為行政爭議的焦點領(lǐng)域。自以來，每年產(chǎn)生的土地類行政復(fù)議應(yīng)訴案件數(shù)量（市兩級法院及市級下列行政復(fù)議機關(guān)辦理的案件數(shù)，不涉及垂直領(lǐng)導(dǎo)的復(fù)議機關(guān)）逐年增加，并且始終穩(wěn)居全市案件數(shù)的前五位之列，第3位（46件），第4位（57件），第3位（80件），第5位（92件）。從今年市政府收到的行政復(fù)議申請來看，現(xiàn)在已收到41件申請，其中涉及土地類糾紛就14件；現(xiàn)在，以市政府為被告或被申請人的應(yīng)訴和回復(fù)案件共10件，而以土地爭議為由起訴市政府的行政案件就有7件。從行政訴訟敗訴和行政復(fù)議糾錯案件狀況來看，每年都有土地類的敗訴或糾錯案件，在每年錯案領(lǐng)域占的比重來排：第4位（7件），第2位（11件），第3位（7件），第7位（1件），還是有進步的。但要強調(diào)的是，即使有許多案件雖未作出撤銷、確認違法、變更等裁決，但涉案的行政行為是存在違法問題的，只但是通過土地管理部門自行撤銷或變更原具體行政行為或通過溝通協(xié)調(diào)等手段、方式，動員當事人最后撤回了起訴或復(fù)議申請，固然自行糾錯是值得倡導(dǎo)的，符合有錯必糾的原則和構(gòu)建和諧社會的規(guī)定，有助于化解行政爭議。市委趙鵬書記對依法工作非常重視，特別是重抓行政訴訟敗訴案件和行政復(fù)議糾錯案件的責任追究工作，自以來，趙書記每年都對市中級人民法院和市政府法制辦提交的上年度案件分析報告作出書面批示，規(guī)定嚴肅解決有關(guān)負責人員，并將負責人員追究的范疇擴大至分管領(lǐng)導(dǎo)和重要領(lǐng)導(dǎo)，今年批示規(guī)定市紀委監(jiān)察部門對敗訴案件的負責人員加大解決力度，公開解決，擴大影響，以警戒其它。自以來，共解決了187年行政錯案涉及的177名負責人員。我市的錯案責任追究工作也成為我市依法行政工作中的一大亮點，已在全省乃至全國范疇內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。11月，最高人民法院在深圳召開全國法院優(yōu)化行政審判司法環(huán)境經(jīng)驗交流會，市政府因行政訴訟錯案的責任追究工作而被最高人民法院邀請作了書面交流。12月，省政府召開全省行政復(fù)議工作會議，鹽城和南京作為僅有的2個地級市政府作了典型講話，我市交流的重點內(nèi)容也是錯案責任追究工作。去年，市國土資源局的曹局長作為行政機關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)親自出庭應(yīng)訴，為市級行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴作了表率。今年市政府將出臺行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴工作規(guī)定，現(xiàn)在草案已由我辦擬好，市政府將召開常務(wù)會議進行討論擬定。隨著物權(quán)法的實施，新的土地登記方法出臺，對我們土地資源管理部門提出的規(guī)定也越來越高。但愿通過今天我和各位的交流，能夠?qū)δ銈兇撕蟮墓ぷ魈峁┮稽c借鑒和協(xié)助。下面，就土地案例狀況作個介紹。對于錯案的因素，行政訴訟法和行政復(fù)議法都有明確規(guī)定，重要是七類：一是事實不清，證據(jù)局限性；二是合使用方法律根據(jù)錯誤；三是違反法定程序；四是超越職權(quán)；五是濫用職權(quán)；六是行政行為明顯不當；七是行政不作為。由于一種具體案例可能存在上述多個問題，我就直接從土地資源管理的類別和案由來分析一下具體的案例，重要有土地登記頒證、用地審批、權(quán)屬爭議決定、征地賠償、行政解決決定等五個方面：一、土地登記頒證1、鹽都市中級人民法院裁決案件：一審建湖縣法院維持，二審中院撤銷。案情：1973年鄭某在某生產(chǎn)隊獲得宅基一處，1974年建平房4間及附房。1975年，因鄭某為國家干部，該房被作價歸公，產(chǎn)權(quán)歸某縣房地產(chǎn)管理所。后該生產(chǎn)隊村民徐某在上述房屋南側(cè)建房2間。1992年3月，徐某將房屋出賣給夏某，村委會在合同上作證。同年9月，夏向村委會交宅基款元。1993年1月，夏某申請在所購房處改建住房，縣規(guī)劃辦公室召集城管隊、鎮(zhèn)基建辦公室，就村居民翻改建房屋進行專項會辦，形成會辦紀要，同意夏某在原處翻建房屋。1994年11月25日，鎮(zhèn)村鎮(zhèn)辦向夏某發(fā)出開工告知書進行建房。同月27日，縣房地產(chǎn)管理所向鎮(zhèn)政府提出書面異議，認為夏某侵占了該所的土地使用權(quán)，要示夏某停止施工，讓出土地。同月28日，鎮(zhèn)村鎮(zhèn)辦以土地權(quán)屬有爭議為由向夏某發(fā)出停建告知書。夏某未能建房。1998年，縣房地產(chǎn)管理所將1975年鄭某歸公的房屋以房改形式又出售給鄭某，并得到房管所、縣建設(shè)局、縣住房制度改革辦公室的審查同意。1999年3月，縣政府向鄭某頒發(fā)了國有土地使用證，涉及夏某同意建房的土地在內(nèi)。，夏某就上述土地發(fā)證行為向法院提起行政訴訟。縣法院一審維持，市中院二審撤銷。理由是：因案件宅基地糾紛發(fā)生在1994年，根據(jù)當時實施的土地管理法第十三條規(guī)定，土地權(quán)屬產(chǎn)生爭議的，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府解決；當事人對解決決定不服的，能夠向人民法院起訴；在土地爭議解決以前，任何一方不得變化土地現(xiàn)狀，不得變化土地上附作物。1996年國家土地管理局頒布的土地登記規(guī)則第十七條規(guī)定，土地登記過程中的土地權(quán)屬爭議，按照土地管理法第十三條規(guī)定進行解決后，再行登記。法院認為，根據(jù)上述規(guī)定，凡屬土地使用權(quán)發(fā)生爭議，應(yīng)由先由人民政府作出決定確權(quán)后，再行登記。本案中夏某與縣房地產(chǎn)管理所宅基權(quán)屬歸屬問題始終存在爭議，始終未得到人民政府確實認解決，在使用權(quán)爭議尚未得到解決的狀況下，縣人民政府以房改房為由向鄭某頒發(fā)土地使用證，不符正當律規(guī)定，違反法定程序。2、市中院裁決一審案件，二審經(jīng)省高院協(xié)調(diào)，當事人和解撤訴。案情：1962年，某縣人民委員會發(fā)文明確從海堤外100米至復(fù)堆河西200米范疇內(nèi)的國有土地屬于海堤管理范疇。海堤管理所從1962年開始對上述國有土地進行管理和使用。鹽城軍分區(qū)從60年代至90年代，在位于上述范疇內(nèi)的復(fù)堆河西側(cè)約187米范疇內(nèi)，南起大喇叭河北岸的營房區(qū)北側(cè)、北至靶堆北邊小河南側(cè)（南北約660米）的一宗土地建立靶場、修建地下工事并進行軍事訓練。1989年4月19日，海堤管理所原上級主管部門縣水利農(nóng)機局與某農(nóng)場訂立合同，商定將涉及軍分區(qū)的靶場、地下工事在內(nèi)的三鄉(xiāng)河以南、喇叭河以北、海堤河以西200米土地的經(jīng)營權(quán)交給某農(nóng)場。因農(nóng)場屬省農(nóng)墾公司下屬單位，省農(nóng)墾公司持上述合同申請確權(quán)登記。12月，縣政府向省農(nóng)墾公司頒發(fā)了國有土地使用證，而在這之前，海堤管理所、臨海農(nóng)場均未獲得過該宗地的土地使用證。6月，軍分區(qū)準備重新啟用大喇叭軍事訓練場，發(fā)現(xiàn)了上述狀況。7月，軍分區(qū)向市政府申請行政復(fù)議，市政府撤銷了土地證，后省農(nóng)墾公司向市中院提起訴訟。中院作出裁決，維持復(fù)議決定。理由是：本案件所涉及土地，客觀上在60年代就由海堤管理所管理和使用，同時鹽城軍分區(qū)也從60年代開始就在該宗地上的部分土地上興建軍事設(shè)施，進行軍事訓練，實際使用該宗土地，且該宗地在本案所涉土地登記之前，從未發(fā)放過任何土地權(quán)屬的證明。本案所涉土地使用證是該宗地的第一次發(fā)證，發(fā)證機關(guān)僅憑縣農(nóng)機水利局和農(nóng)場訂立的土地轉(zhuǎn)讓合同，沒有軍分區(qū)訂立意見的權(quán)屬界限合同書，在對軍分區(qū)使用的土地未作任何解決的情形下，將涉及到涉及軍分區(qū)所使用的該宗地的土地發(fā)給農(nóng)墾公司，明顯不當。根據(jù)土地登記規(guī)則第六條第（三）項之規(guī)定，發(fā)證機關(guān)應(yīng)當對土地權(quán)屬依法進行審核。發(fā)證機關(guān)在該宗地權(quán)屬尚不明晰的情形下，將該宗地登記在省農(nóng)墾公司名下，不符合土地登記規(guī)定。3、[基本案情]申請人：某村民委員會被申請人：某縣人民政府第三人：劉某1981年，由于經(jīng)營需要，某鎮(zhèn)供銷合作社某村供銷站將原使用土地與申請人2.24畝土地進行調(diào)換。同年9月，鎮(zhèn)供銷社與原申請人第一生產(chǎn)隊訂立了《征用土地合同書》，該合同書商定鎮(zhèn)供銷合作社征用該生產(chǎn)隊2.95畝土地用于建設(shè)村供銷站新址。元月9日，鎮(zhèn)供銷合作社與第三人訂立了《供銷站產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同書》，將該供銷站面積為128.1平方米四間營業(yè)門市的全部產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人。2月4日，縣國土資源局與第三人訂立了《國有土地使用權(quán)出讓合同》，將供銷站878.68平方米土地出讓給第三人。8月7日，被申請人向第三人頒發(fā)了國有土地使用證。某村委會認為被申請人頒發(fā)給第三人國有土地使用證的行為沒有事實和法律根據(jù)，該土地全部權(quán)應(yīng)為村集體全部，請求撤銷被申請人頒發(fā)給第三人的國有土地使用證。[復(fù)議意見]某市人民政府認為:被申請人發(fā)放國有土地使用證的行為違反法定程序,作出了撤銷土地使用證的復(fù)議決定。[評析意見]本案中,被申請人發(fā)證重要存在問題是:沒有嚴格按照法定程序發(fā)證。我國在土地使用證的發(fā)放有著嚴格程序,但凡涉及國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，土地登記機關(guān)應(yīng)當根據(jù)轉(zhuǎn)讓方獲得的土地權(quán)屬證書和有關(guān)材料進行轉(zhuǎn)移登記，未依法領(lǐng)取土地證書的國有土地使用權(quán)不得進行轉(zhuǎn)讓。本案中，在鎮(zhèn)供銷合作社沒有獲得國有土地使用證的狀況下，被申請人就為第三人辦理了國有土地轉(zhuǎn)移登記并頒發(fā)國有土地使用證，其行為違反了《中華人民共和國都市房地產(chǎn)管理法》第三十七條第（六）項、《江蘇省土地管理條例》第三十七條第（二）項以及原國家土地管理局《土地登記規(guī)則》第三十七條規(guī)定。被申請人違反法定程序向第三人頒發(fā)的國有土地使用證系無效證書，應(yīng)予撤銷。被申請人應(yīng)當對爭議土地先進行確權(quán),認定該土地使用權(quán)為村委會全部,還是為鎮(zhèn)供銷社全部,在權(quán)屬沒有爭議的狀況下再進行轉(zhuǎn)移登記。二、用地審批1、某市法院一審裁決案情：11月20日，某市村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室向某小學頒發(fā)村鎮(zhèn)規(guī)劃選址意見書，對小學建新校區(qū)進行選址。同年12月27日，省國土廳作出批復(fù)，同意將某村2組集體土地1.2221公頃轉(zhuǎn)用建設(shè)用地。市國土局將征地方案進行了公示。7月2日，市國土局向小學頒發(fā)了建設(shè)用地同意書。同月16日，該局作出有關(guān)劃撥國有土地使用權(quán)的批復(fù)，將三龍鎮(zhèn)龍西村已征歸國有并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的集體耕地1.2221公頃劃撥給小學建新校區(qū)，并明確小學持該批文申領(lǐng)建設(shè)用地同意書。4月，部分村民提起行政訴訟，規(guī)定撤銷上述建設(shè)用地同意書，法院經(jīng)審理，作出了撤銷決定。法院認為，土地管理法實施條例第二十二條第一款第（二）、（三）項規(guī)定，建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)同意文獻，向市、縣政府土管部門提出建設(shè)用地申請，由其審查，擬訂供地方案，報市、縣政府同意，需要上級政府同意的，應(yīng)報上級政府同意。供地方案經(jīng)同意后，由市、縣政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地同意書；劃撥使用國有土地的，由市、縣政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。本案中，村2組集體土地1.2221公頃，雖經(jīng)省政府同意征歸國有并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但市國土局在未擬定供地方案報市政府同意的狀況下即以本身名義向小學頒發(fā)建設(shè)用地同意書，且建設(shè)用地同意書的頒發(fā)先于劃撥國有土地使用權(quán)的批復(fù)，頒證主體和程序均違反了上述法律規(guī)定，同時建設(shè)用地同意書沒有引用品體法律條款，屬合使用方法律錯誤。2、某縣法院一審裁決案情：某縣某鎮(zhèn)村民羅某因無法居住，于提出辦理建房手續(xù)的申請。6月，縣國土資源局向其頒發(fā)了民建房用地同意書，該同意書明確建房四至范疇（東西長10米、南北長11米），東至村集體排水溝向西5米；南至羅某某宅基地界3米；西至尖廣路向東3米；北至集體魚塘7.5米。同意書中魚塘是村全部，該魚塘由村口頭同意發(fā)包給該村的賀某。6月8日，該村對魚塘的使用權(quán)作出書面解決意見，魚塘二分之一歸集體全部，安排作為宅基地使用。同年7月，鎮(zhèn)村鎮(zhèn)服務(wù)中心向其頒發(fā)了村鎮(zhèn)建設(shè)許可證。羅某獲得兩證后，運土填魚塘，準備建房，遭到賀某的制止。后賀某以損害其魚塘承包經(jīng)營權(quán)訴至法院，規(guī)定撤銷上述用地同意書。法院審理后，撤銷了同意書。法院認為，縣國土局向羅某頒發(fā)的用地同意書中的北至魚塘7.5米系標注不明，無法明確是指魚塘邊，還是指魚塘中。若指魚塘邊，魚塘南岸邊至羅某某地界局限性14米，羅某無法放線建房；若指魚塘中，此時，賀某正在該魚塘承包期間，該行政行為就損害了魚塘承包人的正當權(quán)益。另首先，用地同意書注明的西至尖廣路向東3米不符合規(guī)定，根據(jù)江蘇省公路條例第三十一條規(guī)定，從公路坡腳外緣起，鄉(xiāng)道不少于5米的區(qū)域為公路建筑控制區(qū)范疇，嚴禁修建建筑物和構(gòu)筑物。三、確權(quán)決定1、某縣皋利峰等26戶與成新8戶案件。國土部門以自己名義作出確權(quán)意義，系越權(quán)行為；此后縣政府作出確實權(quán)意見強行分割共用宗地無證據(jù)和根據(jù)予以支持，最后自行撤銷。四、征地賠償1、某居委會案，申報虛假人均耕地數(shù)得以撤組轉(zhuǎn)戶，并且征地賠償費用不能足額支付。2、浙江省龍泉市龍淵街道辦一村土地案，15公頃集體全部土地的地類由未運用地變更為耕地。，浙江省政府以未運用地批復(fù)龍泉市，征用該村集體全部土地，同年11月，申請行政復(fù)議，2月裁決變更，并責令澆浙江省政府完善同意征收耕地的有關(guān)手續(xù)。3、某縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)征地案，強行規(guī)定進入基本生活保障范疇。4、某縣征地糾紛案，以虛假建設(shè)項目名義征地，并且征地費用至今未能足額賠償。五、行政解決決定1、某區(qū)法院一審裁決，注銷土地使用證決定未引用品體法律條款，系合使用方法律根據(jù)錯誤2、基本案情：9月，某糧油加工廠破產(chǎn)清算組委托某拍賣行對該廠除職工宿舍樓外的全部資產(chǎn)及廠房進行了公開拍賣，競買人張虎以人民幣130萬元競買成功。同年10月9日，縣人民法院作出《民事裁定書》，裁定糧油加工廠全部的生產(chǎn)、機械設(shè)備以及附屬設(shè)施和座落在該廠廠區(qū)內(nèi)廠房、東、西營業(yè)樓、浴室以及小島上的建筑物（不涉及職工宿舍）的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸購置人張虎全部；東、西營業(yè)樓土地使用權(quán)亦隨房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，其它另外辦理土地使用權(quán)手續(xù)。同年10月16日，張虎在其購置的糧油加工廠資產(chǎn)的基礎(chǔ)上成立了經(jīng)貿(mào)有限公司（即申請人）。1月，被申請人向申請人頒放了原糧油加工廠13161.9平方米劃撥工業(yè)用地的使用權(quán)證，土地使用權(quán)類型仍為劃撥。6月12日，縣建設(shè)局向申請人頒放了編號分別為016、017的各兩份《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，同意申請人在其廠區(qū)東側(cè)和西側(cè)分別建設(shè)用地面積為330平方米的倉庫和用地面積為480平方米的職工宿舍。6月20日，縣村鎮(zhèn)規(guī)劃管理辦公室和縣建設(shè)局紅線圖上訂立了審查同意的意見。同年10月15日，鎮(zhèn)政府為實施上述兩項建設(shè)項目向被申請人上報了《有關(guān)收回經(jīng)貿(mào)有限公司部分國有土地使用權(quán)的請示》，請求收回申請人廠區(qū)兩處面積累計為3040.66平方米的劃撥國有土地使用權(quán)。同年11月20日，被申請人《有關(guān)收回經(jīng)貿(mào)有限公司部分劃撥國有土地使用權(quán)的決定》，決定收回申請人上述3040.66平方米劃撥國有土地使用權(quán)。同年12月16日，縣建設(shè)局就鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)綜合大市場建設(shè)項目發(fā)放了編號為120的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。解決意見：第一，申請人申請行政復(fù)議符合申請時效的有關(guān)規(guī)定，被申請人主張申請人超出行政復(fù)議申請時效的觀點無法定根據(jù)和證據(jù)予以支持。一是被申請人未能提供向申請人送達《有關(guān)收回經(jīng)貿(mào)有限公司部分劃撥國有土地使用權(quán)的決定》的法律文書