農(nóng)村信用社改革的三種模式治理結(jié)構(gòu)、運作方式與績效

農(nóng)村信用社改革的三種模式治理結(jié)構(gòu)、運作方式與績效

一、農(nóng)村市場運行模式分類自20世紀(jì)80年代初以來，金融理論和實務(wù)部門繼續(xù)研究中國農(nóng)村信用合作社的改革路線。21世紀(jì)開始,在中國人民銀行的推動下,農(nóng)村信用社改革進(jìn)行了三種模式的試點:①在原有農(nóng)村信用社框架內(nèi)的重組模式,即2000~2001年進(jìn)行的以縣為單位統(tǒng)一法人、組建省聯(lián)社為標(biāo)志的江蘇模式;②股份制模式,即2001年在信用社基礎(chǔ)上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行模式;③農(nóng)村合作銀行模式,即2003年4月在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改組成立的浙江鄞州農(nóng)村合作銀行模式。但是,如何有效地深化我國農(nóng)村信用社體制改革,特別是怎樣促進(jìn)農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換,使信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險的市場主體;以及怎樣明確信用社的監(jiān)督管理體制,落實對信用社的風(fēng)險防范和處置責(zé)任等問題,依然是當(dāng)前理論和實踐中面臨的重大問題。關(guān)于農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)制完善的方式,理論上有三種典型的思路:一是堅持合作制;二是實行股份制改造;三是辦成股份合作制農(nóng)村金融企業(yè)。此外,理論界還曾一度流行“再國有化說”,即將農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行再合并。本文將以結(jié)構(gòu)視角為基礎(chǔ),從結(jié)構(gòu)—行為—績效范式出發(fā),比較農(nóng)村信用社現(xiàn)存的三種創(chuàng)新模式,分析其治理結(jié)構(gòu)、運作方式以及其績效特點。同時,還將從功能視角出發(fā),探討有利于滿足農(nóng)村金融需求的農(nóng)村信用社改革創(chuàng)新路徑。二、三種創(chuàng)新模式的比較：結(jié)構(gòu)視角對于現(xiàn)有模式的比較,本文采用結(jié)構(gòu)—行為—績效范式加以分析,從結(jié)構(gòu)視角推斷這些新模式的績效。(一)向縣一級法人過渡,建立一個次優(yōu)選擇該模式是在對縣(市)聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上,按照“一縣一社、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的原則,合并法人,把原來縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村信用社的兩級獨立法人體制改制成縣為統(tǒng)一法人的體制,原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社以分支機(jī)構(gòu)的形式存在。評價聯(lián)社一級法人體制,應(yīng)做制度比較分析。即既要與原有的農(nóng)村信用社縣、鄉(xiāng)兩級獨立法人體制相比,又要與規(guī)范的真正意義上的合作金融組織的治理結(jié)構(gòu)相比。這種改革采取的是自上而下方式推進(jìn),由中國人民銀行原合作金融監(jiān)管司直接督導(dǎo)。這種改革是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的產(chǎn)物,而不是信用社從自身需要出發(fā)而從下至上產(chǎn)生的誘致性制度變遷。實行縣一級法人體制后的農(nóng)村信用社,仍然沿襲了農(nóng)村信用社原有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特征。江蘇的改革,實際上是一種行政和科層的安排契約:中央銀行采取的是行政督導(dǎo)的辦法,而縣級聯(lián)社采取的是內(nèi)部科層結(jié)構(gòu)調(diào)整的做法。眾所周知,農(nóng)村信用社實際上是依靠政府的隱形擔(dān)保而生存的,政府通過中央銀行實施的監(jiān)管,現(xiàn)實地演變成為一種行政干預(yù),農(nóng)村信用社基本上蛻變成準(zhǔn)國有銀行機(jī)構(gòu)。在這種情況下,中央銀行主導(dǎo)下的對作為準(zhǔn)國有組織的農(nóng)村信用社的改組,實際上僅是準(zhǔn)國有組織內(nèi)部的改組。這種結(jié)構(gòu)內(nèi)的修修補(bǔ)補(bǔ),不是一種有利于產(chǎn)權(quán)明晰的重組過程,也不是一種把現(xiàn)存農(nóng)村信用社進(jìn)一步推向規(guī)范化的合作制的過程。這個過程的實現(xiàn),沒有完成對農(nóng)村信用社準(zhǔn)國有金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)的改變。因此,向縣一級法人的過渡,只能算是一種次優(yōu)選擇。因為準(zhǔn)國有金融機(jī)構(gòu)與國有金融機(jī)構(gòu)一樣,無法克服所有權(quán)主體現(xiàn)實缺位、政府干預(yù)嚴(yán)重、激勵不兼容等困境。改革和制度創(chuàng)新的目的就在于避免陷入這樣的困境,而農(nóng)村信用社向縣一級法人的過渡的實現(xiàn),卻再次陷入了國有金融機(jī)構(gòu)一直在尋求解脫的困境。在現(xiàn)有的二級法人體制架構(gòu)下,基層信用社雖然是獨立的法人,也實行財務(wù)上的獨立核算,但它在人、財、物等方面的權(quán)力很有限,這些權(quán)力實際上均現(xiàn)實地被縣聯(lián)社所掌握,所以,大有創(chuàng)新之必要。但是,如果實施縣一級法人體制,農(nóng)村信用社制度創(chuàng)新所致力于追求的某些目標(biāo),例如強(qiáng)化民主管理等,仍然難以實現(xiàn)。一是統(tǒng)一法人后,農(nóng)村信用社規(guī)模的擴(kuò)大以及信貸業(yè)務(wù)本身的高度專業(yè)化,使信用社社員在其中的作用更加微小,往往會導(dǎo)致采取“理性無知”現(xiàn)象,即社員對農(nóng)村信用社的管理采取不聞不問的理性態(tài)度。而政府的干預(yù)和控制更排除了社員行使民主權(quán)利的機(jī)會。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點信貸員的貸款權(quán)限會受到大幅限制,而決策將出現(xiàn)集中化趨勢,離農(nóng)民的距離比過去縣、鄉(xiāng)兩級法人體制下要遠(yuǎn)得多,大量分散的小農(nóng)信貸服務(wù)需求將更加難以得到滿足。(二)以營利為經(jīng)營目標(biāo)的“三不”2001年11月28日至12月6日,江蘇省常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行先后成立。這是農(nóng)村信用社體制改革另一種模式的探索。農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行,基本操作要點是:①清產(chǎn)核資,對原農(nóng)村信用社進(jìn)行資產(chǎn)清理及凈資產(chǎn)確認(rèn)。②清理社員股金。確認(rèn)后的農(nóng)村信用社股本金(個人資本與法人資本),在平等、自愿的基礎(chǔ)上按1∶1的比例轉(zhuǎn)為農(nóng)村商業(yè)銀行股本金;對不愿加入農(nóng)村商業(yè)銀行的農(nóng)村信用社社員的股本金,可在評估認(rèn)定時做退股處理。③在對社員股金進(jìn)行處理的基礎(chǔ)上重新募集股本,由社會法人、自然人、系統(tǒng)內(nèi)職工按一定比例分別持股。④構(gòu)建農(nóng)村商業(yè)銀行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在組織機(jī)構(gòu)方面,三市農(nóng)村商業(yè)銀行的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是股東大會。股東大會選舉產(chǎn)生董事會、監(jiān)事會,實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的行長負(fù)責(zé)制。從形式上看,可以實現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分離”。蘇南三市農(nóng)村信用社改制為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行的優(yōu)勢是,第一,規(guī)范的股份制具有明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化約束機(jī)制的功能,可以有效解決農(nóng)村信用社所有者現(xiàn)實缺位的問題;第二,在對農(nóng)村信用社實施農(nóng)村商業(yè)銀行的改制過程中,在政策制定、模式選擇、具體操作的監(jiān)管等方面,政府始終處于主導(dǎo)地位,操作的難度較低、阻力相對較小。這種政府主導(dǎo)型的制度變遷,借助政府的強(qiáng)制力,可以以最快的速度推進(jìn),在最短的時間內(nèi)實現(xiàn)。但是,這種模式也存在以下一些缺陷:(1)由于政府持股,難以避免業(yè)務(wù)發(fā)展中的非市場化行為。雖然規(guī)范的股份制具有明晰產(chǎn)權(quán)的功能,可以有效解決農(nóng)村信用社所有者缺位的問題,創(chuàng)造的利潤由股東按出資比例分享,出了風(fēng)險由股東根據(jù)入股數(shù)量的多少承擔(dān)有限責(zé)任,但是,在蘇南三市農(nóng)村商業(yè)銀行,地方政府參股甚至執(zhí)掌最大股份,為地方政府干預(yù)金融資源分配(特別是干預(yù)信貸業(yè)務(wù))提供了潛在的機(jī)遇。(2)由于監(jiān)管上存在難度,可能出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”。股份制改造后,實行一股一票制,股東的決策權(quán)大小取決于出資額占總股本的比例,如果在法人大股東(包括地方政府)和農(nóng)村商業(yè)銀行之間不設(shè)置嚴(yán)格的監(jiān)管“防火墻”,監(jiān)管不嚴(yán),容易造成大股東“內(nèi)部人控制”的問題。(3)這種模式并沒有解決農(nóng)村信用社在經(jīng)營過程中存在的多元目標(biāo)的沖突問題。中央要支農(nóng),地方要發(fā)展,監(jiān)管部門要防范風(fēng)險,農(nóng)村信用社自身要生存。這些目標(biāo)在實現(xiàn)過程中難以保持一致。缺乏單一經(jīng)營目標(biāo),造成農(nóng)村信用社經(jīng)營思維混亂和經(jīng)營者的機(jī)會主義問題。過去,在這種多重目標(biāo)的沖突中,地方政府常常通過行政干預(yù)獲得地方利益,同時向農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)移成本,然后是農(nóng)村信用社以不良資產(chǎn)的累積和經(jīng)營虧損形式把問題暴露出來,再把這個風(fēng)險包袱轉(zhuǎn)移給中央,中央監(jiān)管當(dāng)局通過履行最后貸款人的職能或以某種形式的補(bǔ)貼化解農(nóng)村信用社的風(fēng)險。而將信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行,并沒有從根本上解決這種三角利益關(guān)系的矛盾。為了支持蘇南三個市的農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行,中央銀行提供了數(shù)額較大的長期無息再貸款,以緩解這些銀行的不良貸款問題。中央希望改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行能夠更好地承擔(dān)起支農(nóng)義務(wù),加大支農(nóng)力度(盡管在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)所占的比重在不斷下降,但各種制度和條件造成的農(nóng)業(yè)弱勢特征,決定了它在一定時期內(nèi)仍需要政府的政策支持)。地方政府更注重改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行對其局部利益和地方政績的貢獻(xiàn)是否增加。而農(nóng)村信用社改制后作為一個企業(yè)主體,以贏利為經(jīng)營目標(biāo)是其最優(yōu)選擇。雖然股份制商業(yè)銀行的機(jī)制在促進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰、強(qiáng)化約束機(jī)制等方面具有無可比擬的優(yōu)越性,但出于財務(wù)上可持續(xù)發(fā)展和商業(yè)經(jīng)營利潤的考慮,農(nóng)村信用社原有“三農(nóng)”方面的業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)均面臨較大幅度的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。因為改制成商業(yè)銀行,可以真正實現(xiàn)自主經(jīng)營,成為真正的市場主體,所以,較多地區(qū)的農(nóng)村信用社均有改制成農(nóng)村商業(yè)銀行的沖動,以盡快擺脫目前存在的管理體制不順、經(jīng)營機(jī)制不活、是法人而不能獨立運作的困境,從而享受實施新的制度安排所帶來的收益。重慶市就已經(jīng)宣布,將把全市農(nóng)村信用社統(tǒng)一改造成農(nóng)村商業(yè)銀行。然而,蘇南三市原農(nóng)村信用社和改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行盡管都帶著“農(nóng)”字,卻難以取得商業(yè)銀行利潤最大化目標(biāo)與支農(nóng)義務(wù)之間的均衡,對“三農(nóng)”的服務(wù)功能必然屈從于對利潤目標(biāo)的追求。如果中央銀行要對這一點嚴(yán)格監(jiān)管,那么,農(nóng)村商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營機(jī)制與農(nóng)村信用社的經(jīng)營機(jī)制相比,將沒有較大的轉(zhuǎn)型,就會出現(xiàn)改制而未轉(zhuǎn)制的問題,改革的預(yù)期收益的實現(xiàn)程度就會降低。不同主體之間改制目標(biāo)的差異,導(dǎo)致了在組建農(nóng)村商業(yè)銀行的過程中,無法做到上下完全統(tǒng)一,從而增加了改制的成本。(4)這種模式只適合工業(yè)化程度較高、對農(nóng)業(yè)信貸要求不多而支農(nóng)任務(wù)相對較輕的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性的角度看,蘇南地區(qū)正處于后工業(yè)化階段,農(nóng)業(yè)占GDP的份額非常低。在這種情況下,就沒有必要要求農(nóng)村商業(yè)銀行一定要服務(wù)“三農(nóng)”。只要“三農(nóng)”領(lǐng)域存在資金回報空間,對商業(yè)銀行就有足夠的激勵。蘇南存在許多規(guī)模農(nóng)戶,它們有條件進(jìn)入商業(yè)信貸市場,農(nóng)村信用社改制成農(nóng)村商業(yè)銀行,對規(guī)模農(nóng)戶的影響應(yīng)該不大。但是,原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社法人地位的取消,必然影響對分散農(nóng)戶的服務(wù)。同時,應(yīng)該注意到,在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)村信用社大多能夠?qū)崿F(xiàn)盈利,如果要按照合作制操作,實現(xiàn)合作金融組織的制度性績效,沒有操作技術(shù)上的困難,更有條件實現(xiàn)以利潤返還(按照存款量或貸款量)為基本激勵模式的現(xiàn)代合作金融制度。也就是說,在目前試點進(jìn)行商業(yè)銀行改造的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),實際上也是發(fā)展真正的合作金融制度的理想之地。這就是說,如果在全國范圍內(nèi)大面積對農(nóng)村信用社進(jìn)行股份制改造,在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)必將深化農(nóng)村金融抑制,作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中小型企業(yè),在信貸的效益選擇機(jī)制面前,必然受到歧視,金融支持不足的現(xiàn)象將更加突出。(三)股份合作制的價值與不足2003年4月8日,浙江寧波鄞州農(nóng)村合作銀行誕生,而它采用的是股份合作制。這是農(nóng)村信用社體制改革的又一種模式嘗試。在改制過程中,鄞州農(nóng)村合作銀行的運作要點在于:①在自愿的基礎(chǔ)上,以定向和定量方式向轄內(nèi)自然人、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織募集股本。②以資格股為前提,增加投資股以滿足不同層次參與者的需求。③以股東代表大會作為其權(quán)力機(jī)構(gòu),股東代表在行使權(quán)力時,一人一票,體現(xiàn)合作制的基本原則。股份合作制把合作制的互助與股份制的現(xiàn)代企業(yè)制度結(jié)合了起來,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:一是通過設(shè)置資格股和投資股,擴(kuò)大了股本來源范圍,有利于擴(kuò)大資本實力;二是可以顧及農(nóng)戶、農(nóng)村個體及私營企業(yè)等社會弱勢群體的利益,充分體現(xiàn)大多數(shù)入股金額少的小股東的意志,從而從股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理架構(gòu)上確保了改制后的農(nóng)村信用社不偏離服務(wù)“三農(nóng)”的方向,能夠達(dá)到支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo);三是避免了農(nóng)村商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)體制設(shè)計方面可能出現(xiàn)的追求利潤最大化,從而對弱勢產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的負(fù)面影響,進(jìn)而還可以部分地滿足政府的支農(nóng)要求?？梢哉f,股份合作制能夠?qū)崿F(xiàn)追求一定盈利和為社員服務(wù)并舉,有利于農(nóng)村信用社不斷擴(kuò)大規(guī)模,以適應(yīng)農(nóng)村的金融需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。對中國大部分農(nóng)村地區(qū)而言,股份合作制是一種可行的金融制度安排。但是,作為一種制度安排,股份合作制也存在一定的不足之處:(1)不能有效解決所有者現(xiàn)實缺位的問題。實行股份合作制后,由于自然人股東眾多,股權(quán)分散,他們對農(nóng)村信用社的所有權(quán)難以體現(xiàn)。這表明,農(nóng)村信用社所有者缺位仍不能有效避免,可能出現(xiàn)股份制企業(yè)發(fā)展歷史上一個沒有解決的難題,就是自然人股東股金有限,股本小,因為存在參與監(jiān)督的成本歸自己而監(jiān)督產(chǎn)生的收益卻歸所有股東的問題,所以,小股東可能對參與民主管理表示“理性無知”,采取“搭便車”行為,不關(guān)心對農(nóng)村合作銀行的監(jiān)督。(2)股份合作制的內(nèi)在穩(wěn)定性是有限的。它有朝著股份制或者合作制兩頭演化的慣性。尤其是業(yè)務(wù)量增多,要求銀行增股擴(kuò)股從而擴(kuò)大銀行規(guī)模時,合作制往往容易讓位于股份制,也就是合作制的成分減少,股份制的成分增大。這一點在美國和德國較早就發(fā)生了,其中,美國走得更遠(yuǎn)。這并不是說不能搞股份合作制,而是需要客觀對待股份合作制制度安排的優(yōu)勢和弱點。(3)難以有效解決民主管理不易落實的問題。一人一票制是合作制的精髓。但鄞州農(nóng)村合作銀行選擇的股份合作制,其制度設(shè)計運作的邏輯結(jié)果,并不鼓勵持大股,持大股者與持小股者同權(quán)。但是,在實際運作過程中,大股東說了算的現(xiàn)象可能現(xiàn)實地存在,并有強(qiáng)化大股東對農(nóng)村合作銀行的支配地位的趨勢。由于農(nóng)村合作銀行產(chǎn)權(quán)制度改革不徹底,法人股東同股不同權(quán)、大股小權(quán),股份持有與權(quán)利不對等,而自然人股東因股金有限而對監(jiān)督又不關(guān)心。在這種情況下,重要決策難免仍是由行長們說了算,股東大會形同虛設(shè),當(dāng)屬意料之中。另外,自然人股東多是農(nóng)民,其行使民主管理權(quán)利的效果也是有待商榷的。三、對現(xiàn)有試點和改革的總體評價：功能視角1.以功能視角為單位,多種模式同時并存鑒于我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡,不同地區(qū)的中小經(jīng)濟(jì)實體的市場生存競爭能力差別很大,對金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)需求也不相同。同時,由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的存在,市場發(fā)育失衡,各地農(nóng)村信用社發(fā)展也呈現(xiàn)不均衡的狀態(tài)。因此,不論是從功能視角出發(fā),還是從需要角度出發(fā),中國農(nóng)村信用社制度創(chuàng)新均需要多樣化,可以是合作制、股份制或是股份合作制,也可以多種模式同時并存1。各種各樣的試點是必要的,以便全面推進(jìn)各地農(nóng)村信用社的改革。2.試點范圍過窄農(nóng)村信用社縣聯(lián)社一級法人試點模式只局限在江蘇省,農(nóng)村商業(yè)銀行模式試點只限于蘇南發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)村合作銀行模式只限于浙江鄞州市這一發(fā)達(dá)地區(qū)。即使這些試點本身可以譽(yù)為中國農(nóng)村信用社改革的重大突破,但是試點范圍太窄,試點的治理模式類型也過于單一,這意味著我們錯過了上一階段在中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用社進(jìn)行股份制改造試點的機(jī)會,實際上延誤了整個漸進(jìn)式農(nóng)村信用社試點改革的進(jìn)程。這說明,這種試點人為地限制了制度試錯的范圍,人為地拉長了試錯的過程。而試錯本來是接近真理的最好手段,廣泛的試錯可以引發(fā)治理結(jié)構(gòu)層面的制度競爭和制度學(xué)習(xí)、模仿和創(chuàng)新。3.部分局部知識未得到充分利用這與采取自上而下的試點方式有關(guān)。試點直接由中央銀行掌控。這種做法排除了區(qū)域和地方級中央銀行機(jī)構(gòu)或區(qū)域和地方級政府直接安排試點的可能性,也沒有動員其他一些地方的農(nóng)村信用社自行進(jìn)行改制試點。而這些試點可能更加有效,更適合中國國情。由于試點的過程也是利用分散在不同時間、不同地點的局部知識的過程,許多局部知識沒有得到充分利用。中央銀行官員所能發(fā)現(xiàn)的可資利用的局部知識必然是有限的。應(yīng)該更多地鼓勵地方層面各種有關(guān)行為主體的參與,從而充分發(fā)現(xiàn)和利用局部知識。中國的試點應(yīng)該以分散組織的方式進(jìn)行。4.監(jiān)管手段落后。我國農(nóng)村市場現(xiàn)有縣聯(lián)社一級法人改革不是面向改制為真正合作制的試點改革,仍然是舊有準(zhǔn)國有的農(nóng)村信用社體制內(nèi)部的修修補(bǔ)補(bǔ)式的改良。而且上述試點之前,對將農(nóng)村信用社重新規(guī)范成真正合作制的決定,早在1996年的改革方案中就提出,后來還多次重申,但是收效甚微。這并不是說農(nóng)村信用社就不能成功改制為合作社,而是中央銀行自身的監(jiān)管職能沒有到位,監(jiān)管手段落后,既沒有真正建立起貸款五級分類制度,也沒有真正以《巴塞爾協(xié)定》中資本充足率應(yīng)達(dá)8%的要求來約束農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債行為。在農(nóng)村信用社已經(jīng)實現(xiàn)的各種改革和制度變遷中,沒有能夠?qū)v史上積累下來的一些問題給予化解,比如沒有對農(nóng)村信用社歷史沿襲下來的呆壞賬提出切實可行的注銷辦法或者其他處理辦法,也不允許農(nóng)村信用社改造為農(nóng)民自己的、真正意義上的農(nóng)村信用合作社。這必然限制下一步農(nóng)村信用社改革的制度選擇空間,影響農(nóng)村信用社總體的改革。5.信息不對稱是資金融通的基礎(chǔ)真正的信用合作社是自下而上建立的,扎根于鄉(xiāng)、村,鄉(xiāng)、村是其立足和存續(xù)之本。其業(yè)務(wù)主要集中在村莊社員之間的資金融通,而對外部非社員的資金融通則是輔助性的,是有限制性規(guī)定的。社員之間的信任和信息對稱是其開展資金融通的基礎(chǔ)。中國農(nóng)村信用社村級信用站制度的良性運轉(zhuǎn),也證明了這一點。正因為如此,一些學(xué)者認(rèn)為,信用合作社的最有效邊界就是村落的邊界。突破了村落的地緣和血緣邊界,信息不對稱就會產(chǎn)生,借貸風(fēng)險也會大幅增加。而這種真正的信用合作社,無論是通過新建還是改建產(chǎn)生,都離不開自下而上的構(gòu)建原則。只要政府真正允許現(xiàn)有的農(nóng)村信用社根據(jù)這類原則改造為真正的基于村落的信用合作社,并配之以切實可行的、規(guī)范的監(jiān)管手段,真正的農(nóng)村信用社在中國的廣大農(nóng)村是大有發(fā)展前途的。四、為擴(kuò)大農(nóng)村市場提供有效的政策支持從上述結(jié)構(gòu)視角和功能視角的分析可以看出,農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)改革的試點在模式選擇上還存在局限性,還需要探索。政府新的《農(nóng)村信用社改革試點方案》(2003年6月27日國發(fā)15號文件),將農(nóng)村信用社新一輪改革的指導(dǎo)思想界定為明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé),并且明確提出:①在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大的地區(qū),可以縣(市)或大中城市為單位,組建股份制銀行機(jī)構(gòu);②在人口相對稠密或糧棉商品基地縣(市),可以縣(市)為單位,將信用社和縣(市)聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人;③其他地區(qū),在繼續(xù)完善合作制的基礎(chǔ)上,繼續(xù)實行縣、鄉(xiāng)兩級法人體制;④要通過降格、合并等手段,加大對高風(fēng)險信用社進(jìn)行兼并和重組的步伐,對嚴(yán)重資不抵債、機(jī)構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)需求較少的信用社,予以撤消。同時,讓地方政府參與農(nóng)村信用社的風(fēng)險防范和處置。這次改革不但將試點范圍由東部發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)大到中部農(nóng)業(yè)大省和西部貧困地區(qū),而且正式提出解決農(nóng)村信用社歷史包袱的政策性途徑。中央財政將對信用社因執(zhí)行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付的保值貼補(bǔ)息(1994~1997年期間),給予補(bǔ)貼。中央銀行將安排專向資金,對試點地區(qū)信用社給予資金支持,并將通過發(fā)行票據(jù)置換農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)。這些舉措,均是具有突破性、開創(chuàng)性的舉措。這些新舉措的實施,無疑將會為我國農(nóng)村信用社改革帶來新局面。但是,對比本文上述從結(jié)構(gòu)視角和功能視角的分析,這些改革是不徹底的。在農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)改革的路徑選擇方面,至少還需要考慮下述政策選擇:(1)在擴(kuò)大試點中,應(yīng)該把真正合作制試點提升到與股份合作制和股份制試點同等的高度。不能以股份制、股份合作制代替合作制。這里涉及合作社的范圍與規(guī)模的討論,即信用合作社到底是立足于村、還是鄉(xiāng)為基礎(chǔ)而建立的問題。本文認(rèn)為,農(nóng)村信用社應(yīng)立足村落,即農(nóng)村的最基層,在以后的發(fā)展過程中,再根據(jù)需要逐步由下而上地組建高一級的信用合作社,而不是行政性地統(tǒng)一把整個基層組織結(jié)構(gòu)簡單改變,實施縣聯(lián)社一級法人制度。建立村級信用合作組織,似乎還存在市場容量的問題。農(nóng)村非正式金融的興盛,不僅說明正式金融機(jī)構(gòu)當(dāng)前的服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)村的金融服務(wù)需求,也說明潛在的市場容量和業(yè)務(wù)拓展邊界還非常巨大。改制后的這些機(jī)構(gòu)不可避免地更遠(yuǎn)離“三農(nóng)”,這為小型村級信用合作社的運作提供了空間。新型信用合作社的產(chǎn)生,也有利于在農(nóng)村金融市場上形成競爭的局面,帶來農(nóng)村金融市場上農(nóng)民需要的儲蓄和信貸服務(wù)效率的提高。(2)要鼓勵