淺談戶(hù)籍管理制度

淺談戶(hù)籍管理制度

戶(hù)外制度自古以來(lái)就存在。作為一種行政管理體系，它在國(guó)內(nèi)外以不同的形式存在?！蹲髠鳌份d,夏時(shí)“有民千三百五十萬(wàn)三千九百十人”;西周時(shí)期即有“習(xí)民教”制度;《周禮》載,司民“掌登萬(wàn)民之?dāng)?shù),自生齒以來(lái)皆書(shū)于版”,“版”字在《周禮》中就是戶(hù)籍的意思。公元前685年,管仲相齊“定四民之居”,建立“戶(hù)籍田皆”制度;公元前三世紀(jì),秦國(guó)建立“戶(hù)籍相伍”制度;西漢,實(shí)行“編戶(hù)齊民”制度;隋朝實(shí)行“輸籍法”,按每戶(hù)財(cái)產(chǎn)多少,分別規(guī)定稅額;明朝實(shí)行“戶(hù)帖”制度,這是我國(guó)出現(xiàn)的最早的戶(hù)口簿登記制度;1911年,清政府曾正式頒布過(guò)《戶(hù)籍法》;1912年3月21日,中華民國(guó)臨時(shí)政府在《中華民國(guó)臨時(shí)約法》中的第六條第六款規(guī)定:“人民有居住遷徙之自由”,遷徙自由正式在法律上得到國(guó)家認(rèn)可由此開(kāi)始。但該項(xiàng)法規(guī)在20世紀(jì)50年代中期以后被逐步限制,1982年的全國(guó)人民代表大會(huì)上被正式取消。新中國(guó)成立后,1951年7月,中華人民共和國(guó)公安部頒布了《城市戶(hù)口治理暫行條例》,其宗旨里鮮明地寫(xiě)著“保障人民居住、遷徙自由”的字樣;從1953年開(kāi)始,農(nóng)民涌入城市的情況日益嚴(yán)重,政務(wù)院相繼發(fā)出了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》等一批紅頭文件,嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市遷移;1954年第一次全國(guó)人民代表大會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定:“公民有居住自由與遷徙自由”;1955年6月9日,國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度的指示》;1958年1月9日,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》,并以中華人民共和國(guó)主席令的形式正式公布實(shí)施。該條例的實(shí)行,標(biāo)志著新中國(guó)戶(hù)籍制度的框架基本形成。在此之后的二三十年,關(guān)于戶(hù)籍治理的規(guī)定不斷有更具體的內(nèi)容補(bǔ)充,最終形成了在我國(guó)歷史上,也是世界上最嚴(yán)密的戶(hù)籍治理制度體系。一、文革時(shí)期進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)管理的信息政策在新中國(guó)建立初期,面對(duì)內(nèi)憂(yōu)外患,戶(hù)籍制度的建立,有效地配合了對(duì)敵斗爭(zhēng)、對(duì)公民的控制與管理,社會(huì)持續(xù)好轉(zhuǎn)、犯罪現(xiàn)象減少,穩(wěn)定了社會(huì)。當(dāng)代戶(hù)籍制度發(fā)展到六十年代,城市人口開(kāi)始由公家統(tǒng)一供應(yīng)商品糧、有很多優(yōu)待措施;同時(shí)工業(yè)品價(jià)格實(shí)行與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價(jià)交換。國(guó)家以此來(lái)集中財(cái)力、發(fā)展國(guó)民工業(yè)、發(fā)展城市。兩個(gè)“五年計(jì)劃”的時(shí)間,便建立了一批遍布東北、華東、華南、華北、直至西南、西北的國(guó)家企業(yè)。當(dāng)代中國(guó)戶(hù)籍制度配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇,推薦了國(guó)家的工業(yè)化、民主化建設(shè)。自六十年代中期開(kāi)始,由于中國(guó)城市的人口問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題日益嚴(yán)重,給政府和其他納稅公民造成了沉重的負(fù)擔(dān)。為了解決問(wèn)題,國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行調(diào)整,減少城市人口、精減職工。通過(guò)減少城鎮(zhèn)人口減輕了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān),又緩和了糧食供應(yīng)的緊張狀況,同時(shí)還為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了大批勞動(dòng)力。文革時(shí)期,中國(guó)大陸陷入混亂局面,城市發(fā)展和城市人口問(wèn)題更是迫在眉睫;為了暫時(shí)緩解這一問(wèn)題,黨中央號(hào)召“紅衛(wèi)兵”、“知識(shí)青年”上山下鄉(xiāng);把城市問(wèn)題轉(zhuǎn)入農(nóng)村。這樣一來(lái),也給農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)荒地提供了一批簡(jiǎn)單而原始的勞動(dòng)力,在一定程度上發(fā)展了國(guó)家農(nóng)業(yè),避免了因政治混亂而又產(chǎn)生一次大饑荒的現(xiàn)象。同時(shí),國(guó)家也適時(shí)改動(dòng)戶(hù)籍制度,杜絕下鄉(xiāng)青年返城,以免給城市造成負(fù)擔(dān)。文革之后,新政策出臺(tái)。雖然當(dāng)代戶(hù)籍制度已經(jīng)變得不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,但也在許多方面發(fā)揮著重要作用。如公民的身份證明、社會(huì)治安維護(hù)等方面;特別是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后,由于國(guó)際文化的影響,人性的突然張揚(yáng),引起了社會(huì)中一部分人的人性中的貪欲增大,犯罪現(xiàn)象有所增加。在這種輕快下,國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)身份證管理?xiàng)l例》,以加強(qiáng)對(duì)公民的管理,減少和預(yù)防了犯罪現(xiàn)象,并且促成了世界公認(rèn)的我國(guó)犯罪率低這一事實(shí)。由于經(jīng)濟(jì)、政治改革的深入,從八十年代起出現(xiàn)了農(nóng)民大量涌入城市,特別是改革試點(diǎn)城市的所謂“民工潮”現(xiàn)象,迅速增加了城市人口,引起了一些正常的城市化過(guò)程中必然的問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題,國(guó)家對(duì)戶(hù)籍制度進(jìn)行了發(fā)展,加強(qiáng)了對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問(wèn)題的控制,很有效地控制了大中城市的人口規(guī)模,解決和緩和了所謂“過(guò)度城市化”的問(wèn)題。在短時(shí)間內(nèi)、在表面上看來(lái)是解決了國(guó)家和社會(huì)的負(fù)擔(dān)。二、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)戶(hù)籍制度的弊端當(dāng)代的戶(hù)籍制度是為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要而制定的法規(guī),對(duì)于執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)分配和社會(huì)治安管理確實(shí)發(fā)揮過(guò)積極作用,因而它也一直成為中國(guó)社會(huì)管理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。但改革開(kāi)放以來(lái),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展,戶(hù)籍制度本身存在的一些弊端開(kāi)始逐漸暴露。從戶(hù)籍制度帶來(lái)的多種社會(huì)問(wèn)題上看,現(xiàn)行戶(hù)籍制度的弊端主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1.對(duì)戶(hù)籍制度的特征戶(hù)籍制度限制了公民遷徙自由,自由指的不止是人口自由流動(dòng)的問(wèn)題,還意味著公民的自由選擇。遷徙自由是一種政治權(quán)利,它和別的權(quán)利相關(guān)聯(lián),因而又是一個(gè)包容性的、綜合性的權(quán)利。雖然遷徙自由作為一項(xiàng)權(quán)利從未被我國(guó)憲法和法律所禁止,但是政府在保證遷徙自由和促進(jìn)社會(huì)融合方面缺乏足夠的努力。戶(hù)籍對(duì)公民權(quán)利的限制是多維度的和多層面的。從戶(hù)籍制度的權(quán)利實(shí)質(zhì)來(lái)看,戶(hù)籍承載著相關(guān)的利益分配功能,或者說(shuō)戶(hù)籍制度仍然是形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的某些特權(quán)的基礎(chǔ),并成為阻礙公民行使遷徙自由和居住自由的一個(gè)重要因素。戶(hù)籍制度隱含了深刻的、先天性的身份歧視及不平等,這種歧視并不是根據(jù)人的能力,而是根據(jù)先天的因素。建立在戶(hù)籍制度基礎(chǔ)上的城市糧油供給制度、城鄉(xiāng)兩種不同的醫(yī)療保健制度、物資配給制度等,不僅證明了戶(hù)口是管理上的“身份證明”,而且是與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)待遇相聯(lián)系的“社會(huì)身份”。戶(hù)籍制度原本就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府職能的本質(zhì)是公共服務(wù)。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、還是社會(huì)管理,其本質(zhì)都是公共服務(wù)。而現(xiàn)行戶(hù)籍制度將城鄉(xiāng)兩部分居民分成兩種不同的社會(huì)身份。城市聚集了住房、教育、醫(yī)療等社會(huì)保障,各種政策向城市居民做出很大傾斜。而受現(xiàn)行戶(hù)籍制度阻礙自由遷徙的農(nóng)民卻被束縛在比較落后的地方,沒(méi)有很好的受教育環(huán)境,沒(méi)有醫(yī)療衛(wèi)生保險(xiǎn),社會(huì)福利享受不夠。2.從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)狀況來(lái)看,社區(qū)中的依托力與動(dòng)力優(yōu)勢(shì)弱化一方面,戶(hù)籍制度將會(huì)加劇城鄉(xiāng)人口之間的差距,與之產(chǎn)生的社會(huì)沖突增加將會(huì)直接提高戶(hù)籍管理的社會(huì)政治成本。如:經(jīng)濟(jì)收入差別,城鎮(zhèn)居民的年平均收入一般為農(nóng)村居民年均收入的3—8倍;教育水平差別,由于辦學(xué)條件、教師素質(zhì)、教育投資等方面的不同,一般來(lái)說(shuō)大城市優(yōu)于中小城市、中小城市優(yōu)于城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)優(yōu)于集鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)又優(yōu)于農(nóng)村。在目前的教育體制中,以戶(hù)口所在地為基礎(chǔ)招收學(xué)生無(wú)形中更加強(qiáng)了城鎮(zhèn)居民的特權(quán)。除了上述幾個(gè)方面的特權(quán)外,城市居民在其他方面也享有農(nóng)村居民難以比擬的優(yōu)越性,如生活能源、交通郵電、商品供應(yīng)、社會(huì)服務(wù)、文化娛樂(lè)以及醫(yī)療保險(xiǎn)等。另一方面,社會(huì)沖突尤其是流動(dòng)人口中的青年一代的不滿(mǎn)開(kāi)始增加。越來(lái)越多的農(nóng)村人口流出鄉(xiāng)村卻又難以被城市接受,往往成為社會(huì)管理體系中最薄弱的群體,特別是在宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期,如果尋找工作失敗或失業(yè),他們很容易演變?yōu)椤坝蚊瘛?成為社會(huì)的“不安定”因素。農(nóng)民工二代(即進(jìn)城流動(dòng)人口的子女)中的很大比例從小就生活在流入地城市,已經(jīng)對(duì)上一代所在的鄉(xiāng)村缺乏認(rèn)同感,卻又不被現(xiàn)在生活于其中的城市所接納,其融入社會(huì)的難度比較大。各地城市雖然為義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女提供教育機(jī)會(huì),但普遍都對(duì)農(nóng)民工子女關(guān)閉高中及以上層次的教育通道。一些缺乏受教育機(jī)會(huì)又無(wú)正式職業(yè)的青年流動(dòng)人口正在成為城市青少年犯罪的主要人群,其群體行為以及對(duì)社會(huì)的不滿(mǎn)情結(jié)更容易成為城市生活安全穩(wěn)定的隱患。3.從中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)看,不適應(yīng)社會(huì)的流動(dòng)首先,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活及生活持續(xù)是建立在個(gè)體人的愿望、利益和選擇之上的,能充分體現(xiàn)大多數(shù)公民的意志;社會(huì)整體利益和運(yùn)動(dòng)趨向以尊重個(gè)體利益、承認(rèn)個(gè)體的創(chuàng)造力、個(gè)體的生命為基礎(chǔ)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是社會(huì)發(fā)展、自由競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果,在最大限度上體現(xiàn)了人道的方面。從而,能夠提高社會(huì)生產(chǎn)力、社會(huì)效率。雖然我國(guó)的戶(hù)籍制度在一定歷史時(shí)期內(nèi)曾為社會(huì)秩序安定、地區(qū)管理有序、社會(huì)資源配置合理帶來(lái)便捷,但是僵硬的規(guī)范體系嚴(yán)重阻礙了人口自由流動(dòng),層層設(shè)卡造成了人才難以脫穎而出的客觀形勢(shì)。許多大學(xué)生因?yàn)閼?hù)口問(wèn)題無(wú)法留在城市,所學(xué)的知識(shí)無(wú)法應(yīng)用,能力不能發(fā)揮,從而使城市流失了很多人才。而人才是一個(gè)城市發(fā)展最重要的因素,僵化的戶(hù)籍制度導(dǎo)致城市化進(jìn)程緩慢。另外,城鄉(xiāng)的長(zhǎng)期二元分野,使市民與農(nóng)民在生活習(xí)性、觀念意識(shí)方面形成差異,這些將加速農(nóng)村居民與城市居民各種差距的產(chǎn)生。其次,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要是通過(guò)價(jià)格體系發(fā)揮作用,引導(dǎo)資源的優(yōu)化配置。人力資源也是這樣,與其它社會(huì)資源的流動(dòng)方向一致,即向積累中心、增長(zhǎng)中心、利潤(rùn)中心和技術(shù)中心流動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì),1982年全國(guó)流動(dòng)人口達(dá)2000萬(wàn)人次;1987年增加到7000萬(wàn)人次。進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代,流動(dòng)人口的增長(zhǎng)速度之快、數(shù)量之大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了人們的預(yù)料。北京、上海、廣州等大城市的日均流動(dòng)人口都超過(guò)了100萬(wàn)。這種流動(dòng),由于戶(hù)籍制度的限制,其成本之高,超過(guò)了一般的發(fā)達(dá)國(guó)家,造成了社會(huì)資源的無(wú)端耗費(fèi)。例如,春節(jié)前廣州火車(chē)站,“成千上萬(wàn)”的流動(dòng)人口要等上幾天才能買(mǎi)到回程的車(chē)票,而且鐵路系統(tǒng)乘機(jī)漲價(jià),大發(fā)民工財(cái)。這樣一來(lái),怎能不使時(shí)間和金錢(qián)大量地白白耗費(fèi)呢?還有,為了維護(hù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì),戶(hù)籍制度成了管理勞動(dòng)力流動(dòng)的最佳工具,如此形成了通過(guò)行政手段干預(yù)人力資源配置的社會(huì)倒退現(xiàn)象。在層層審批、嚴(yán)格管理的情況下,人口流動(dòng)的成本極其巨大。這樣必然造成了中國(guó)人口流動(dòng)的極端凝滯,不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力、人才的需求。幾十年下來(lái),使城鄉(xiāng)差距大大拉開(kāi),農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力大量聚集。由于不能均等地獲得財(cái)富和機(jī)會(huì),這樣,一部分掌握了社會(huì)財(cái)富的人消費(fèi)趨向飽和,而大部分的底層平民百姓卻無(wú)錢(qián)無(wú)力購(gòu)買(mǎi)!于是出現(xiàn)了所謂的“經(jīng)濟(jì)過(guò)?！?。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深入,社會(huì)發(fā)展水平的提高,勞動(dòng)力的遷徙和流動(dòng)已成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中的基本內(nèi)容。流動(dòng)所涉及到的不僅僅是民工,還包括大批的腦力勞動(dòng)者,這些人每年都要往返回幾次家,更有大批的兩地分居夫婦,每年探親的費(fèi)用更是花去不少。如果將這些費(fèi)用統(tǒng)計(jì)出來(lái),必將是一個(gè)巨大的數(shù)字。然而,這些問(wèn)題還不是最主要的。據(jù)人民日?qǐng)?bào)報(bào)道,2000底,北京高校畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)中心和市科委人才中心聯(lián)合披露的消息讓人大吃一驚,在中關(guān)村地區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)中,目前居然有10萬(wàn)沒(méi)有戶(hù)口的大學(xué)生在打工。其實(shí)這早已是一個(gè)事實(shí),大學(xué)生是中國(guó)公民,其它打工者也是中國(guó)公民,都具有憲法規(guī)定的基本權(quán)利與義務(wù),但就因?yàn)閼?hù)籍制度的限制,這些人只有義務(wù),沒(méi)有權(quán)利!打工者一樣要上繳個(gè)人所得稅,而不管他要付出多好房租、多少額外負(fù)擔(dān);但是,打工者卻不能參加選舉,不能享受憲法規(guī)定的其它政治權(quán)利。事實(shí)上,外來(lái)人口的公民權(quán)利在很大程度上被不經(jīng)任何形式的宣判而殘酷地抹殺了。三、中國(guó)農(nóng)村物資改革戰(zhàn)略的一些考慮1.第二,加快制定和頒布《戶(hù)籍法》上的戶(hù)籍登記制度對(duì)憲法進(jìn)行修改,重新確立公民的居住和遷徙自由權(quán)。同時(shí),加快立法進(jìn)程,制定和頒布確保公民居住和遷徙自由權(quán)的法規(guī),新的戶(hù)籍管理政策將按照在居住地登記戶(hù)口的原則,逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)口管理結(jié)構(gòu),建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶(hù)口登記制度。2.人口管理管理成立統(tǒng)一的人口管理部門(mén),統(tǒng)籌全國(guó)的人口管理、戶(hù)籍管理工作。在中央成立社會(huì)人口管理局,建立中國(guó)人口數(shù)據(jù)信息中心,以現(xiàn)有的計(jì)劃生育委員會(huì)為基礎(chǔ),并入公安部門(mén)的戶(hù)政管理業(yè)務(wù),國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的人口統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù),并調(diào)查、統(tǒng)計(jì)全國(guó)人口的各種特征數(shù)據(jù),加入人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)。在地方,各級(jí)計(jì)劃生育部門(mén)、戶(hù)政管理部門(mén)、人口統(tǒng)計(jì)部門(mén)應(yīng)精簡(jiǎn)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu),管理人口的登記與統(tǒng)計(jì)、人口的計(jì)劃生育工作、人口的遷移變動(dòng),平時(shí)的主要業(yè)務(wù)是切實(shí)負(fù)起責(zé)任,積極主動(dòng)地完成份內(nèi)工作,使工作達(dá)到飽和,這樣國(guó)家就可以隨時(shí)掌握人口數(shù)據(jù),避免浪費(fèi)巨資進(jìn)行人口普查。3.破城鄉(xiāng)界線,破“戶(hù)籍歧視”,構(gòu)建透明的新型關(guān)系戶(hù)籍改革最核心的內(nèi)容是取消有差別的各種戶(hù)籍模式,打破城鄉(xiāng)界線、地區(qū)界線、城市界線,實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一戶(hù)口,消除了不合理、不公正的社會(huì)根源,改觀了不應(yīng)有的“戶(hù)籍歧視”,塑造政府與公民之間透明、互信的新型關(guān)系。4.戶(hù)籍制度應(yīng)減少或取消。在一般的戶(hù)籍取消一切附加在戶(hù)籍上的政策規(guī)定和條件,凡是與戶(hù)籍掛鉤的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、和社會(huì)保障等均應(yīng)完全脫鉤,戶(hù)籍改革的方向應(yīng)是逐步降低地方政府對(duì)資源的壟斷支配程度,提高社會(huì)生活的市場(chǎng)化、貨幣化程度,進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)行福利保障付費(fèi)享受制度,消除由戶(hù)籍所引起的社會(huì)公正問(wèn)題,有關(guān)依附在戶(hù)籍制度上的一切政策法規(guī)應(yīng)一律廢止或修訂。5.以促進(jìn)科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向,建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系,完善人在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,勞動(dòng)力同其它商品一樣,通過(guò)價(jià)格機(jī)制、供求關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)有效的配置和充分的利用。由于中國(guó)各城市的人口狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異,各城市可根據(jù)自