清潔生產(chǎn)法律制度研究

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清潔生產(chǎn)已經(jīng)逐步成為全球環(huán)境保護(hù)的新潮流，一些西方發(fā)達(dá)國家紛紛對清潔生產(chǎn)進(jìn)行立法研究，將其作為環(huán)保工作防治污染的主要內(nèi)容。目前我國針對污染的防治還是較多側(cè)重于末端處理思想和達(dá)標(biāo)排放政策，并沒有真正地把清潔生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用到企業(yè)生產(chǎn)中，污染預(yù)防思想在我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策中尚不明顯。目前我國關(guān)于清潔生產(chǎn)的專門性規(guī)定僅有一部鼓勵(lì)性的法律——《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，它的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著中國清潔生產(chǎn)法律制度的初步形成。這部法律在2012年進(jìn)行了第一次修正，在一定程度上有所完善，但是仍然存在一些不足之處，并且我國尚未建立起系統(tǒng)的清潔生產(chǎn)法律體系。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)污染物的排放對環(huán)境造成了極大的危害，對人體健康也構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。要想從根本上遏制日益嚴(yán)重的排放物污染，并對其進(jìn)行合理利用，必須要轉(zhuǎn)變環(huán)保思想，將末端治理思想逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曃廴绢A(yù)防，全面完善清潔生產(chǎn)法律制度，從源頭上減少污染物的產(chǎn)生。

本文共七章節(jié)，以環(huán)境資源法學(xué)基礎(chǔ)理論為指導(dǎo)，闡述了清潔生產(chǎn)的概念和背景，對其予以界定，在借鑒一些國外推行清潔生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國關(guān)于清潔生產(chǎn)實(shí)施工作的具體現(xiàn)狀，介紹了我國現(xiàn)有的主要清潔生產(chǎn)法律制度概況，進(jìn)而對現(xiàn)行清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀與存在的問題進(jìn)行了評析，提出相關(guān)完善建議，希望能夠?qū)ξ覈鴮戆l(fā)展和推行清潔生產(chǎn)有所幫助。

關(guān)鍵詞：清潔生產(chǎn)；污染預(yù)防；法律制度

abstractinthelastfewyears，cleanerproductionhasgraduallybecomeanewtrendintheglobalenvironmentalprotection.moreandmorewesterndevelopedcountrieshaveresearchedonthelegislationofcleanerproductionsandputittothemostimportantplaceofpollutionprevention.atthesametimeinchina，thepollutionpreventionisnotreallyappliedtotheenterpriseproduction，butmorefocusedontheterminal-treatmentandstandarddrainagepolicy.theideologyofpollutionpreventionisnotclarifyinchina’senvironmentalprotectionlaws，regulationandpolicies.presently，thereisonlyoneencouraginglawaboutcleanerproductioninchina，thepromotionlawoncleanerproduction，whichmarktheinitialformationofchina’scleanerproductionlegalsystem.in2012thepromotionlawoncleanerproductionhasbeenfirstamendedthatmakesacertainimprovement，butstillhassomeseriouslyinadequacies.withthedevelopmentoftheeconomy，theindustrypollutantemissionnotonlycauseagreatharmtotheenvironment，busalsobecomeaseriouslythreattohumanhealth.inordertofundamentallytosolveenvironmentproblemsandturnfromtheharmintoabenefit，wemustchangeourmind，paymoreattentiontopollutionpreventionthanterminal-treatment，improvecleanerproductionlawandregulations，hispapertherearesevenchapters.undertheguideofbasictheoryofenvironmentalandresourceslaw，thispaperdescribetheconceptandbackgroundofcleanerproduction，anddefineit.usingtheexperienceofforeigncountriesoncleanerproduction，combiningourcurrentsituationandlawandregulation，thispapertryingtoanalysisourexistedproblemsandlegaldefectoncleanerproductionandtoofferrationalsuggestions.itrulyhopethispapercanbehelpfulondevelopingchina’scleanerproduction.keywords：cleanerproduction;pollutionprevention;legalsystems

緒論

1.1研究背景與研究目的

環(huán)境生態(tài)學(xué)研究表明，在人類生態(tài)系統(tǒng)中，人類有計(jì)劃地改造自然活動(dòng)，各物質(zhì)和能量相互作用、相互聯(lián)系，力求使得自然環(huán)境更加適于人們的生存和發(fā)展。但是，隨著工業(yè)化的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，導(dǎo)致了一系列環(huán)境問題的出現(xiàn)，環(huán)境破壞和環(huán)境污染日益嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)逐漸失衡，工業(yè)生產(chǎn)的污染物和廢物已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了自然界自身的凈化能力?，F(xiàn)今社會(huì)，許多國家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，僅僅用治理污染物這種“末端處理”方式，經(jīng)濟(jì)成本過高且并不能從根本上解決生態(tài)危機(jī)和環(huán)境破壞對人類生存的威脅這一艱巨問題。我們可以設(shè)想一下，“到21世紀(jì)中葉，地球人口將達(dá)到一百億；到2025年，地球上百分之二十五的土地將會(huì)退化，荒漠化面積越來越大，人類面臨的兩大難題依然是糧食短缺和水資源短缺；到2100年，大氣中的二氧化碳濃度上升，熱浪席卷地球?！雹偃绻麅H僅采用污染物“末端處理”技術(shù)，雖然對解決部分環(huán)境問題產(chǎn)生影響和作用，但是這些影響和作用是微弱的，不能從根本上解決全球環(huán)境問題。污染物“末端處理”不僅經(jīng)濟(jì)代價(jià)昂貴，而且環(huán)境收效甚微。這就要求我們采取一種經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益最大化的生產(chǎn)模式，要從源頭上削減污染物和廢物的產(chǎn)生，避免污染排放，實(shí)行工業(yè)生產(chǎn)的全過程控制。由“事后控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔廴绢A(yù)防”勢在必行，因此，清潔生產(chǎn)應(yīng)運(yùn)而生。

“清潔生產(chǎn)”已成為當(dāng)今世界環(huán)境保護(hù)的新潮流。托爾巴在巴黎清潔生產(chǎn)部長級(jí)會(huì)議上的講話中提到，“清潔生產(chǎn)已成為《21世紀(jì)議程》——聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略所確認(rèn)的實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性因素?！雹诼?lián)合國環(huán)境規(guī)劃署已對這一觀點(diǎn)予以肯定，并于1989年制定了清潔生產(chǎn)計(jì)劃。黨的十六屆五中全會(huì)也明確提出了建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)并將其作為社會(huì)主義建設(shè)和發(fā)展的戰(zhàn)略性任務(wù)。溫家寶指出，大力發(fā)展清潔生產(chǎn)是建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的重要內(nèi)容。本選題的研究目的就是在可持續(xù)發(fā)展理念下，對我國基于建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)和環(huán)境友好型社會(huì)而進(jìn)行的有關(guān)清潔生產(chǎn)法律制的思考，力求建立一套比較完備切實(shí)可行的清潔生產(chǎn)法律法規(guī)體系。

1.2研究意義

十八世紀(jì)工業(yè)革命，除了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和人們物質(zhì)生活之外，還帶來了全球性的環(huán)境污染和生態(tài)危機(jī)。一些環(huán)境負(fù)面事件層出不窮。例如1930年到1974年震驚全球的“八大公害事件”，由于環(huán)境的嚴(yán)重污染，在短時(shí)間內(nèi)造成了大量人群和生物群的發(fā)病及死亡。從1984年發(fā)現(xiàn)南極臭氧空洞到2011年的日本核泄漏事件，大氣污染、海域污染、森林破壞、土地荒漠化等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。重大環(huán)境危機(jī)發(fā)生的概率明顯增大，人們意識(shí)到，保護(hù)環(huán)境資源維護(hù)生態(tài)平衡，抓緊改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)刻不容緩。因此，“清潔生產(chǎn)”的思想開始被許多國家所采納。西方國家最先認(rèn)識(shí)到清潔生產(chǎn)的重要性，在立法中開始涉及。20世紀(jì)90年代初，我國也開始接納了這種思想，一些立法中也開始涉及。2002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》正式頒布，2012年對其進(jìn)行了第一次修正。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》標(biāo)志著我國環(huán)境污染治理模式和生產(chǎn)模式的重大變革。修正后的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》相比之前，雖然對權(quán)限管理配置等方面進(jìn)行了進(jìn)一步完善，但在實(shí)施方面仍然存在一些不足之處。

因此，研究并完善清潔生產(chǎn)法律制度很有必要。

清潔生產(chǎn)概述

2.1清潔生產(chǎn)的涵義

“清潔生產(chǎn)”一詞在當(dāng)今世界環(huán)境保護(hù)浪潮中是一個(gè)炙熱的名詞，它被廣泛地使用和強(qiáng)調(diào)。從1976年產(chǎn)生實(shí)際意義開始到1997年經(jīng)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的重新定義，這個(gè)較為年輕的概念“已經(jīng)從學(xué)者的概念開發(fā)、企業(yè)的個(gè)別行為逐步演變?yōu)樵S多國家的戰(zhàn)略方針、法律制度，并經(jīng)由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的大力倡導(dǎo)而成為一種世界性的潮流”。至今，“清潔生產(chǎn)”的概念被眾多學(xué)者和國家提起，但仍然沒有形成一個(gè)明確的完整統(tǒng)一的被學(xué)界和世界所共同認(rèn)可的概念。因此，對“清潔生產(chǎn)”的涵義的研究尤為重要。

“清潔生產(chǎn)”是與“末端處理”相對應(yīng)的概念。兩者都是一種環(huán)境保護(hù)方式，都是實(shí)現(xiàn)既定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的可能途徑。污染物的“末端處理”是一種傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)方式，是一種事后處理方式，通常是“先污染，再治理”。通過這種途徑保護(hù)環(huán)境，雖然起到了一定的作用，但效果甚微，且經(jīng)濟(jì)成本過高。而“清潔生產(chǎn)”是一種工業(yè)生產(chǎn)的新模式，是環(huán)境保護(hù)的新生途徑和企業(yè)污染控制的最佳模式。它強(qiáng)調(diào)得是預(yù)防性，是一種事前控制方式。它的存在并不排斥必要的“末端處理”，但相對于“末端處理”而言，它是企業(yè)污染控制和環(huán)境保護(hù)的首選途徑。

從“清潔生產(chǎn)”思想產(chǎn)生以來，“清潔生產(chǎn)”的概念的有著不同的表述和定義。最早的“清潔生產(chǎn)”概念和思想是在1976年巴黎舉行的歐盟共同體“無廢工藝和無廢生產(chǎn)國際研討會(huì)”上產(chǎn)生的。這次研討會(huì)提出，環(huán)境保護(hù)不僅僅要注重對已產(chǎn)生的污染的治理，更應(yīng)該重視從根源上避免污染的產(chǎn)生。1979年4月，歐洲共同體理事會(huì)提出推行清潔生產(chǎn)政策。同年11月在日內(nèi)瓦通過的《關(guān)于少廢無廢工藝和廢料利用的宣言》中首次提出了“無廢工藝”這一概念，指出在工業(yè)生產(chǎn)中，運(yùn)用各種技術(shù)和知識(shí)，使資源和能源能夠充分地循環(huán)利用，并且避免污染的產(chǎn)生。美國環(huán)保局提出了“廢物最小量化”（后期多被“污染預(yù)防”所替代）這一概念，并在1984年將其作為一項(xiàng)基本國策。廢物最小量化，指的是在可行范圍內(nèi)最大限度地減少或消除廢物的產(chǎn)生，以使有害物質(zhì)對環(huán)境和人體健康的威脅達(dá)到最小化。另外，日本提出的“無公害技術(shù)”，以及一些學(xué)者提出的“再循環(huán)技術(shù)”、“環(huán)境無害技術(shù)”、“環(huán)境友好技術(shù)”等，這些實(shí)際上指的就是一種清潔技術(shù)。

關(guān)于“清潔生產(chǎn)”這一術(shù)語，是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署工業(yè)與環(huán)境規(guī)劃中心在1989年首次提出和明確的，指出清潔生產(chǎn)“是一種新的創(chuàng)造性的思想，該思想將整體預(yù)防的環(huán)境戰(zhàn)略持續(xù)應(yīng)用于生產(chǎn)過程、產(chǎn)品和服務(wù)中，以增加生態(tài)效率和減少人類及環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)”。（聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署工業(yè)與環(huán)境規(guī)劃中心《清潔生產(chǎn)計(jì)劃》1989.5）《中國21世紀(jì)議程》也對“清潔生產(chǎn)”下了定義——“清潔生產(chǎn)”是指既可滿足人們的需要又可合理使用自然資源和能源并保護(hù)環(huán)境的實(shí)用生產(chǎn)方法和措施，其實(shí)質(zhì)是一種物料和能耗最少的人類生產(chǎn)活動(dòng)的規(guī)劃和管理，將廢物減量化、資源化和無害化，或消滅于生產(chǎn)過程之中。同時(shí)對人體和環(huán)境無害的綠色食品的生產(chǎn)亦將隨著可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的深入而日益成為今后產(chǎn)品生產(chǎn)的主導(dǎo)方向，另外，我國《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002）第二條也對“清潔生產(chǎn)”的概念進(jìn)行了界定“本法所稱清潔生產(chǎn)，是指不斷采取改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人體健康和環(huán)境的危害”。綜上所述，“清潔生產(chǎn)”的涵義包括以下幾方面內(nèi)容：（1）在本質(zhì)上，清潔生產(chǎn)是一種對工業(yè)生產(chǎn)過程以及產(chǎn)品施行綜合預(yù)防的環(huán)境戰(zhàn)略。（2）清潔生產(chǎn)要求在原料的選擇上，要盡量使用無害原料，開發(fā)利用可再生能源。（3）在工業(yè)生產(chǎn)過程中，要提高資源和能源的利用率，選擇高效清潔的生產(chǎn)設(shè)備，避免或減少污染物或廢物的產(chǎn)生。（4）生產(chǎn)的產(chǎn)品不對人體健康和環(huán)境產(chǎn)生威脅，并且便于回收和再利用。（5）與末端處理相比，清潔生產(chǎn)更加注重于經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一以及全球環(huán)境保護(hù)的徹底性。

2.2清潔生產(chǎn)的特征

清潔生產(chǎn)是環(huán)境保護(hù)和傳統(tǒng)發(fā)展模式的根本性變革。相對于末端處理，清潔生產(chǎn)體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的預(yù)防性、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益的雙贏性、發(fā)展的可持續(xù)性以及實(shí)施的綜合性。

2.2.1清潔生產(chǎn)的預(yù)防性

相對于末端處理，清潔生產(chǎn)最大的特點(diǎn)在于它的預(yù)防性。末端處理是一種傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)方式，與整個(gè)生產(chǎn)過程脫節(jié)，先污染后治理。而清潔生產(chǎn)是一種污染預(yù)防的環(huán)境保護(hù)方式，在工業(yè)生產(chǎn)中，要求通過源頭削減，改變產(chǎn)品和工藝，提高資源和能源的可利用率，從而最大限度地減少有毒有害物質(zhì)的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)廢物的最小量化。從產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和原料的選擇，到設(shè)備、工藝技術(shù)、管理，以及防止和減少污染廢物的產(chǎn)生，整個(gè)生產(chǎn)過程都體現(xiàn)了清潔生產(chǎn)的預(yù)防性，這也是清潔生產(chǎn)的實(shí)質(zhì)所在。

2.2.2清潔生產(chǎn)的雙贏性

傳統(tǒng)的末端處理重在“治”，忽略了“防”，并且治理難度大，成本高，效率低。由于污染治理的高難度性和不徹底性，會(huì)給環(huán)境造成不利的影響，在失去了經(jīng)濟(jì)效益的情況下，往往環(huán)境效益也甚微。而清潔生產(chǎn)實(shí)行的是全過程控制，從產(chǎn)品的設(shè)計(jì)到產(chǎn)品的無害性和服務(wù)的清潔性，清潔生產(chǎn)追求的是一種經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏性。其一，清潔生產(chǎn)從源頭上削減污染，生產(chǎn)過程中避免有毒有害物質(zhì)產(chǎn)生，強(qiáng)調(diào)污染的預(yù)防性和環(huán)境保護(hù)的徹底性，環(huán)境效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的末端處理。其二，貫穿于整個(gè)生產(chǎn)過程，清潔生產(chǎn)要求選擇高效無害的原料，減少資源和能源的消耗，提高資源能源的利用率，降低了生產(chǎn)成本。其三，工業(yè)生產(chǎn)的末端，清潔生產(chǎn)要求消除污染廢物的產(chǎn)生，要求產(chǎn)品無毒無害，不對環(huán)境和人體健康產(chǎn)生威脅，并且生產(chǎn)和使用后易于分解、回收和再利用，降低了廢物處理的成本。經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏性，是清潔生產(chǎn)的目的所在。

2.2.3清潔生產(chǎn)的可持續(xù)性

傳統(tǒng)的末端處理體現(xiàn)的是一種大量消耗資源和能源、以犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的粗放型生產(chǎn)模式，不利于發(fā)展的可持續(xù)性?？沙掷m(xù)發(fā)展要求資源和能源的利用同時(shí)滿足于當(dāng)代人和后代人的需要，即對資源和能源的合理可循環(huán)利用。而清潔生產(chǎn)要求在生產(chǎn)過程中要對資源和能源進(jìn)行循環(huán)利用，并對產(chǎn)生的廢物和產(chǎn)品進(jìn)行回收再利用。清潔生產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最佳生產(chǎn)模式，是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的最佳途徑。清潔生產(chǎn)體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，這是清潔生產(chǎn)的關(guān)鍵所在。

2.2.4清潔生產(chǎn)的綜合性

清潔生產(chǎn)是一項(xiàng)綜合性技術(shù)，是一種綜合性預(yù)防的環(huán)境戰(zhàn)略。清潔生產(chǎn)的確認(rèn)和規(guī)范需要法律法規(guī)和政策的多樣性來調(diào)控，包括引導(dǎo)、促進(jìn)和強(qiáng)制等手段。政府引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)的方向，通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等手段促進(jìn)企業(yè)清潔生產(chǎn)并進(jìn)行相關(guān)信息披露，適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用強(qiáng)制手段對企業(yè)某種清潔生產(chǎn)行為進(jìn)行必要的強(qiáng)制，并對違背清潔生產(chǎn)的行為進(jìn)行限制。另外，實(shí)施清潔生產(chǎn)還需要綜合的戰(zhàn)略技術(shù)措施，包括科技的綜合性、管理的綜合性以及資源的綜合利用。這種調(diào)控手段和技術(shù)的多樣性，決定了清潔生產(chǎn)的綜合性，這是清潔生產(chǎn)的價(jià)值所在

2.3實(shí)行清潔生產(chǎn)的重要性

近年來，國內(nèi)外許多防治污染的經(jīng)驗(yàn)證明，清潔生產(chǎn)是一種最佳的防治污染生產(chǎn)模式，它是可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的前提，是建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)和環(huán)境友好型社會(huì)的重要力量，是突破貿(mào)易綠色壁壘的保障。

我國現(xiàn)行清潔生產(chǎn)立法現(xiàn)狀及主要制度概述

清潔生產(chǎn)思想在我國的初步體現(xiàn)，是在1983年頒布的《關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的幾項(xiàng)規(guī)定》中出現(xiàn)的?！兑?guī)定》指出，要在生產(chǎn)過程中削減污染物，合理的利用資源和能源，提高資源和能源的利用率，并對產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、工藝的采用和廢物的綜合利用做了相關(guān)規(guī)定。1979年的《環(huán)境保護(hù)法》（試行）和1989年的《環(huán)境保護(hù)法》也對清潔生產(chǎn)的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了一些新的規(guī)定。但這些規(guī)定只是一些原則性的規(guī)定，實(shí)施強(qiáng)度欠缺。目前來說，我國關(guān)于清潔生產(chǎn)的較為系統(tǒng)的法律主要是《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。

3.1《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》概述

2002年6月29日第九屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，并于2012年2月29日十一屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議進(jìn)行了修正。這是我國第一部專門性的關(guān)于清潔生產(chǎn)的法律，也是世界上第一部真正以推行清潔生產(chǎn)為目的而制定的法律，是為了促進(jìn)政府和企業(yè)積極開展清潔生產(chǎn)而制定的法律。它總結(jié)了國外的關(guān)于實(shí)施清潔生產(chǎn)以及污染預(yù)防的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，針對我國的清潔生產(chǎn)現(xiàn)狀，作出了一系列的規(guī)定和措施，適用于生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域。

新修正的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》共分為六章，四十條。

第一章是總則。介紹了本法的立法目的、清潔生產(chǎn)的定義、適用范圍、清潔生產(chǎn)的管理部門以及我國開展清潔生產(chǎn)的基本方針。本法的立法目的主要為了提高資源和能源的利用率，預(yù)防污染，促進(jìn)清潔生產(chǎn)，從而保護(hù)環(huán)境和人體健康，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。修正后的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定協(xié)調(diào)全國性的清潔生產(chǎn)管理部門由原先的國務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門改為清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門?？h級(jí)以上的地方清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作由地方人民政府管理負(fù)責(zé)。

第二章是關(guān)于清潔生產(chǎn)的推行。這一章主要介紹了政府及其主管部門關(guān)于清潔生產(chǎn)的推行所制定的相關(guān)政策及規(guī)劃，包括稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策及推廣政策。國務(wù)院相關(guān)部門對重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)實(shí)施推行規(guī)劃，縣級(jí)以上人民政府對本行政區(qū)域的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)的清潔生產(chǎn)實(shí)施推行規(guī)劃，力求低消耗、低污染。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對開展清潔生產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行必要的資金投入，并提供有關(guān)清潔生產(chǎn)的信息和服務(wù)，包括清潔生產(chǎn)的方法和清潔生產(chǎn)的技術(shù)等，制定并發(fā)布清潔生產(chǎn)的指南和目錄，以及產(chǎn)品標(biāo)識(shí)、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。其中規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對不適宜清潔生產(chǎn)的工藝技術(shù)以及設(shè)備進(jìn)行限期淘汰，例如高消耗重污染的落后工藝技術(shù)和設(shè)備。此外，應(yīng)當(dāng)將清潔生產(chǎn)的相關(guān)信息和技術(shù)進(jìn)行大力宣傳，包括技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)教育、媒體宣傳等。本章中還規(guī)定了在清潔生產(chǎn)的推行中節(jié)能減排的重要性，要求各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)群眾注意節(jié)能減排，購買有利于環(huán)境和資源保護(hù)的產(chǎn)品。

第三章是關(guān)于清潔生產(chǎn)的實(shí)施。本章中主要是針對生產(chǎn)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域具體實(shí)施清潔生產(chǎn)的要求作出了相關(guān)的規(guī)定。其中指導(dǎo)性的規(guī)定有：（1）工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的指導(dǎo)性規(guī)定。對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，選擇有利于污染預(yù)防提高資源利用率的清潔生產(chǎn)工藝；在技術(shù)改造中，企業(yè)要選擇清潔生產(chǎn)工藝和設(shè)備來替代高污染高消耗的落后的工藝和設(shè)備，原料的采用要做到無毒無害或少毒少害，減少有害廢物的產(chǎn)生，制定相關(guān)節(jié)能減排的措施；生產(chǎn)的產(chǎn)品要健康安全，包裝易于分解和回收，避免過度包裝；對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物廢水應(yīng)當(dāng)循環(huán)利用；固體廢物要分類存放，合理放置；對于生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物和資源的消耗實(shí)施清潔生產(chǎn)審核；用能單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人對本單位的用能情況及時(shí)報(bào)告。（2）農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的指導(dǎo)性規(guī)定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)改進(jìn)種植技術(shù)，合理使用無毒無害的化肥，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的產(chǎn)生，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，使用可降解的農(nóng)用薄膜，防止土壤及農(nóng)作物的污染；礦產(chǎn)的開采要統(tǒng)一規(guī)劃，防止污染和浪費(fèi)，合理開采，綜合利用；交通運(yùn)輸方面，生產(chǎn)使用節(jié)能環(huán)保的機(jī)動(dòng)車，對于高燃料高污染的不符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車船要及時(shí)報(bào)廢；國家鼓勵(lì)安裝太陽能系統(tǒng)。另外，除了上述的指導(dǎo)性規(guī)定，本章中還包括相關(guān)的自愿性和強(qiáng)制性規(guī)定。自愿性規(guī)定包括企業(yè)申請環(huán)境管理體系認(rèn)證、簽訂相關(guān)污染排放協(xié)議等。強(qiáng)制性規(guī)定是強(qiáng)制生產(chǎn)者履行的義務(wù)和承擔(dān)的法律責(zé)任，主要規(guī)范污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)、使用有毒有害物質(zhì)超標(biāo)、生產(chǎn)銷售的產(chǎn)品有毒有害物質(zhì)超標(biāo)等行為。

第四章是鼓勵(lì)措施。本法總則的第四條和第六條已經(jīng)指出，國家鼓勵(lì)并促進(jìn)清潔生產(chǎn)。本章中主要介紹了國家對開展清潔生產(chǎn)的具體鼓勵(lì)措施。包括表彰獎(jiǎng)勵(lì)、資金支持、稅收優(yōu)惠等，主要是對積極開展清潔生產(chǎn)的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策，并對節(jié)能減排的單位財(cái)政補(bǔ)貼和價(jià)格優(yōu)惠等措施。

第五章是法律責(zé)任。主要規(guī)定了對于違反本法相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)范的行為，追究相關(guān)的行政、民事和刑事法律責(zé)任。第六章是附則。共一條，本法的施行日期?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》是“我國推行清潔生產(chǎn)十余年取得的成績的集中體現(xiàn)，是我國全面推行清潔生產(chǎn)的新的里程碑，是我國走新型工業(yè)化道路，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇”。

3.2《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》3.2.1概述

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的立法基礎(chǔ)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法主要調(diào)整六個(gè)方面的社會(huì)關(guān)系：第一，資源綜合利用；第二，清潔生產(chǎn)；第三，廢料回收與再生利用；第四，綠色消費(fèi)；第五，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；第六，循環(huán)農(nóng)業(yè)。①有的學(xué)者認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟(jì)調(diào)整的是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)行為，它的立法歸屬應(yīng)該歸入經(jīng)濟(jì)法部門。但蔡少秋教授認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是與環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、治理及其管理有關(guān)的經(jīng)濟(jì)，即循環(huán)經(jīng)濟(jì)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)或環(huán)保經(jīng)濟(jì)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法雖然包含經(jīng)濟(jì)法的某些內(nèi)容、具有經(jīng)濟(jì)法的某些特點(diǎn)，但其立法的目的、內(nèi)容大都與環(huán)境資源的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)及其管理有關(guān)，其遵循的生態(tài)規(guī)律和3r原則主要是環(huán)境資源法所堅(jiān)持的規(guī)律和原則，基本上或本質(zhì)上應(yīng)該屬于環(huán)境資源法的范疇。②在本文中，我們贊同蔡少秋教授的觀點(diǎn)。清潔生產(chǎn)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的重要內(nèi)容。2008年8月29日十一屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議正式通過了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，為清潔生產(chǎn)的專門立法奠定了基礎(chǔ)。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》共分為七章，五十八條。第一章是總則。規(guī)定了立法目的、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方針和政策，并對重點(diǎn)名詞作了解釋。循環(huán)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要注意減量化、再利用、資源化的原則，健全相關(guān)制度，節(jié)能減排。第二章是基本管理制度。主要包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的編制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃和調(diào)整、相關(guān)評價(jià)指標(biāo)的考核、強(qiáng)制回收名錄的管理、重點(diǎn)用能用水單位的監(jiān)督，以及統(tǒng)計(jì)制度的健全等。第三章和第四章主要是對如何實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的減量化、再利用、資源化進(jìn)行了具體的規(guī)定。在實(shí)現(xiàn)減量化方面，要防止過度包裝，工業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)注意節(jié)水節(jié)油，礦山企業(yè)要合理開礦，服務(wù)性企業(yè)應(yīng)當(dāng)節(jié)能節(jié)水并避免資源的浪費(fèi)和易污染產(chǎn)品的使用，國家鼓勵(lì)使用無毒無害的建筑材料和再生水。在實(shí)現(xiàn)再利用和資源化方面，鼓勵(lì)企業(yè)之間互相合作，實(shí)現(xiàn)廢物的交換和循環(huán)利用，企業(yè)對工業(yè)廢物應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定進(jìn)行綜合利用，采用先進(jìn)工藝設(shè)備發(fā)展循環(huán)用水系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)廢水的再利用，提高水的利用率。建筑單位對建筑廢物應(yīng)當(dāng)綜合利用或進(jìn)行無害化處置，農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)用廢物和木材應(yīng)當(dāng)綜合利用。城鄉(xiāng)生活垃圾應(yīng)當(dāng)分類處置，以提高垃圾資源化率。第五章是激勵(lì)措施。主要包括資金支持、稅收優(yōu)惠、價(jià)格優(yōu)惠等，并對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。第六章是法律責(zé)任。主要是承擔(dān)行政責(zé)任。第七章是附則。

①王素玲.循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念下的清潔生產(chǎn)立法問題研究.2008.5.31②蔡少秋.論循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法.新華文摘.200清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

清潔生產(chǎn)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一部分，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容。循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要強(qiáng)調(diào)資源能源的循環(huán)利用率，強(qiáng)調(diào)如何實(shí)現(xiàn)“減量化”。清潔生產(chǎn)的內(nèi)涵即是廢物的最小量化。清潔生產(chǎn)可以解決循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些技術(shù)問題，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供技術(shù)基礎(chǔ)。清潔生產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)“減量化”的最佳途徑和方法。有學(xué)者認(rèn)為，“清潔生產(chǎn)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是清潔生產(chǎn)的最終發(fā)展目標(biāo)。各種產(chǎn)業(yè)的、區(qū)域的生態(tài)鏈和生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)則構(gòu)成清潔生產(chǎn)到循環(huán)系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)。衡量清潔生產(chǎn)是否達(dá)到目的，僅僅衡量某個(gè)企業(yè)或某個(gè)行業(yè)是不夠的，應(yīng)當(dāng)看其是否在區(qū)域、國家層次形成生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)形態(tài)?！雹倏梢哉f，推行清潔生產(chǎn)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的第一步，清潔生產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本途徑。另外，清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的共同目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，都是在可持續(xù)發(fā)展的理念下，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。

3.3我國清潔生產(chǎn)主要制度概述3.3.1清潔生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度

清潔生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，指的是國家和政府采取一系列的經(jīng)濟(jì)手段刺激企業(yè)進(jìn)行污染預(yù)防和清潔生產(chǎn)活動(dòng)的法律法規(guī)和相關(guān)政策的總稱。

在我國清潔生產(chǎn)領(lǐng)域，主要采用的經(jīng)濟(jì)刺激手段包括稅收制度、抵押金制度、補(bǔ)貼制度、基金會(huì)制度以及排污權(quán)交易制度。我國的稅收制度結(jié)合了獎(jiǎng)罰相統(tǒng)一的措施，既包括減稅免稅措施，又包括增稅加稅措施。對于積極開展清潔生產(chǎn)活動(dòng)，開發(fā)使用清潔技術(shù)，減少污染產(chǎn)生和排放以及廢物回收利用的企業(yè)和建筑項(xiàng)目，我國制定了相關(guān)的稅收減免優(yōu)惠措施。其中，對于森林水土保護(hù)工程、污水和垃圾處理廠等實(shí)施零稅率政策。另外，對于一些嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)和建筑項(xiàng)目，規(guī)定了實(shí)行增稅加稅政策，規(guī)定了較高的征收稅率。我國的排污權(quán)交易制度起源于排污許可證制度。排污許可證制度于1988年北京上海的等十八個(gè)城市試點(diǎn)，并于1994年在全國推行。隨后，排污權(quán)交易制度也在我國開始試點(diǎn)和推廣。另外，我國的法律法規(guī)中還規(guī)定了補(bǔ)貼、基金會(huì)等有助于刺激清潔生產(chǎn)推行的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。

3.3.2清潔生產(chǎn)行政法律制度

我國清潔生產(chǎn)的行政法律制度包括行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)和行政合同，主要是指國家和政府行政管理機(jī)關(guān)通過制定清潔生產(chǎn)法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)措施，來規(guī)范和引導(dǎo)清潔生產(chǎn)的實(shí)行。行政指導(dǎo)是一種引導(dǎo)行為，要求國家和政府采用一些非強(qiáng)制性手段調(diào)動(dòng)企業(yè)和有關(guān)組織實(shí)施清潔生產(chǎn)的積極性，例如行政合同和行政協(xié)議。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中指出，國務(wù)院及其有關(guān)部門以及地方政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)分別對全國重點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)以及地方本轄區(qū)內(nèi)的清潔技術(shù)開發(fā)研究及推廣進(jìn)行指導(dǎo)。行政強(qiáng)制是國家和政府通過一些法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定來規(guī)范清潔生產(chǎn)行為和活動(dòng)，例如命令和控制、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及法律責(zé)任等。

3.3.3清潔生產(chǎn)信息公開制度

清潔生產(chǎn)信息制度雖然不能直接或根本性地對政府及企業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)范，但是，對于引導(dǎo)公眾的廣泛參與和提高企業(yè)清潔技術(shù)開發(fā)應(yīng)用的積極性有著積極的推動(dòng)作用。我國法律法規(guī)中規(guī)定的主要措施包括，政府有關(guān)部門向公眾提供有關(guān)清潔生產(chǎn)的環(huán)境信息，保證公眾的環(huán)境知情權(quán)；政府為企業(yè)提供清潔技術(shù)信息，并開辟技術(shù)信息交流渠道，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新；政府要求企業(yè)將清潔生產(chǎn)的實(shí)施情況和污染物排放情況向公眾公開，接受公眾的監(jiān)督。清潔生產(chǎn)信息制度在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法中》有所體現(xiàn)。

國外清潔生產(chǎn)法律制度考察

清潔生產(chǎn)思想最早是在歐美等發(fā)達(dá)國家發(fā)展起來的，許多國家采取了一系列措施，例如鼓勵(lì)支持清潔生產(chǎn)技術(shù)開發(fā)、與生產(chǎn)者簽訂自愿協(xié)議、利用經(jīng)濟(jì)手段刺激污染削減等，以促進(jìn)清潔生產(chǎn)發(fā)展。因此，歐美等發(fā)達(dá)國家在清潔生產(chǎn)研究上要領(lǐng)先于正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家，清潔生產(chǎn)法律制度的整體水平高于發(fā)展中國家。前一章介紹了我國的清潔生產(chǎn)的立法現(xiàn)狀，這一章將以美國、英國、德國、日本、泰國為例，介紹清潔生產(chǎn)在國際上的法律制度的研究。通過國內(nèi)外清潔生產(chǎn)法律制度的對比研究，借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國的清潔生產(chǎn)法律制度的完善總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

4.1美國清潔生產(chǎn)法律制度

美國是國際上較早對清潔生產(chǎn)進(jìn)行立法研究的國家，也是最為典型的國家。在美國，最早將“清潔生產(chǎn)”稱為“污染預(yù)防”或“廢物最小量化”。1984美國國會(huì)通過了《資源保護(hù)與回收法——固體及有害廢物修正案》，提出了“廢物最小化”的概念，指出實(shí)現(xiàn)“廢物最小化”的兩個(gè)途徑即源頭削減和再循環(huán)，要求盡可能地將有毒有害廢物削減和消除。1990年3月，美國國家環(huán)保局發(fā)布污染預(yù)防指令，并將“污染預(yù)防”進(jìn)行定義。為了減少防止污染源的排放，1990年10月在國會(huì)上通過了一部對美國發(fā)展清潔生產(chǎn)、實(shí)施污染預(yù)防技術(shù)具有重大意義的法規(guī)——《污染預(yù)防法》。該法對“源頭削減”進(jìn)行了具體解釋，明確指出“污染預(yù)防”是美國的國策，并強(qiáng)調(diào)“污染預(yù)防”是“源頭削減”的首要措施。該法出臺(tái)后，美國的環(huán)境政策由以往的“末端處理”政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔廴绢A(yù)防”政策。

4.1.1清潔生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度

美國在實(shí)行“污染預(yù)防”政策之前，雖然也有些經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的手段，但是，美國的環(huán)境政策主要是以“命令-控制”為主。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)在實(shí)行“污染預(yù)防”政策后得到了進(jìn)一步的重視。

美國在環(huán)境立法中廣泛采用如下經(jīng)濟(jì)刺激形式。第一，實(shí)行嚴(yán)格的政府管制，制定各種排放標(biāo)準(zhǔn)，提高末端治理成本；第二，保障污染受害者有獲得賠償?shù)臋?quán)利；第三，實(shí)行污染者付費(fèi)原則，包括排污收費(fèi)和各種征稅；第四，政府為鼓勵(lì)治理污染和采用先進(jìn)工藝而實(shí)行各種形式的財(cái)政補(bǔ)貼和低息貸款。1986年修定的《超級(jí)基金法》（也稱作《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》）建立了環(huán)境收費(fèi)政策和賠償責(zé)任體制，規(guī)定對垃圾的傾倒和污水的排放收取費(fèi)用，并為污染的受害者設(shè)立專項(xiàng)基金，使污染受害者享有獲得賠償?shù)臋?quán)利。1992年的《能源政策法》以稅收優(yōu)惠方式，對采取節(jié)能減排的企業(yè)和使用可再生能源和無污染能源的企業(yè)以及利用可再生能源設(shè)備的企業(yè)和用戶減免稅收，并對可再生能源項(xiàng)目進(jìn)行資金撥款。另外，在征稅方面，該法還規(guī)定，對于排污高低和耗油量不同的汽車有差別地征收稅款。在補(bǔ)貼制度方面，該法規(guī)定聯(lián)邦政府對煤炭清潔技術(shù)的研發(fā)和可再生能源的生產(chǎn)商及相關(guān)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，并支持清潔產(chǎn)品的發(fā)展和使用。1977年修訂的《清潔水法》和1990年通過的《清潔空氣法》中，也規(guī)定了一些有關(guān)清潔生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)制度。例如《清潔水法》規(guī)定，凡修建經(jīng)國家環(huán)保局局長批準(zhǔn)的污水處理工程，可自聯(lián)邦政府得到相當(dāng)于總投資額的75%的聯(lián)邦補(bǔ)助金等?！肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定了排污許可證制度，規(guī)定企業(yè)要取得排污許可證必須先繳納一定的費(fèi)用，并用于維護(hù)空氣的質(zhì)量。

4.1.2清潔生產(chǎn)信息公開制度

美國立法自20世紀(jì)60年代以來開始確立信息公開制度，許多環(huán)境立法也開始維護(hù)公眾的環(huán)境參與權(quán)以及環(huán)境知情權(quán)，對清潔生產(chǎn)相關(guān)信息的公開也作出了一些規(guī)定。例如1969年制定的《國家環(huán)境政策法》第4332條第二款規(guī)定，相關(guān)國家機(jī)構(gòu)經(jīng)國會(huì)授權(quán)和命令，應(yīng)當(dāng)對有關(guān)環(huán)境重要事項(xiàng)作出詳細(xì)的說明，包括對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的提議和報(bào)告以及可能對人類生活環(huán)境造成不良影響的提案行為，并作出環(huán)境影響評價(jià)和意見書，按照相關(guān)規(guī)定向公眾公開?！队卸疚镔|(zhì)控制法》規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)呈報(bào)有關(guān)化學(xué)物質(zhì)流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息和資料，產(chǎn)生的有毒有害化學(xué)物質(zhì)的擴(kuò)散和處置情況向公眾公開?！肚鍧嵥ā泛汀肚鍧嵖諝夥ā分幸?guī)定主管部門應(yīng)當(dāng)定期對企業(yè)的排污情況進(jìn)行檢查和統(tǒng)計(jì)，并將結(jié)果向公眾公開，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制作排污清單，并將排污清單呈報(bào)主管部門?！毒o急計(jì)劃于社區(qū)知情權(quán)法》對環(huán)境信息的公開作出了明確的規(guī)定。該法規(guī)定任何人都有權(quán)向緊急計(jì)劃委員會(huì)申請?zhí)峁┯嘘P(guān)有毒有害化學(xué)物質(zhì)的所有信息，包括有毒化學(xué)物質(zhì)的處置方式說明、化學(xué)品的名稱以及化學(xué)品的安全資料表。另外，美國環(huán)境立法中關(guān)于許可證的審批程序，也都規(guī)定了信息公開制度。

清潔生產(chǎn)信息公開制度的確立，完善了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的實(shí)施，促進(jìn)了企業(yè)污染預(yù)防活動(dòng)的積極性。

4.1.3清潔生產(chǎn)行政管理制度

清潔生產(chǎn)的行政管理制度既包括行政指導(dǎo)也包括行政強(qiáng)制。對于一些有關(guān)政府和企業(yè)之間的合作關(guān)系以及政府對企業(yè)的指導(dǎo)多采用自愿性的措施。

《污染防治法》、《資源保護(hù)與回收法修正案》以及美國國家環(huán)保局和能源部有關(guān)清潔生產(chǎn)的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略中都包含了污染預(yù)防的行政指導(dǎo)和志愿協(xié)議。根據(jù)上述法律法規(guī)以及環(huán)境戰(zhàn)略的規(guī)定，國家環(huán)保局應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)計(jì)劃使內(nèi)部法規(guī)計(jì)劃和非法規(guī)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，對企業(yè)發(fā)起實(shí)施相關(guān)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)污染預(yù)防的目標(biāo)。能源部應(yīng)當(dāng)給工業(yè)企業(yè)提供技術(shù)評估，對工業(yè)企業(yè)降低能源消耗的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)。環(huán)保局、能源部、國防部以及其他聯(lián)邦政府部門應(yīng)當(dāng)相互配合，制定評估計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)廢物削減的目標(biāo)。另外，相關(guān)部門可以與企業(yè)簽訂削減有毒物質(zhì)的協(xié)議，實(shí)現(xiàn)污染預(yù)防和廢物削減的目標(biāo)。除此之外，美國的一些州政府和地方政府也可以制定本地區(qū)的污染預(yù)防計(jì)劃，例如對企業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)和財(cái)政支持，尤其是清潔生產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)和支持。

在美國的污染預(yù)防的管理制度中，除了上述指導(dǎo)性和自愿性制度，還包括一些行政強(qiáng)制制度。例如環(huán)境污染的強(qiáng)制法律責(zé)任保險(xiǎn)以及對產(chǎn)生化學(xué)污染物的企業(yè)規(guī)定強(qiáng)制性的削減目標(biāo)和期限。對于可能產(chǎn)生不利影響的有毒有害廢物的處理，應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，對化學(xué)污染物應(yīng)當(dāng)采用法規(guī)控制和非法規(guī)控制相合的管理方式。

4.2英國清潔生產(chǎn)法律制度

在英國，“清潔生產(chǎn)”一般表述為“廢物最小量化”或“綜合污染控制”。從20世紀(jì)70年代開始，英國的環(huán)境立法思想由“末端處理”逐漸轉(zhuǎn)向“污染預(yù)防”。目前英國的環(huán)境政策和環(huán)境立法的重要目標(biāo)就是從源頭上削減廢物，對廢物再循環(huán)再利用，實(shí)現(xiàn)廢物最小量化。

英國的環(huán)境立法主要有《河流污染防治法》（1876）、《環(huán)境保護(hù)法》（1990）、《公共健康法》（1975）、《污染控制法》（1974）、《有毒廢物處置法》（1972）、《廢物管理許可法》（1994）、《污染預(yù)防法》（2001）等等。其中，《環(huán)境保護(hù)法》、《廢物管理許可法》、《污染控制法》、《污染預(yù)防法》等法律法規(guī)中，涉及了許多有關(guān)清潔生產(chǎn)實(shí)施的相關(guān)規(guī)定?！熬C合污染控制”的指導(dǎo)思想，首先是在《環(huán)境保護(hù)法》中提出和確立的。在此之前，《污染控制法》中葉體現(xiàn)了環(huán)境污染預(yù)防的思想，規(guī)定要采用清潔生產(chǎn)方式利用能源，減少污染物的產(chǎn)生和排放。另外，《污染預(yù)防法》和《廢物管理許可法》中也體現(xiàn)了污染預(yù)防和污染控制的原則。

4.2.1清潔生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度

在英國，清潔生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)主要包括兩種。一是增加環(huán)境稅。環(huán)境稅最早是由英國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出的。20世紀(jì)初，庇古通過對工廠的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本進(jìn)行分析，提出了“庇古稅”，即以征稅、貨幣分配等方式調(diào)節(jié)企業(yè)的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)和消費(fèi)者的行為，使企業(yè)內(nèi)部化。英國的環(huán)境稅主要包括碳稅、燃料稅和填滿稅等，目標(biāo)是減少廢棄物的排放，改善大氣質(zhì)量，促進(jìn)清潔生產(chǎn)。

二是明確生產(chǎn)者初始責(zé)任，即要求生產(chǎn)者在產(chǎn)品流轉(zhuǎn)的全過程承擔(dān)一定的責(zé)任。例如，英國《環(huán)境保護(hù)法》和《經(jīng)濟(jì)手段和從廢物中回收利用資源》中都規(guī)定了廢物生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)生的廢物承擔(dān)全部的廢物處理費(fèi)用。

除了向企業(yè)征收稅費(fèi)，英國的經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度還包括排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易制度最早是在美國確立的，英國在一定程度上借鑒了美國的經(jīng)驗(yàn)。除此之外，英國清潔生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段還包括貸款優(yōu)惠和補(bǔ)貼等。

4.2.2清潔生產(chǎn)信息公開制度

英國的信息公開制度與其他的歐美國家還存在著一些差異。盡管英國是較早實(shí)施清潔生產(chǎn)的國家之一，但是由于傳統(tǒng)保密文化的影響，英國在立法上長期奉行保密原則，相較于美國等發(fā)達(dá)國家，信息公開立法起步較晚。一直到20世紀(jì)末，因國內(nèi)公眾和國際社會(huì)的強(qiáng)烈要求和壓力，英國政府才開始嘗試信息公開立法。1984年《數(shù)據(jù)保護(hù)法》和《利用地方政府信息法》的出臺(tái)，標(biāo)志著英國信息公開制度的開始，2005年《信息公開法》的生效，標(biāo)志著英國信息制度的成型。

1992年英國政府出臺(tái)了《環(huán)境信息法規(guī)》，規(guī)定任何人都享有環(huán)境知情權(quán)，當(dāng)申請人申請有關(guān)部門提供環(huán)境信息時(shí)，該部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)地給予回復(fù)。關(guān)于清潔生產(chǎn)信息公開制度的建設(shè)，英國環(huán)境部目前在擬定一份易造成環(huán)境污染的工業(yè)化學(xué)物質(zhì)的排放清單，并將這份清單向公眾依法公開。

4.2.3清潔生產(chǎn)行政管理制度

英國的清潔生產(chǎn)行政指導(dǎo)，注重的并非是廢物最小量化帶來的環(huán)境意義，而是它所帶來的經(jīng)濟(jì)意義，并以此政府對工業(yè)企業(yè)進(jìn)行行政指導(dǎo)，以提高工業(yè)企業(yè)的廢物最小量化的意識(shí)。英國貿(mào)易與工業(yè)部在《減少你的損失》提到免費(fèi)向企業(yè)提供有關(guān)廢物最小量化的信息，并定期以各種公開方式，向企業(yè)提供有關(guān)有關(guān)廢物最小量化的信息和資料。該部于1993年與環(huán)境部聯(lián)合制定了一項(xiàng)鼓勵(lì)企業(yè)采用清潔生產(chǎn)技術(shù)的計(jì)劃，并撥出1600萬英鎊鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)廢物最小量化。另外，該部還制定了一份關(guān)于向中小企業(yè)提供清潔生產(chǎn)技術(shù)信息咨詢的方案，規(guī)定向中小型企業(yè)提供指導(dǎo)、建議和咨詢。為了進(jìn)一步提高企業(yè)的廢物最小量化意識(shí)實(shí)現(xiàn)廢物最小量化，英國政府在示范項(xiàng)目上也給予了一定的支持，例如支持企業(yè)成立“廢物最小量化俱樂部”，以獲得國家資助項(xiàng)目。

英國的清潔生產(chǎn)強(qiáng)制制度，主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》的第一部分。該法將“綜合污染控制”作為一項(xiàng)法律制度加以保障，并確立了企業(yè)生產(chǎn)的“最佳可得技術(shù)”（即使用最少的費(fèi)用減少或避免工業(yè)污染的產(chǎn)生）。1990年的《環(huán)境保護(hù)法》第一部分規(guī)定從1991年起相關(guān)新建工廠必須獲得皇家污染檢查組的授權(quán)方可營運(yùn)，在此之前已營運(yùn)的對環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)，如果繼續(xù)營運(yùn)，應(yīng)當(dāng)在1996年前獲得皇家污染檢查組的授權(quán)，并提供有關(guān)廢物最小量化和排放物的相關(guān)報(bào)告。

我國現(xiàn)行清潔生產(chǎn)法律制度的不足

本文第四章通過對歐美等發(fā)達(dá)國家和泰國的清潔生產(chǎn)制度的介紹，我們可以看出，雖然各國的具體政策措施有差異，但在大體制度上有著許多相似之處，都致力于健全法律法規(guī)，以宏觀經(jīng)濟(jì)政策為保障，加強(qiáng)行政管理和行政指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，支持鼓勵(lì)清潔技術(shù)的開發(fā)和研究。

從20世紀(jì)90年代以來，我國加快建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的步伐，促進(jìn)清潔生產(chǎn)的發(fā)展，完善了相關(guān)法律制度體系，取得了一定的績效。但是，由于我國人口眾多且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱、發(fā)展清潔生產(chǎn)起步較晚，因此，相較于國際社會(huì)的清潔生產(chǎn)推行狀況，我國在制度體系方面還存在著一些不足之處。

5.1清潔生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度不完善

在我國，目前相關(guān)技術(shù)水平落后，企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)需要增加一定的成本，因此需要國家和政府采取一些經(jīng)濟(jì)手段來刺激企業(yè)清潔生產(chǎn)的動(dòng)力。我國的清潔生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)刺激制度主要有環(huán)境稅制度、補(bǔ)貼制度以及排污權(quán)交易制度等。其設(shè)立也取得了一定的成效。但是，與歐美發(fā)達(dá)國家相比，仍有欠缺。

5.1.1環(huán)境稅制度

我國主要實(shí)行的是稅收優(yōu)惠政策，其相關(guān)措施缺乏系統(tǒng)科學(xué)性。我國的稅收優(yōu)惠形式單

一、范圍較窄，且仍然側(cè)重于末端治理的事后鼓勵(lì)。我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的政策主要是直接優(yōu)惠政策，例如減免稅收和退稅，忽視了間接優(yōu)惠（稅基式優(yōu)惠），例如加計(jì)扣除、加速折舊等。我國環(huán)境稅的主要問題包括減免稅幅度小、間接優(yōu)惠制度欠缺以及稅種少且缺乏針對性。另外，稅收優(yōu)惠側(cè)重于末端治理，對于污染事先預(yù)防的鼓勵(lì)較少。上述問題降低了稅收優(yōu)惠的刺激力度，影響了企業(yè)全面實(shí)施清潔生產(chǎn)的積極性。

5.1.2補(bǔ)貼制度

補(bǔ)貼制度主要表現(xiàn)為現(xiàn)金補(bǔ)助和金融優(yōu)惠等，我國主要是現(xiàn)金補(bǔ)助和貸款優(yōu)惠。我國的補(bǔ)貼制度相較于歐美國家也存在著一些問題：首先是資金來源方面的問題。我國的補(bǔ)貼資金主要來源于政府，然而，我國的補(bǔ)貼需要較多，財(cái)政收入較少，限制了第5章我國現(xiàn)行清潔生產(chǎn)法律制度的不足27補(bǔ)貼制度的完善；其次是實(shí)施方面的問題。在我國，通常以治理污染的效果來判斷給予補(bǔ)貼的多少。如果企業(yè)污染基數(shù)大，相對而言取得的治理效果明顯，可獲得的補(bǔ)貼就多，反之，可獲得的補(bǔ)貼就會(huì)較少。這樣，對于提前進(jìn)行污染控制的企業(yè)是極其不公平的，不利于推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)的積極性。

5.1.3排污權(quán)交易制度

排污權(quán)交易，指的是政府將其制定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和允許排放污染物的排放量分成幾個(gè)排放量并將其分別出售或分配給排污者，排污者之間可以根據(jù)自己的需求買進(jìn)或者賣出，刺激排污企業(yè)為了自身利益而開發(fā)使用先進(jìn)的技術(shù)治理污染或減少排污，從而促進(jìn)了清潔技術(shù)的發(fā)展。

排污權(quán)交易制度作為一種重要的經(jīng)濟(jì)刺激手段，在我國的法律法規(guī)中并不常見，也沒有比較規(guī)范的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性。即使有些法律法規(guī)中對排污權(quán)交易相關(guān)問題有所提及，但是仍然沒有具體而規(guī)范的規(guī)定，可操作性較差。另外，在我國地方性法規(guī)中，存在著許多有關(guān)排污權(quán)的規(guī)定。但是我國目前尚無全國性的關(guān)于排污權(quán)交易的法律法規(guī)，使得地方性法規(guī)中有關(guān)排污權(quán)的規(guī)定容易產(chǎn)生沖突，不利于國家排污權(quán)交易市場的完善。

5.2清潔生產(chǎn)合力機(jī)制不完善

目前，我國推行和發(fā)展清潔生產(chǎn)的合力機(jī)制尚有欠缺。在我國，由于清潔生產(chǎn)的宣傳力度不夠，推行清潔生產(chǎn)的教育機(jī)構(gòu)欠缺，公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)不足，企業(yè)推行清潔生產(chǎn)的積極性不高，綠色消費(fèi)市場不健全，使得社會(huì)清潔生產(chǎn)參與力量薄弱，從而影響了全社會(huì)推行清潔生產(chǎn)的效果。

5.2.1教育培訓(xùn)和宣傳機(jī)制

全面推行清潔生產(chǎn)，不僅要靠政府及法律的規(guī)制力，更需要全社會(huì)的積極參與。加強(qiáng)公眾的清潔生產(chǎn)意識(shí)，提高企業(yè)清潔生產(chǎn)的積極性，是全社會(huì)有效推行清潔生產(chǎn)的前提。但是，在我國有關(guān)清潔生產(chǎn)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)較少，政府的宣傳不到位，從而使得公眾和企業(yè)的清潔生產(chǎn)意識(shí)薄弱，對自愿性實(shí)施清潔生產(chǎn)造成了不利影響。法律規(guī)定的引導(dǎo)激勵(lì)措施綜合協(xié)調(diào)整合不夠，落實(shí)不到位，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)動(dòng)力不足，這也是造成清潔生產(chǎn)推行工作進(jìn)行緩慢的原因之一。

5.2.2技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制

與發(fā)達(dá)國家相比，我國清潔生產(chǎn)在技術(shù)信息交流與創(chuàng)新方面還存在著相當(dāng)大的障礙，尚缺乏完善的技術(shù)創(chuàng)新和交流機(jī)制。清潔生產(chǎn)技術(shù)和管理信息交流不暢，企業(yè)缺乏了解清潔生產(chǎn)有關(guān)信息的渠道，無法及時(shí)選擇采用清潔生產(chǎn)的機(jī)會(huì)，這些都是推行清潔生產(chǎn)的障礙。我國尚缺乏一套完善的清潔生產(chǎn)咨詢體系和技術(shù)信息創(chuàng)新和交流制度，無法有效地鼓勵(lì)企業(yè)尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的企業(yè)進(jìn)行清潔技術(shù)開發(fā)應(yīng)用和創(chuàng)新，阻礙了清潔生產(chǎn)的發(fā)展。另外，我國企業(yè)制度尚不完善，企業(yè)在不規(guī)范的市場中難以實(shí)施真正意義上的“優(yōu)勝劣汰”，企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，市場反應(yīng)較為遲鈍，在工藝改革加強(qiáng)管理方面缺乏動(dòng)力，企業(yè)為適應(yīng)未來發(fā)展、超前調(diào)整經(jīng)濟(jì)經(jīng)營戰(zhàn)略的能力明顯不足，這與發(fā)達(dá)國家的企業(yè)形成鮮明對比。

5.2.3綠色消費(fèi)制度

綠色消費(fèi)不僅僅是指綠色產(chǎn)品，還包括了能源的有效利用和資源的再循環(huán)利用，不僅僅是對消費(fèi)行為的要求，還包含了對生產(chǎn)行為的要求。綠色消費(fèi)要求消費(fèi)者轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，在購買產(chǎn)品時(shí)應(yīng)該選擇無污染健康的綠色產(chǎn)品，并注意產(chǎn)品的合理處置和回收，避免垃圾對環(huán)境造成不利影響。綠色消費(fèi)制度對產(chǎn)品的回收利用和實(shí)施清潔生產(chǎn)有著重要的推進(jìn)作用。我國《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中雖然規(guī)定了有關(guān)綠色消費(fèi)的內(nèi)容，規(guī)定政府采購時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇綠色產(chǎn)品。但是，目前我國還沒有建立完善的綠色消費(fèi)制度，現(xiàn)行法律法規(guī)中對于消費(fèi)者的回收利用義務(wù)和責(zé)任規(guī)定較少。

5.3法律法規(guī)不完善

我國的法律規(guī)制力度不夠，配套法律法規(guī)不完善，法律法規(guī)中相關(guān)制度之間缺乏協(xié)調(diào)性，是我國推行清潔生產(chǎn)的主要問題。

5.3.1立法指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變不足

目前我國的環(huán)境立法還是偏向于末端治理的指導(dǎo)思想。環(huán)境法律法規(guī)中規(guī)定的大多是關(guān)于對已產(chǎn)生的污染的治理，并未完成向清潔生產(chǎn)立法思想的轉(zhuǎn)變。在我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較為濃厚，大多數(shù)規(guī)定都偏重于末端治理思想，這已經(jīng)不符合我國的經(jīng)濟(jì)體制的變革和國際環(huán)境保護(hù)的新形勢。

5.3.2《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》仍需改

進(jìn)我國《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》于2003年開始實(shí)施，2012年進(jìn)行第一次修正。新修正的《清潔生產(chǎn)法》在部門設(shè)置和職責(zé)分工等方面有了一定的完善。另外，新法對清潔生產(chǎn)審核制度進(jìn)行了強(qiáng)化，擴(kuò)大了審核范圍，嚴(yán)格了政府部門對企業(yè)的監(jiān)督責(zé)任。但是，就《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》而言，在部門具體分工、法律責(zé)任以及相關(guān)規(guī)定上，仍然存在一定程度的不足。例如，該法的第五條規(guī)定，主管部門（清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門）的主要職責(zé)是“組織”和“協(xié)調(diào)”，較于循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中規(guī)定的主管部門的職責(zé)，缺少了“監(jiān)督”和“管理”的職責(zé)，而且由于該法的鼓勵(lì)性特點(diǎn)，在條文中強(qiáng)制性規(guī)范仍然欠缺。該法中雖然對清潔生產(chǎn)審核制度進(jìn)行了完善，但仍然沒有缺乏系統(tǒng)的相關(guān)審計(jì)、會(huì)記和統(tǒng)計(jì)制度。另外，該法對于農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的清潔生產(chǎn)開展工作的規(guī)定仍然較少，缺少具體實(shí)施的相關(guān)規(guī)定，可操作性不強(qiáng)?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》作為一項(xiàng)促進(jìn)性法律，具有鼓勵(lì)性特點(diǎn)，但是在本法中，鼓勵(lì)性和獎(jiǎng)勵(lì)性的條款仍然不足，不利于提高企業(yè)開展清潔工作的積極性。

5.3.3配套法律法規(guī)不完善

在我國，清潔生產(chǎn)立法層次不完善，缺乏立法的可操作性。在法理上，法律的特點(diǎn)之一就是普遍適用性。因此，法律條文的規(guī)定難免過于原則性和抽象性，缺乏一定的可操作性。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》在經(jīng)過修訂以后，很多內(nèi)容得到完善，但仍然欠缺相關(guān)的配套法規(guī)和措施以及相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，操作性仍然不強(qiáng)。這就需要健全相關(guān)的法律法規(guī)以及相關(guān)的配套措施和實(shí)施細(xì)則，來促進(jìn)法律的貫徹實(shí)施，保障《清潔生產(chǎn)法》的實(shí)施力度。

我國清潔生產(chǎn)法律制度的完善建議

針對上述我國清潔生產(chǎn)法律制度的不足，以及借鑒國外清潔生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，我們可以對我國的清潔生產(chǎn)法律制度的完善提出以下建議：

6.1完善清潔生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度6.1.1環(huán)境稅制度的完善

我國實(shí)行稅收優(yōu)惠政策的稅種較少，且相互之間缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)性。在一些發(fā)達(dá)國家中，極其重視對環(huán)保產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠，對其設(shè)計(jì)、生產(chǎn)以及使用等方面采取了激勵(lì)性的措施來促進(jìn)和保障清潔生產(chǎn)的進(jìn)行。而我國對這方面的預(yù)先扶持有所忽略。

借鑒外國的稅收政策，我國應(yīng)該在重視減免稅、退稅等直接優(yōu)惠政策的同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)對間接優(yōu)惠（稅基式優(yōu)惠）的建設(shè)，將側(cè)重事后鼓勵(lì)的稅收優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展預(yù)先扶持的稅收優(yōu)惠政策。我國應(yīng)當(dāng)增加相關(guān)優(yōu)惠稅種，并加強(qiáng)其協(xié)調(diào)性和科學(xué)系統(tǒng)性，從而保障環(huán)保工作和清潔生產(chǎn)工作的有效進(jìn)行。

首先，應(yīng)當(dāng)完善優(yōu)惠稅種的設(shè)計(jì)。主要包括增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、所得稅以及關(guān)稅的完善。在增值稅方面，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大優(yōu)惠范圍并進(jìn)行改革，對于企業(yè)采用清潔生產(chǎn)工藝和設(shè)備以及回收廢物應(yīng)當(dāng)進(jìn)行優(yōu)惠；在消費(fèi)稅方面，應(yīng)當(dāng)提高生產(chǎn)不利于環(huán)保的產(chǎn)品的企業(yè)的稅收并減免清潔產(chǎn)品的消費(fèi)稅，從而使消費(fèi)者樹立綠色消費(fèi)的消費(fèi)理念。例如德國規(guī)定，對環(huán)境無污染或少污染的清潔產(chǎn)品可以減免消費(fèi)稅；在營業(yè)稅方面，對生產(chǎn)清潔產(chǎn)品和提供清潔生產(chǎn)信息的企業(yè)及服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行稅收減免；在所得稅方面，對采用清潔生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)清潔產(chǎn)品的企業(yè)的所得稅實(shí)行加速折舊的優(yōu)惠措施；在關(guān)稅方面，實(shí)行清潔產(chǎn)品出口退稅政策，并對進(jìn)口清潔技術(shù)和設(shè)備實(shí)行減免稅收的優(yōu)惠措施。

其次，應(yīng)當(dāng)完善優(yōu)惠稅率的設(shè)計(jì)。合理的稅率設(shè)計(jì)，是企業(yè)采用清潔生產(chǎn)方式所需要的成本應(yīng)當(dāng)少于其采用非清潔生產(chǎn)方式而承擔(dān)的對環(huán)境造成污染的納稅負(fù)擔(dān)，因此稅率不應(yīng)當(dāng)過高。另外，根據(jù)不同地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人口密度和氣候等條件的不同，環(huán)境稅率也應(yīng)有所差異，因此，其設(shè)計(jì)還要有一定的彈性。

6.1.2補(bǔ)貼制度的完善

在我國，補(bǔ)貼資金主要來源于政府財(cái)政收入。然而，我國需要補(bǔ)貼的范圍較大且第6章我國清潔生產(chǎn)法律制度的完善建議31政府財(cái)政收入有限，僅僅靠政府財(cái)政補(bǔ)貼較為困難。我們可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，建立基金補(bǔ)償機(jī)制，將對污染者所征收的費(fèi)用作為實(shí)行清潔生產(chǎn)的企業(yè)的貸款基金，將稅收和補(bǔ)貼進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。另外，我國通常以治理污染的效果來判斷給予補(bǔ)貼的多少，因此一些企業(yè)會(huì)夸大污染基數(shù)，從而獲得更多的補(bǔ)貼。針對這種現(xiàn)象，我國在確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)的程度來進(jìn)行判斷，從而確保補(bǔ)貼機(jī)制的公平性。

6.1.3排污權(quán)交易制度的完善

關(guān)于排污權(quán)交易制度的完善主要是立法方面的完善。目前我國的法律對其還沒有系統(tǒng)的規(guī)定，尚缺乏一部正式的法律法規(guī)，只在地方性法規(guī)中有所體現(xiàn)，導(dǎo)致其可操強(qiáng)作性不強(qiáng)，法律沖突現(xiàn)象嚴(yán)重。通過借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的關(guān)于排污權(quán)交易制度的制定和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際國情，我們可以做如下設(shè)計(jì)：

首先，應(yīng)該將排污權(quán)交易制度在《環(huán)境保護(hù)法》和其他環(huán)境法律法規(guī)中加以確立，并明確其原則及法律責(zé)任，作出指導(dǎo)性和原則性的規(guī)范。其次，法律授權(quán)國務(wù)院制定排污權(quán)交易制度的實(shí)施條例，對排污權(quán)交易制度作出具體細(xì)化的規(guī)定。最后，根據(jù)我國各地區(qū)的不同情況，在法律法規(guī)的指導(dǎo)下，完善并補(bǔ)充相關(guān)規(guī)定，制定具體的實(shí)施辦法。

6.2完善清潔生產(chǎn)合力機(jī)制

完善我國的清潔生產(chǎn)合力機(jī)制，主要包括清潔生產(chǎn)教育培訓(xùn)機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制的完善，以及綠色消費(fèi)制度的建立。

6.2.1教育培訓(xùn)和宣傳機(jī)制的完善

全社會(huì)的積極參與對清潔生產(chǎn)的有效進(jìn)行有著極大的推進(jìn)作用。針對目前我國清潔生產(chǎn)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)較少和政府宣傳不到位的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)增加清潔生產(chǎn)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加大政府的宣傳力度，增強(qiáng)公眾和企業(yè)的清潔生產(chǎn)意識(shí)，提高實(shí)施清潔生產(chǎn)的積極性和自愿性。

6.2.2技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制的完善

目前我國尚缺乏一套完整的清潔生產(chǎn)技術(shù)信息交流與創(chuàng)新機(jī)制，阻礙了清潔生產(chǎn)技術(shù)和管理信息的傳播。我國應(yīng)當(dāng)盡快建立起一套系統(tǒng)完善的清潔生產(chǎn)咨詢體系以及技術(shù)信息創(chuàng)新和交流制度，向企業(yè)尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的企業(yè)提供及時(shí)的清潔生產(chǎn)信息，包括清潔生產(chǎn)技術(shù)和方法以及法律法規(guī)和相關(guān)措施的規(guī)定，從而為企業(yè)及時(shí)地了解清潔生產(chǎn)信息，有效開展清潔生產(chǎn)工作提供途徑。另外，應(yīng)該進(jìn)一步落實(shí)清潔生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新資金，加大對重點(diǎn)領(lǐng)域清潔生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化以及先進(jìn)實(shí)用技術(shù)推廣應(yīng)用的支持力度。

6.2.3綠色消費(fèi)制度的建立

目前我國還沒有建立完善的綠色消費(fèi)制度，法律法規(guī)中對消費(fèi)者的回收利用義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定較少，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中對綠色消費(fèi)內(nèi)容雖有涉及，但規(guī)定較少且較為原則。我國法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化消費(fèi)者的義務(wù)和責(zé)任，引導(dǎo)消費(fèi)者購買清潔產(chǎn)品，并對其產(chǎn)品廢棄物要合理地回收利用和處置，樹立綠色消費(fèi)觀念。

6.3完善《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》

學(xué)者們對于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的修改意見，歸納起來主要有三種：第一種意見是廢除《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》代替《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》；第二種意見是《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》應(yīng)繼續(xù)存在并加以完善；第三種意見是將《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》修改為《清潔生產(chǎn)法》。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的引導(dǎo)下，完善《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，并在必要的時(shí)候，修改為《清潔生產(chǎn)法》。關(guān)于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的具體完善意見，包括以下幾個(gè)方面：

6.3.1管理體系的完善

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》進(jìn)一步明確了清潔生產(chǎn)的主管部門和職責(zé)分工，將舊法中的主管部門由經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門修改為清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門。但是，該法中規(guī)定，清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門的主要職責(zé)是對清潔生產(chǎn)工作的組織和協(xié)調(diào)，仍然沒有建立起完善的監(jiān)督管理體系。應(yīng)當(dāng)參照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)，并對國務(wù)院環(huán)保部門以及工業(yè)、財(cái)政等其他相關(guān)部門的清潔生產(chǎn)職責(zé)進(jìn)行細(xì)化，確保法律的可操作性。例如，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化污染嚴(yán)重企業(yè)的排放監(jiān)督管理，將此類條款修改為強(qiáng)制性的條款，并明確監(jiān)督管理部門及其職責(zé)分工。

另外，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》對于有關(guān)部門管理職能的規(guī)定不具有強(qiáng)制性，在一定程度上也影響了法律的可操作性。該法中對其職能的規(guī)定大量地采用了“可以”這一術(shù)語，需要對某些必要性條規(guī)用“應(yīng)當(dāng)”代替“可以”這一術(shù)語。例如第十三條可以修改為“國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要批準(zhǔn)設(shè)立節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等環(huán)境與資源保護(hù)方面的產(chǎn)品標(biāo)志，并按照國家規(guī)定制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)”。

6.3.2相關(guān)制度的完善完善

清潔生產(chǎn)制度重點(diǎn)是完善清潔生產(chǎn)審核制度，并建立與之相適應(yīng)的環(huán)境審計(jì)制度、環(huán)境會(huì)計(jì)制度以及環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度。

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二十七條規(guī)定了清潔生產(chǎn)審核制度，較舊法而言，新法擴(kuò)大了企業(yè)強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核范圍，并強(qiáng)化了政府部門和社會(huì)的監(jiān)督職責(zé)和作用。但是，該條規(guī)僅僅規(guī)定了企業(yè)排放污染物超過國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的治理責(zé)任，沒有規(guī)定超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)、高能源消耗以及排放有毒有害物質(zhì)的企業(yè)的治理責(zé)任。應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行完善，并進(jìn)一步明確審核評價(jià)，確保審核質(zhì)量，增強(qiáng)該條規(guī)的可操作性。

另外，作為清潔生產(chǎn)審核制度的組成部分，應(yīng)當(dāng)建立并完善相關(guān)的審計(jì)、會(huì)計(jì)以及統(tǒng)計(jì)制度，形成統(tǒng)一系統(tǒng)的清潔生產(chǎn)審核體系。

6.3.3法律責(zé)任的強(qiáng)化

強(qiáng)化法律責(zé)任主要包括三方面的內(nèi)容，即強(qiáng)化政府的法律責(zé)任、強(qiáng)化企業(yè)的法律責(zé)任以及強(qiáng)化公眾的法律責(zé)任。強(qiáng)化法律責(zé)任，是促使責(zé)任主體依據(jù)法律規(guī)定，有效開展清潔生產(chǎn)工作的強(qiáng)有力的手段。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中規(guī)定了一些義務(wù)性條款，但有些義務(wù)性條款并沒有規(guī)定相對應(yīng)的法律責(zé)任，影響了該法的可操作性。應(yīng)當(dāng)對《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的義務(wù)性條款進(jìn)行完善并增加相應(yīng)的法律責(zé)任，提高義務(wù)性條款的可操作性。

6.4完善立法層

次完善清潔生產(chǎn)的立法層次以及下位法，對于完善清潔生產(chǎn)法律體系，增強(qiáng)法律的可操作性具有重要的意義。完善下位法，主要包括清潔生產(chǎn)評價(jià)指標(biāo)體系、清潔產(chǎn)品的環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證管理以及回收產(chǎn)品和包裝物的相關(guān)配套法規(guī)等內(nèi)容。

6.4.1清潔生產(chǎn)評價(jià)指標(biāo)體系的完善

目前我國清潔生產(chǎn)評價(jià)指標(biāo)大多是一些試行性的指標(biāo)。十二五規(guī)劃中制定了資源產(chǎn)出率和固體廢物綜合利用率等相關(guān)量化指標(biāo)，國務(wù)院及其主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)十二五規(guī)劃的規(guī)定，進(jìn)一步制定并完善清潔生產(chǎn)重點(diǎn)行業(yè)以及重污染高耗能企業(yè)的評價(jià)指標(biāo)體系，編制農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)指標(biāo)，并將其作為市場準(zhǔn)入條件，促使各行業(yè)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)，積極開展清潔生產(chǎn)工作。上級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對下級(jí)政府及相關(guān)石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士學(xué)位論文34部門完成指標(biāo)的情況作為評價(jià)內(nèi)容，并定期考核，以推進(jìn)各地區(qū)各行業(yè)的清潔生產(chǎn)工作的開展。

6.4.2清潔產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證體系的完善完善

環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制度是削減污染和推行清潔生產(chǎn)的有效途徑，即對產(chǎn)品的全過程進(jìn)行控制管理，逐步實(shí)行產(chǎn)品生命周期評價(jià)。對于產(chǎn)品的原料和工藝采用以及其生產(chǎn)銷售和回收處置，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全過程的評價(jià)，促使企業(yè)生產(chǎn)清潔產(chǎn)品并進(jìn)行環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證。在銷售過程中，消費(fèi)者選擇購買通過認(rèn)證的標(biāo)有環(huán)境標(biāo)志的清潔產(chǎn)品，促使企業(yè)進(jìn)行合理的資源配置，采用清潔生產(chǎn)工藝和設(shè)備，減少廢物的產(chǎn)生，從而激勵(lì)企業(yè)的清潔生產(chǎn)工作的開展。

6.4.3相關(guān)配套法律法規(guī)的完善

由于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的引導(dǎo)性特點(diǎn)，許多條款都是激勵(lì)性條款，且規(guī)定較為原則性，可操作性不強(qiáng)。因此應(yīng)當(dāng)盡快完善并出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)及相關(guān)辦法和細(xì)則，增強(qiáng)立法的可操作性。

首先，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)環(huán)境法律制度。主要包括一些環(huán)境法律法規(guī)中的與清潔生產(chǎn)相關(guān)的法律制度，例如環(huán)境影響評價(jià)制度、三同時(shí)制度、排污許可證制度以及限期治理制度等。其中環(huán)境影響評價(jià)制度和三同時(shí)制度體現(xiàn)了我國環(huán)境保護(hù)法律的預(yù)防性原則，而排污許可證制度和限期治理制度對其具有補(bǔ)充性。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的第十八條規(guī)定了新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)制度，規(guī)定了能源資源和工藝的采用、利用以及污染物的產(chǎn)生、處置的評析，除此之外還應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項(xiàng)目拆毀以后的回收利用和處置。在三同時(shí)制度中，清潔生產(chǎn)措施要與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)使用。

其次，應(yīng)當(dāng)完善清潔生產(chǎn)法的下位法。應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)清潔生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)及辦法、細(xì)則，例如強(qiáng)制回收產(chǎn)品及包裝物回收辦法、再生資源回收管理辦法等。目前我國僅有一部《包裝物回收利用辦法》，影響力較弱。我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中規(guī)定了垃圾收費(fèi)制度，但范圍較為狹窄，應(yīng)當(dāng)在下位法中對此制度的范圍進(jìn)行擴(kuò)展和細(xì)化。在日本，制定了大量的關(guān)于清潔生產(chǎn)的具體實(shí)施條例。例如1991年制定的《資源再生利用法》和同年修訂的《廢棄物處理法》，以及1995年制定的《容器包裝回收再生利用法》等相關(guān)配套措施。其中規(guī)定了廢舊物資商品化收費(fèi)制度以及資源回收獎(jiǎng)勵(lì)制度等。另外，在一些國家還規(guī)定了容器回收押金制度以及清潔產(chǎn)品價(jià)格優(yōu)惠制度等，以刺激清潔生產(chǎn)的有效開展。我國可以借鑒上述國外的經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)制度和措施。

6.5完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)制度

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二十二條對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)進(jìn)行了規(guī)定，要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在種植和養(yǎng)殖中應(yīng)當(dāng)實(shí)施清潔生產(chǎn)，禁止使用有毒有害肥料，防止農(nóng)業(yè)污染。但是，對于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)并沒有規(guī)定相關(guān)的鼓勵(lì)措施和法律責(zé)任，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的有效實(shí)施。樹立正確的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)理念，完善農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)制度，是我國完善清潔生產(chǎn)法律制度的重要內(nèi)容之一。

6.5.1農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)管理制度的完善

政府在推行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)中起著重要的引導(dǎo)作用，完善政府及相關(guān)部門的管理職責(zé)和制度建設(shè)是完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的首要任務(wù)。首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，應(yīng)該在清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門之下設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，主管農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)工作的實(shí)施和推行。其次，在體系建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)建立系統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化體系和監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化管理和檢測。最后，在法律責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)明確政府部門的管理和監(jiān)督責(zé)任，促使主管部門依法對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)管理和監(jiān)督。

6.5.2農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度的完善

在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的第四部分中，規(guī)定了清潔生產(chǎn)的鼓勵(lì)措施，但這些措施主要是針對工業(yè)清潔生產(chǎn)而言，并沒有對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的鼓勵(lì)措施進(jìn)行有關(guān)規(guī)定。我國法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡快完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，設(shè)立專項(xiàng)基金，對進(jìn)行清潔生產(chǎn)技術(shù)研究和創(chuàng)新、合理科學(xué)使用化肥的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行資金支持和補(bǔ)貼，并對在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)中取得顯著成績的生產(chǎn)者進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實(shí)施清潔生產(chǎn)的積極性。

6.5.3農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新和信息交流制度的完善

我國應(yīng)當(dāng)盡快建立并完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的信息交流服務(wù)機(jī)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)清潔生