世界主要國家0-3歲嬰幼兒托育供給模式與啟示

摘要引言在我國，女性承擔著照顧兒童的主要責任，然而隨著女性就業(yè)比例的大幅增加，女性(母親)作為主要帶養(yǎng)人的角色受到了挑戰(zhàn)?？韶摀母哔|(zhì)量公共托育服務有助于女性更好地平衡家庭與工作的關(guān)系，“母親就業(yè)率與兒童接受托育服務的比例呈正相關(guān)，特別是當幼兒年齡不足3歲”。20世紀90年代以來，Esping-Andersen提出的以兒童為中心的社會投資戰(zhàn)略也備受關(guān)注，他認為對兒童早期進行投資，使兒童、家庭和社會都能受益，而具體的解決方法包括“實施廣泛的早期兒童照護機構(gòu)戰(zhàn)略，投資于高質(zhì)量的兒童照護機構(gòu)，尤其是對3歲以下的孩子，以保證個體從最開始即接受有質(zhì)量的教育，而不受父母不平等的能力和特質(zhì)的影響”。我國是聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的締約國之一，一貫重視保護兒童權(quán)利，營造適合兒童身心發(fā)展的成長環(huán)境是政府與社會的責任，因此當家庭系統(tǒng)不能有效支持兒童的發(fā)展時，國家有責任對家庭給予支援，甚至替代，而高質(zhì)量的公共托育服務即為一種有效的補充，有助于兒童的發(fā)展。一、國外0-3歲嬰幼兒托育服務供給的主要模式一、國外0-3歲嬰幼兒托育服務供給的主要模式（一）瑞典和挪威：政府主導瑞典和挪威兩國通過單一系統(tǒng)(singlesystem，即將學前教育階段視為一個整體)為幼兒提供照料服務，一直到他們進入小學，公共托育服務主要通過托育中心和有組織的家庭托育點來實現(xiàn)。如在瑞典，學前公共托育作為其兒童福利政策的一個重要組成部分，由瑞典教育與研究部主管，學前公共托育的經(jīng)費由財政稅收提供支持，惠及所有1-5歲的兒童(6歲兒童進入Preschoolclass學習)楊雪燕,井文,王灑灑,etal.中國0-3歲嬰幼兒托育服務實踐模式評估[J].人口學刊,2019,41(01):8-22.。根據(jù)OECD2015年的一項統(tǒng)計，瑞典1-3歲兒童進入機構(gòu)托育(Preschool)的比例分別為49%，89%和93%，而父母每年只需承擔不到10%的總費用楊雪燕,高琛卓,井文.典型福利類型下0—3歲嬰幼兒托育服務的國際比較與借鑒[J].人口與經(jīng)濟,2019,233(02):5-20.。在90年代之前，在瑞典幾乎沒有民營的托育機構(gòu)，甚至直到現(xiàn)在，民營仍只占很少的一部分，雖然如此，民營托育機構(gòu)可以享受同公立機構(gòu)一樣比例的經(jīng)費支持，同時也必須符合與公立機構(gòu)一樣的標準，因此雖然是民營托育機構(gòu)，其定位仍然是公共性的，或者說是政府與第三方部門的合作，與公辦托育機構(gòu)具有同樣的屬性，而非以營利為目的的。學齡前托育服務在挪威有著悠久的歷史，公私部門合作的方式使挪威1歲以上的兒童幾乎都能入托，在公私部門的合作中，民營托育機構(gòu)在推動學前教育發(fā)展同時，也能拿到公共財政的補助。公私部門基于委托一代理關(guān)系的合作用務實的方案推動公共托育服務的落地，另一方面，民營業(yè)主也必須達到公共托育機構(gòu)的標準。這樣的合作關(guān)系也得到了來自父母的支持，因為托育服務數(shù)量規(guī)模的增長也正是父母所希望看到的，公私部門的合作也使公共托育更為多元化，父母能有更多的選擇。同時因為政府的撥款，公共托育的質(zhì)量標準是獨立于民營業(yè)主的，而且當涉及到保證教育公平和公正的時候，公共托育服務是受到嚴格的監(jiān)管和控制的。楊雪燕,井文,王灑灑,etal.中國0-3歲嬰幼兒托育服務實踐模式評估[J].人口學刊,2019,41(01):8-22.楊雪燕,高琛卓,井文.典型福利類型下0—3歲嬰幼兒托育服務的國際比較與借鑒[J].人口與經(jīng)濟,2019,233(02):5-20.（二）法國和德國：多元混合法國和德國在公共托育的組織架構(gòu)上更為多樣，財政資助也各不相同，根據(jù)兒童不同年齡來劃分公領域或私領域的責任。在歐洲大陸，一些國家認為托育是必要的公共服務，并為此提供大量的財政資助，一些國家將3歲以下兒童托育服務推向市場，并希望家庭自行承擔費用。在法國，公共托育服務是通過雙系統(tǒng)來提供的，面向2.5歲或3歲以下兒童的是托育機構(gòu)(或由公共部門監(jiān)管的家庭托育點)，優(yōu)先考慮工作的父母，或需要特殊照顧及處境不利的兒童。在德國，3歲以下的托育服務很有限，一般優(yōu)先考慮處境不利家庭的兒童?！案鶕?jù)德國政府推動和通過的一項全國性擴大兒童看護服務體系的法案，從2005年起政府每年提供15億歐元給地方政府，用以擴大針對0-3歲年齡組兒童的日間托兒機構(gòu)。2007年德國政府又決定到2013年，將接收未滿3歲孩童的保育園數(shù)量增加到3倍”。根據(jù)2015年的一項統(tǒng)計，德國2歲以下兒童進入機構(gòu)托育的比例為33%，雖然仍然低于經(jīng)合組織國家29%的平均水平，但與2003年的10.4%相比，有了很大的提升羅麗,劉昊.美國0-3歲嬰幼兒托育服務機構(gòu)質(zhì)量評估中的CLASS:內(nèi)容、特點與應用[J].外國中小學教育,2018(10).。羅麗,劉昊.美國0-3歲嬰幼兒托育服務機構(gòu)質(zhì)量評估中的CLASS:內(nèi)容、特點與應用[J].外國中小學教育,2018(10).（三）美國和英國：民營為主當下在美國和英國，呈現(xiàn)出將提供公共服務的責任轉(zhuǎn)移給非政府部門的趨勢，這個趨勢在學前教育領域也不例外。面向3歲以下兒童的照料主要由民營的托育中心和家庭托育點來提供的。一些家長可以獲得政府資助來覆蓋全部或部分民營托育的費用，政府資助包括代金券、現(xiàn)金補助，或直接提托育服務托育機構(gòu)?？傮w而言，3歲以下的托育服務主要是由市場提供的，家庭承擔主要的費用。在美國，1965年政府啟動了“開端計劃”，對“處境不利”的兒童進行早期補償教育，該計劃開展至今，延伸出了很多新的項目，包括面向3歲和4歲兒童的學齡前開端計劃(PreschoolHeadStartprograms，面向3歲以下嬰幼兒和孕婦的早期開端計劃(EarlyHeadStartprograms)等鄧祎.0～3歲托育需求興起下師范院校學前專業(yè)人才培養(yǎng)的變革與挑戰(zhàn)[J].教師,2018(26).。早期開端計劃的形式也比較多樣，如一周兩次的入戶指導、機構(gòu)托育以及家庭托育等。但總體而言，受益兒童和家庭的數(shù)量仍然有限，且主要是面向處境不利的兒童，并非是普惠性的托育服務。在英國，國家兒童保育戰(zhàn)略(TheNationalChildcareStrategy)要求當?shù)氐膬和缙诎l(fā)展和照料的合作協(xié)調(diào)組織(由公共部門、民營部門以及社區(qū)機構(gòu)共同組成)仔細評估家庭托育的需求并制定計劃。政府也通過刺激經(jīng)濟的短期政府投資(pump-priming)鼓勵公司參與開辦托育機構(gòu)。這兩個政策的出臺結(jié)合其他的政府資助，如面向所有照料形式的父母津貼，對不同形式早期教育與保育項目的補助等，極大地發(fā)展了英國私有化的兒童托育市場，也使英國以營利為目標的民營托育機構(gòu)所占比例為歐洲最高，將近97%的3歲以下兒童托育服務是由民營機構(gòu)提供的。鄧祎.0～3歲托育需求興起下師范院校學前專業(yè)人才培養(yǎng)的變革與挑戰(zhàn)[J].教師,2018(26).二、0-3歲嬰幼兒托育服務主體的責任邊界二、0-3歲嬰幼兒托育服務主體的責任邊界從一個國家如何界定國家、市場、家庭和社會在托育問題上的責任，與這個國家把撫育兒童視為公領域還是私領域問題有關(guān)，把撫育兒童視為私領域范疇的政府，會傾向于認為家庭和市場需要承擔更多養(yǎng)育幼兒的責任，一個國家若將撫育兒童視為公領域范疇，會更多地將養(yǎng)育幼兒視為國家的責任。（一）政府與市場作為單一托育服務主體的作用邊界0-3歲兒童公共托育服務與政府密切相關(guān)，政府的政策、投入和監(jiān)管等，都是其有效運行的必要保障。從歷史經(jīng)驗來看，政府作為單一主體的托育服務己無法適應當下社會的需要，在國家衛(wèi)生計生委對人大和政協(xié)的回復中，也多此提到“鼓勵發(fā)展多種形式的托育機構(gòu)”，在單一和多種形式之間，政府在公共托育領域到底應該承擔怎樣的責任，發(fā)揮如何的作用，才能合理有效地構(gòu)建公共服務體系，滿足社會與家庭的需要。根據(jù)薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論，純公共物品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他陛等特點，這些特點決定了市場不能有效地提供純公共物品，必須完全由政府提供。而與純公共物品相比，公共托育服務具有準公共物品的屬性，公共托育服務的機會是有限的，甚至是稀缺的，一些人的消費意味著另一些人將無法消費。同時公共托育服務本身具有外在性，從短期來看，可以提升兒童的認知、語言和社會能力、減輕低收入家庭的經(jīng)濟負擔等，從長期來看，對幼兒家庭和所處的社會會帶來巨大的維護和促進作用。諾貝爾獎得主2016年赫爾曼教授最新的一項研究表明，為處于弱勢的0-5歲兒童提供高質(zhì)量的托育，每年的投資回報率為13%，遠高于為學前3-4歲兒童(佩里學前教育項目)早期投資所獲得的7-10%的回報薛琪薪,吳瑞君.上海市0～3歲嬰幼兒托育服務托育服務現(xiàn)狀與社會政策研究[J].上海城市管理,2019,28(03):80-85.。無論從短期或是長期效益來看，政府對托育服務的投入與支持有著責無旁貸的責任。薛琪薪,吳瑞君.上海市0～3歲嬰幼兒托育服務托育服務現(xiàn)狀與社會政策研究[J].上海城市管理,2019,28(03):80-85.同時，托育服務也具有私人物品的屬性，幼兒通過參與高質(zhì)量的托育服務，獲得了知覺、動作和語言等的發(fā)展。隨著經(jīng)濟體制的改革，1988年《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門關(guān)于加強幼兒教育工作意見的通知》中明確將社會力量作為發(fā)展幼兒教育事業(yè)的重要組成部分。毋庸置疑，在托育服務中引入市場機制，從數(shù)量上彌補了公共投入收縮帶來的影響，在服務中更注重效率，一些高端托育機構(gòu)因其高質(zhì)量和好口碑受到了很多家長的追捧華怡佼.我國“二孩政策”下0-3歲兒童公共托育服務托育服務體系研究[D].2016.。但托育領域的市場化也存在諸多缺陷，資本都是逐利的，一些托育機構(gòu)為了追求高收益而犧牲辦學質(zhì)量，或為了收取高價而創(chuàng)辦貴族化的托幼機構(gòu)，這是大多數(shù)家庭都不愿意見到的。華怡佼.我國“二孩政策”下0-3歲兒童公共托育服務托育服務體系研究[D].2016.因此，隨著生育政策的調(diào)整，政府對于0-3歲兒童公共托育服務領域的責任與介入也在調(diào)整，特別是2016年以來衛(wèi)計委對于人大和政協(xié)的一系列回復，可以看出政府和市場的職能在逐漸理順，通過制定相關(guān)政策引導、明確主管部門監(jiān)管、建立合作平臺協(xié)調(diào)等來發(fā)揮政府的主導作用，同時積極發(fā)揮市場的配置優(yōu)勢，支持0-3歲兒童公共托育服務的正向發(fā)展。也就是說，政府須在承擔責任、發(fā)揮“掌舵”作用的前提下，通過引進市場機制調(diào)動社會力量，來提高政府托育服務0-3歲兒童公共托育服務的能力秦旭芳;孫丹;.關(guān)于加強我國托育公共服務工作的對策研究——從國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗出發(fā)[C]//第十五屆沈陽科學學術(shù)年會.2016.。秦旭芳;孫丹;.關(guān)于加強我國托育公共服務工作的對策研究——從國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗出發(fā)[C]//第十五屆沈陽科學學術(shù)年會.2016.（二）政府與市場之外的第三部門力量上世紀80年代以來，第三部門在世界各地迅速發(fā)展，特別是在公共服務領域，其地位和作用日益得到肯定與重視。第三部門可以理解為一切不屬于政府公共部門，又不屬于以營利為目的的所有社會組織，它存在于政府和市場之間。隨著我國經(jīng)濟體制的改革，政府也由“全能”向“有限”轉(zhuǎn)變，一些原來由政府承擔的職能逐漸交還與市場和第三部門，在這一過程中，我國第三部門的力量也是逐年壯大，與政府和市場一同形成了一個多元化的托育服務體系。在公共服務領域，許繼芳、周義程提出構(gòu)建“一主多元”的新體系，即“形成以政府為主導，私營部門和第三部門廣泛參與的多種方式并存的公共服務托育服務格局”。這既是對國家(政府)一市場二分法不足的彌補，也能讓更多的主體參與到公共服務的托育服務中孟戡,葉琳靜.對南昌市0-3歲兒童教養(yǎng)綜合服務的思考[J].南昌教育學院學報,2019(3).。孟戡,葉琳靜.對南昌市0-3歲兒童教養(yǎng)綜合服務的思考[J].南昌教育學院學報,2019(3).就0-3歲兒童公共托育服務領域而言，不但需求量在上升，在要求上也日趨多元?；仡櫸覈杏瞻l(fā)展的歷史，在以單位福利形式提供公共托育服務的期間，其最大的好處是便利與低價，而這也是當下家庭的普遍需求，但政府與市場的各自為主的托育服務并不能很好地滿足家庭的這一需求，而第三部門恰可以填補這一空白，其公益性和志愿性的特質(zhì)，使其可以為社區(qū)的家庭提供便利與低價的托育服務，但由于我國第三部門的發(fā)展尚未成熟，仍然存在很多的問題，因此在引入其力量的同時，也需要政府的進一步監(jiān)管。浙江大學遠程教育學院本科畢業(yè)論文(設計)三、構(gòu)建我國0-3歲嬰幼兒托育服務體系的建議三、構(gòu)建我國0-3歲嬰幼兒托育服務體系的建議（一）強化政府主導，明確多元托育服務體系的責任劃分在福利國家改革和福利多元主義浪潮中，政府角色被置于一個更為多元化的結(jié)構(gòu)之中，在0-3歲兒童公共托育服務中，單憑某個部門的一己之力，無法滿足家庭與社會的多元需求，因此需要政府和其他部門的整體支持。但盡管市場與第三部門能分擔公共托育的部分功能，政府在其中的責任與主導性地位卻依然重要，可以說，政府改變的只是其履職的形式。在我國，政府應是多元托育服務體系中的主導者，從政策規(guī)范、資金劃撥和服務提供三個層面對公共托育服務的發(fā)展進行引導，或者說明確自身的直接與間接責任，從不同的廣度與深度上對公共托育的發(fā)展予以支持，直接責任包括頂層的政策和制度設計、保證財政撥款，以及為家庭提供示范性的托育服務，如拓展公辦幼兒園的托育服務;在間接責任方面，包括對其他公共托育主體，如市場和第三部門提供資金支持，以及對其管理和運行進行評估和監(jiān)督等，以此創(chuàng)造良好的多元托育服務網(wǎng)絡，使公共托育服務能夠長期有序地開展，滿足更多家庭的需要朱超峰.流動兒童父母親職壓力自我應對策略研究[D].2017.。朱超峰.流動兒童父母親職壓力自我應對策略研究[D].2017.（二）重視多元托育服務，推動形成多層次的托育服務網(wǎng)絡多元托育服務體現(xiàn)在政府、市場、第三部門和家庭均參與到3歲以下的公共托育服務中，但是多元托育服務主體的責任與角色需要重新劃分與厘清，具體來說應推動形成以政府為主導、以社區(qū)為依托、以市場為補充、以家庭為基礎的托育服務奧登,班曉娜,陳誼謹.中國臺灣地區(qū)“生育保障政策”分析[J].北京航空航天大學學報(社會科學版),2018,v.31；No.122(04):70-77.。作為家本位的社會，我們社會歷來有家組建的守望相助，特別是祖輩對于家庭的支持，使很多兒童最初的三年得以平穩(wěn)過度。0-3歲嬰幼兒一般認為以保為主，以教為輔，家庭作為基礎，是0-3歲兒童的照料主體，因為父母、祖輩對他們這一時期的關(guān)懷與照顧更為細致，因此，在未來很長一段時間內(nèi)，家庭仍將作為兒童托育服務的主要提供者發(fā)揮作用，而給予家庭指導與支持，提高家庭照料的水平也是不可或缺的；作為補充的市場，在符合標準的基礎上，通過供求、價格和競爭三大機制，引導有限資源達到更優(yōu)化的配置，同時，通過市場途徑所獲得的的托育需要的滿足，符合個人的選擇與喜好，可以滿足不同家庭的個性化要求;第三部門也可以說是非營利組織，他們的出現(xiàn)是社會結(jié)構(gòu)變化的必然結(jié)果。在歷史的視角中，非營利組織的服務托育服務主要起源于西方的社區(qū)照顧，它最大的意義是公共服務的契約化，政府和非營利組織是契約的雙方，在以社區(qū)為依托的服務托育服務網(wǎng)絡中，非營利組織應進一步發(fā)揮自身的作用，既可作為實際的生產(chǎn)者，直接提供托育服務，滿足社區(qū)家庭就近、便捷的托育需求，也可以作為中介組織，連接政府、市場和社區(qū)志愿者三方面的力量，為有需要的家庭提供具體指向性的信息或服務楊菊華.理論基礎、現(xiàn)實依據(jù)與改革思路:中國3歲以下嬰幼兒托育服務發(fā)展研究[J].社會科學,2016.457(9):91-102.。奧登,班曉娜,陳誼謹.中國臺灣地區(qū)“生育保障政策”分析[J].北京航空航天大學學報(社會科學版),2018,v.31；No.122(04):70-77.楊菊華.理論基礎、現(xiàn)實依據(jù)與改革思路:中國3歲以下嬰幼兒托育服務發(fā)展研究[J].社會科學,2016.457(9):91-102.（三）公平和效率為導向，完善公共托育服務體系共建在多元托育服務體系下，效率和公平應是相互制約，對立統(tǒng)一的。公共托育服務近年來無論在世界范圍或是國內(nèi)，都將其教育性提到了相當重要的位置，然而，我們更應該認識到，公共托育服務是一種公共服務，是一項兒童福利事業(yè)，其福利性意味著需要政府的積極引導，從世界范圍來看，沒有一個國家能靠著市場和社會的力量就普及了公共托育服務，相反，政府必須在其中承擔促進教育公平主體的責任。多方的托育服務主體在政府的主導下，可以保證適度的差距，滿足社會不同層次的多元需求。而在兼顧公平與效率的社會環(huán)境中，公共托育服務的發(fā)展也會更為全面與平穩(wěn)張雅楠.0-3歲早期教育機構(gòu)的問題與對策研究[D].內(nèi)蒙古師范大學,2017.。張雅楠.0-3歲早期教育機構(gòu)的問題與對策研究[D].內(nèi)蒙古師范大學,2017. 浙江大學遠程教育學院本科畢業(yè)論文(設計)結(jié)束語結(jié)論語經(jīng)濟體制改革以來，隨著單位制的逐步解體，曾經(jīng)屬于國家包攬的福利——公共托育體系逐步解體，0-3歲公共托育服務無論是數(shù)量或是質(zhì)量均急速下滑，面對120多萬0-4歲兒童的數(shù)量規(guī)模，公辦托兒所或托班的入園名額一票難求。同時，隨著社會發(fā)展的不斷進步，家長對于早期教育的認知與期望也水漲船高，不同的家庭對于0-3歲公共托育服務也有不同的需求，以市場為主導的各類托育服務適時風生水起，其中一部分價格高昂，質(zhì)量卻難以保證，法律政策、監(jiān)管主體、以及規(guī)范標準等的留白，都使管理無從下手。因此，需要創(chuàng)新公共托育服務的供給體系，跳出國家包攬或單靠市場的二元論，推動建立多層次的服務供給體系來適應時代的發(fā)展，明確政府在0-3公共托育服務中的職責與作用，理順各供給主體間不同的角色和職責，使政府、市場、社會(社區(qū))和家庭均能參與到0-3公共托育服務的供給中，以滿足家庭對于公共托育服務的不同需求。浙江大學遠程教育學院本科畢業(yè)論文(設計)參考文獻參考文獻楊雪燕,井文,王灑灑,etal.中國0-3歲嬰幼兒托育服務實踐模式評估[J].人口學刊,2019,41(01):8-22.楊雪燕,高琛卓,井文.典型福利類型下0—3歲嬰幼兒托育服務的國際比較與借鑒[J].人口與經(jīng)濟,2019,233(02):5-20.羅麗,劉昊.美國0-3歲嬰幼兒托育服務機構(gòu)質(zhì)量評估中的CLASS:內(nèi)容、