國家治理的內(nèi)在差異與實(shí)踐路徑

國家治理的內(nèi)在差異與實(shí)踐路徑

18世紀(jì)以來，黨的全國代表大會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推動國家治理能力現(xiàn)代化”作為深刻改革的總目標(biāo)，提出以下幾點(diǎn)。推動國家治理體系現(xiàn)代化，增強(qiáng)國家治理能力成為科學(xué)家的研究重點(diǎn)。理論研究源于對概念的科學(xué)解讀,在當(dāng)前的學(xué)術(shù)探討中,對“國家治理”莫衷一是成為理論研究的障礙。為此,筆者在本文中嘗試對國家治理的內(nèi)涵外延進(jìn)行梳理。一、治理nce的含義“治理”一詞在現(xiàn)代漢語詞典中有兩種解釋:(1)統(tǒng)治、管理;(2)處理、整修。在英語語境中,“治理(governance)”原意是控制、引導(dǎo)和操縱,它與“統(tǒng)治(government)”、“管理(management)”在國家的政治層面具有相同或近似的含義,可以交叉使用。由此可見,“治理”本身的詞義并不復(fù)雜且在中西方的文化背景中差異不大。但是,此次“治理”出現(xiàn)在中共中央的文件中之所以引起如此關(guān)注,顯然,在國家治理的層面,“治理”的內(nèi)涵時(shí)過境遷,發(fā)生著一系列的改變。(一)社會主義國家與被統(tǒng)治者:國家是統(tǒng)治社會的兩大主體早在兩千多年前儒家先哲就提出了:“明分職,序事業(yè),材技官能,莫不治理,則公道達(dá)而私門塞矣,公義明而私事息矣?！?《荀子·君道》)“治理”在古代中國早已有之,其實(shí)質(zhì)在于“勞心者治人,勞力者治于人”(《孟子·滕文公章句上》),即使建立法律秩序也強(qiáng)調(diào)“夫生法者,君也;守法者,臣也;法于法者,民也。”(《管子·任法》)“王權(quán)”“皇權(quán)”至上的古代中國與“人民民主專政”的社會主義中國雖然基本政治制度存在著本質(zhì)的不同,但馬克思主義理論認(rèn)為它們都同屬于階級社會。在統(tǒng)治語境下,社會被劃分統(tǒng)為治者和被統(tǒng)治者兩大對立階級,國家是統(tǒng)治者的國家,治理也就是統(tǒng)治者治理被統(tǒng)治者的過程。在這里,治理的主體和客體的指向都是人,主體的人是統(tǒng)治者、客體的人是被統(tǒng)治者,社會存在著自上而下的秩序觀念和嚴(yán)格的等級意識。(二)以管治理為中心的國家治理體系管理,從字面上解釋是管轄治理的意思,國家統(tǒng)治本身即具有管轄治理之意。但是,在國家統(tǒng)治語境下,管理多源于自發(fā)和經(jīng)驗(yàn)而缺少自覺和科學(xué)。管理語境下的國家治理則是對管理學(xué)的引入與運(yùn)用。有學(xué)者認(rèn)為,在現(xiàn)代社會,一個(gè)國家的管理水平越高,生產(chǎn)力發(fā)展越快。在管理語境下,國家治理不再僅僅著眼于統(tǒng)治而統(tǒng)治,而是通過快速發(fā)展社會生產(chǎn)力的方式提升國家實(shí)力來維護(hù)統(tǒng)治者的統(tǒng)治,強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度與發(fā)展水平,通過社會資源的最優(yōu)配置實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最大化,但對社會公平關(guān)注不足。盡管自上而下的秩序觀念和等級意識仍然存在,治理主體依然是統(tǒng)治者,但治理客體已經(jīng)不僅僅指向人,還包括物力資源和財(cái)力資源。當(dāng)然,人仍然是作為最重要“資源”而進(jìn)行“最優(yōu)的”配置。(三)“以人為本”治理理念的確立20世紀(jì)90年代以來,隨著市場經(jīng)濟(jì)全球化的曲折發(fā)展,國際、國內(nèi)社會問題叢生而難以有效解決。聯(lián)合國成立了專門的機(jī)構(gòu)“全球治理委員會”,將“治理”作為探索解決國際矛盾、協(xié)調(diào)國家之間關(guān)系的嶄新視角,認(rèn)為“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！庇纱?“治理理論”作為一種新的公共管理理論而產(chǎn)生,它與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”“管理”在內(nèi)涵上也發(fā)生了一定的變化。一方面,基于國家地位的平等性,在國際社會中不存在一個(gè)高于國家的強(qiáng)制性權(quán)威機(jī)構(gòu)以強(qiáng)制服從的方式解決日益復(fù)雜的國際問題,尤其是國家與國家之間的矛盾、沖突、利益糾紛。為此,一種“協(xié)商”理念應(yīng)運(yùn)而生。另一方面,自20世紀(jì)70年代末以來西方國家在國內(nèi)社會問題的治理中,經(jīng)歷了市場失靈和政府失靈的雙重挫折,為尋求新的社會公共管理模式而逐步探索嘗試“第三條道路”。治理理論源于探討解決復(fù)雜的社會問題,而社會問題不是僅僅依靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的提高就能迎刃而解的。因此,治理語境下的國家治理強(qiáng)調(diào)包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)在內(nèi)的社會全面建設(shè)。在探索社會全面建設(shè)的過程中,研究者建議重新定位國家和市場的地位、作用和行為方式,不僅注重效率也要注重社會公平。在治理語境下,階級對立由前臺轉(zhuǎn)向幕后,強(qiáng)調(diào)“以人為本”、全民共治。國家治理的主體也就不限于統(tǒng)治者及其政府機(jī)構(gòu),還可以是非政府機(jī)構(gòu)、民間組織及其個(gè)人,表現(xiàn)出治理主體多元化的全民參與特征,治理客體也由以“人”為主轉(zhuǎn)向了各種復(fù)雜的社會關(guān)系。二、家“統(tǒng)治”“管理”的理念轉(zhuǎn)變從“治理”詞義的變遷到治理理論的形成,可以看出它是政治學(xué)家、社會學(xué)家以及經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?yōu)榱丝朔摇敖y(tǒng)治”“管理”過程中存在的弊端,針對全球或國內(nèi)出現(xiàn)的難以解決的問題而試圖尋找的有效方法。對于這種方法的探索首先源于理念的轉(zhuǎn)變。在中國,社會主義制度確立以來,“一切權(quán)力屬于人民”的國家性質(zhì)從未動搖,但對權(quán)力運(yùn)用的基本理念在國家治理層面同樣經(jīng)歷了“統(tǒng)治”“管理”“治理”的轉(zhuǎn)變。(一)會主義建設(shè)探索時(shí)期的對比國家治理統(tǒng)者,就是某一階級或集團(tuán)通過掌握國家機(jī)器來獲得和維護(hù)其集團(tuán)利益;治者,就是掌握國家權(quán)力的階級和集團(tuán)通過各級政府機(jī)構(gòu)來對國家事務(wù)和社會事務(wù)進(jìn)行管理。在統(tǒng)治語境下,統(tǒng)治需要絕對的權(quán)威,且“統(tǒng)”和“治”相輔相成、共同促進(jìn)。以黨的十一屆三中全會為轉(zhuǎn)折點(diǎn),社會主義建設(shè)探索時(shí)期的國家治理主要側(cè)重于“統(tǒng)”,強(qiáng)調(diào)對敵人“專政”的國家權(quán)力理念。盡管在當(dāng)時(shí)剝削階級已經(jīng)不復(fù)存在,國家治理仍然突出意識形態(tài),與階級利益緊密相關(guān),通過政府機(jī)構(gòu)代表“人民”的方式以強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)多數(shù)“人民”對少數(shù)“敵人”的階級統(tǒng)治。在統(tǒng)治語境下,國家治理更強(qiáng)調(diào)階級的對立、強(qiáng)調(diào)對“人民”的保護(hù)和對“敵人”的專政。盡管“主權(quán)在民”,但權(quán)利一般由國家機(jī)關(guān)“代位”行使?！叭嗣瘛痹诮y(tǒng)治中更多的是“被保護(hù)”“被代表”的角色。問題在于“人民”既是抽象的,又是具體的。隨著社會的發(fā)展,“人民”內(nèi)部也在不斷地分化出不同的利益階層,并且不同的利益階層之間也存在利益的沖突與訴求的不同?！皩Ｕy(tǒng)治”對于解決建國初期政權(quán)不穩(wěn)、敵對勢力活動猖獗的社會問題效果明顯,但對于滿足人民內(nèi)部不同利益階層的具體需求表現(xiàn)出“無力”與混亂,以至于演變?yōu)橐粓鲩L達(dá)十年之久的“文化革命”。(二)管理機(jī)制從強(qiáng)調(diào)效率最大化到強(qiáng)調(diào)公平十一屆三中全會以后,我國做出了“在剝削階級作為階級消滅以后,階級斗爭已經(jīng)不是主要矛盾”的判斷并啟動了社會改革,國家治理的理念也由對敵人的“專政”轉(zhuǎn)向了對人民內(nèi)部的“管理”,而且“管理”的突破點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型,提高了國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,也改善了人民的生活水平。國家治理層面的科學(xué)管理注重組織的協(xié)調(diào)性、決策的重要性以及管理過程中的藝術(shù)性。這一時(shí)期,西方管理科學(xué)理論關(guān)注人性、注重人自身發(fā)展的思想雖然對國家治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響,但是源于企業(yè)管理的管理科學(xué)理論對其效率最大化的追求大于對社會公平的關(guān)注。黨的十五大確立“依法治國”基本方略,強(qiáng)調(diào)廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、社會事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)?？梢?隨著中國社會的發(fā)展,管理語境下的國家治理也逐步發(fā)展并完善,它不僅將“人民”作為管理的客體,也傾向于引導(dǎo)“人民”以管理主體的身份介入國家和社會事務(wù)。應(yīng)該說,管理語境下的國家治理從理念上淡化了意識形態(tài)和階級對立,但管理者———政府和被管理者———人民的二元分立意識十分明顯。而且它與統(tǒng)治一樣均強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)在運(yùn)行中的絕對權(quán)威,并遵循自上而下的單一運(yùn)行模式。隨著中國社會進(jìn)入改革的深水期,人民內(nèi)部的階層分化越來越明顯,不同階層的利益沖突日漸加劇,社會矛盾集聚、突顯,政府機(jī)關(guān)已經(jīng)沒有能力也不適合“事必躬親”地處理所有的社會事務(wù)。實(shí)際上,在社會管理領(lǐng)域提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”體制來鼓勵全民參與、社會共建,已經(jīng)體現(xiàn)出了社會建設(shè)主體多元化發(fā)展的思維理念。但是,在管理語境下的國家治理主體依然是政府或政府的代言機(jī)構(gòu),而普通民眾雖然被鼓勵“參與”社會管理,但終究處于“被管理者”的地位,缺少應(yīng)有的主動權(quán)和積極性。比如我國的基層自治制度強(qiáng)調(diào)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”,但在管理語境下政府介入程度較高,并且在介入過程中政府及其公務(wù)人員常常以“人民公仆”的辛苦、以“父母官”的意識“強(qiáng)制服務(wù)”民眾。“綁架”民意時(shí)有發(fā)生,而民眾則以“被代表”調(diào)侃、以置身事外的“淡然”或“憤怒”觀望、指點(diǎn)。正因如此,對于社會問題,無論管理者或被管理者都容易消極、懈怠,以至于全社會“集體失語”。(三)治理語境下國家治理的角色定位如前文所述,治理理論是在全球化浪潮下日益復(fù)雜的社會矛盾和沖突出現(xiàn)的“不可治理性”的背景下而提出的嘗試解決問題的辦法。治理理論的倡導(dǎo)者對于“什么是治理”“為什么需要治理”“怎樣治理”以及“治理危機(jī)及應(yīng)對”在不同的情境下也存在不同的認(rèn)知。比如羅茨列舉的“治理”含義就達(dá)六種之多:作為最小國家的管理活動的治理、作為公司管理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會控制體系的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。在治理理論的研究中,有的學(xué)者將治理作為解決社會問題的“范式”,有的學(xué)者將治理作為協(xié)調(diào)社會關(guān)系的活動,也有的學(xué)者認(rèn)為治理是形成一系列的制度規(guī)則。而全球治理委員會則認(rèn)為治理不是一套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式制度,而是持續(xù)的互動。可見,治理語境下的國家治理并無統(tǒng)一的、既定的模式,而是一種創(chuàng)新思維的治國理念。治理意味著國家“統(tǒng)治的含義有了變化,意味著一種新的統(tǒng)治過程,意味著有序統(tǒng)治的條件已不同于以前,或是以新的方法來統(tǒng)治社會?！?在治理理論倡導(dǎo)者看來,這種新的統(tǒng)治方法應(yīng)該“少一些強(qiáng)制,多一些協(xié)商”,社會不僅注重效率,更要注重公平。在治理語境下,國家治理是“出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者”。它強(qiáng)調(diào)主體的多元化和多中心化,主張“政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作?！庇纱?“官方規(guī)定,百姓遵守”的傳統(tǒng)行為模式將被“社會各方組織的互動與協(xié)商”的新模式所替代。各種社會組織乃至普通公民不再是管理的“對象”而成為治理的“主體”,與政府機(jī)關(guān)共同“治理”一系列的社會事務(wù)。這是從“統(tǒng)治”到“治理”實(shí)質(zhì)要義之變遷。從公共管理的角度來看,當(dāng)前中國社會矛盾的多發(fā)、矛盾化解的低效,很大程度上是領(lǐng)導(dǎo)者與決策者的思維取向問題,即過于強(qiáng)調(diào)控制取向的管理,而忽視“治理”的考量。無論將治理作為“范式”還是視為“過程”,黨的十八屆三中全會引治理理論的“合理內(nèi)核”于中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)之中,其目的是不言而喻的。問題在于:治理語境下國家治理的主體多元化是否意味著國家在社會中的作用在“削減”?在眾多的治理理論觀點(diǎn)中,有學(xué)者認(rèn)為“治理”在確立各種社會組織和公民個(gè)人“主體”作用的同時(shí)使國家面臨“去中心化”傾向。實(shí)際上,這種觀點(diǎn)是不可取的。因?yàn)橹卫砝碚摫旧聿皇且惶壮墒斓囊?guī)則體系,且治理存在局限性,比如治理的主體多元化可能導(dǎo)致治理各方面的責(zé)任趨于模糊,出現(xiàn)問題易于逃避責(zé)任,在現(xiàn)實(shí)社會中客觀地存在著治理失敗的風(fēng)險(xiǎn)。為了防止和應(yīng)對治理失敗,學(xué)者提出的“元治理”概念恰恰賦予了國家在治理中新的角色定位。元治理在“制度上它要提供各種機(jī)制,促使有關(guān)各方集體學(xué)會不同地點(diǎn)和行動領(lǐng)域之間的功能聯(lián)系和物質(zhì)上的相互依存關(guān)系。在戰(zhàn)略上,元治理促進(jìn)建立共同的遠(yuǎn)景,從而鼓勵新的制度安排和新的活動,以便補(bǔ)充和充實(shí)現(xiàn)有治理模式之不足。”因此,國家治理就是在新的治理模式下將國家定位于更高層次的元治理地位,頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃的作用具有不可替代性。三、新中國和十八屆科學(xué)期間的現(xiàn)代化目標(biāo)討論國家治理的路徑,其實(shí)是在探討中國的現(xiàn)代化之路。通常認(rèn)為“現(xiàn)代化”是以發(fā)達(dá)國家為標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展中國家向其學(xué)習(xí)、并力圖趕超的動態(tài)過程。近代中國因落后而飽受凌辱,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化成為新中國歷屆政府致力追求的目標(biāo)。同樣,“現(xiàn)代化”依然是十八屆三中全會深化改革的最終指向。在中國,國家治理的路徑選擇也就以如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)什么樣的現(xiàn)代化為方向。在不同語境的國家治理理念之下,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的路徑選擇也有很大的區(qū)別。(一)建立社會主義現(xiàn)代化國家的需要,是黨根據(jù)馬克思主義的基本原理,社會主義社會是比資本主義社會更先進(jìn)的社會形態(tài)。我國確立社會主義政治制度之初,我們認(rèn)為中國的“現(xiàn)代化”之路主要是落后社會生產(chǎn)的趕超之路。1954年召開的第一屆全國人民代表大會提出了要實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和國防四個(gè)現(xiàn)代化的任務(wù)。十年后,1964年第三屆全國人民代表大會再次提出:要在不太長的歷史時(shí)期內(nèi),把我國建設(shè)成為一個(gè)具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的社會主義強(qiáng)國,趕上和超過世界先進(jìn)水平。根據(jù)馬克思主義唯物史觀,在階級社會里階級斗爭被認(rèn)為是“歷史的直接動力”。在統(tǒng)治語境下,國家治理的路徑同樣通過階級斗爭推動“四個(gè)現(xiàn)代化”的建設(shè)。為了配合階級斗爭的開展,在人民內(nèi)部主要通過階級動員的形式發(fā)動群眾運(yùn)動。在統(tǒng)治語境下,階級動員與階級斗爭相輔相成。通過動員群眾發(fā)動階級斗爭,又通過階級斗爭使人民群眾內(nèi)部達(dá)到高度一致的團(tuán)結(jié),通過激發(fā)群眾的階級情感凝聚社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的力量。遺憾的是,階級斗爭雖然是推動社會發(fā)展的重要動力,但不是唯一動力。社會發(fā)展同樣需要遵循其自身的客觀規(guī)律。(二)法治是對中國社會“人治”傳統(tǒng)的超越隨著社會的進(jìn)一步發(fā)展,我們意識到發(fā)展中國家落后于發(fā)達(dá)國家的不僅僅是農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù),還包括思想意識、文化思維、管理模式等社會各個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容。社會主義制度雖然從理論上優(yōu)越于資本主義制度,但在中國的實(shí)踐中,這一制度還不夠完善,還需要借鑒一切優(yōu)秀的政治文明成果來發(fā)展和完善自身。基于對國情的科學(xué)判斷,我們逐步以“富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化”取代了“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”,豐富了現(xiàn)代化的發(fā)展內(nèi)涵,但過于抽象而不夠具體。在實(shí)踐中,也表現(xiàn)出發(fā)展的不平衡性,即側(cè)重于“富強(qiáng)”的經(jīng)濟(jì)數(shù)字增長,而“民主、文明、和諧”發(fā)展相對滯后。在管理語境下,國家治理路徑提出了依法治國的戰(zhàn)略思想。法治,即法律之治,是指:“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律?！彼染哂袑?shí)現(xiàn)社會良性運(yùn)行的“工具理性”,同時(shí)也具有凝聚社會共識的“價(jià)值理性”。國家治理強(qiáng)調(diào)遵守憲法和法律,要求各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行,不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變,其實(shí)是對中國社會“人治”傳統(tǒng)的顛覆。但是,鑒于當(dāng)時(shí)中國法律不健全、法治環(huán)境欠缺,“官德”被提到了國家治理的高度,依法治國與以德治國相結(jié)合成為管理語境下國家治理的路徑。(三)中國特色社會主義國家的法治環(huán)境在不斷的積極探索中,黨的十八大針對當(dāng)前中國實(shí)際情況規(guī)劃出了新的“四化”藍(lán)圖,即“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！?9這是對建設(shè)“富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化”國家的具體化描述、時(shí)代化定位。推動“國家治理體系和治理能力”的現(xiàn)代化,實(shí)際上是通過健全國家治理體系、提升國家治理能力促