建立公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的思考

建立公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的思考

一、建立和完善公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的意義公務(wù)員考核體系是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)管理權(quán)限根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和程序，按照一定的基準(zhǔn)和程序，全面評(píng)估和評(píng)估國家官員的思想、成就、技能和態(tài)度。它是基于獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、辭職以及調(diào)整工資制度、薪酬和工資的基礎(chǔ)。2005年4月27日,第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》,該法將從2006年1月1日起實(shí)施,其第五章第37條明確規(guī)定,“定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別、工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)?！睂⒖己私Y(jié)果與事關(guān)公務(wù)員切身利益事項(xiàng)的調(diào)整以法的形式固定下來,可以極大地激發(fā)公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),調(diào)動(dòng)其工作積極性和主動(dòng)性,促使其忠于職守、盡職盡責(zé),從而使得考核制度在公務(wù)員管理中具有重要的激勵(lì)功能,成為公務(wù)員制度激勵(lì)機(jī)制中最有效的激勵(lì)手段。也正因如此,公務(wù)員考核制度的建立才有如下重要意義:為公務(wù)員管理提供重要依據(jù);調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性,激勵(lì)公務(wù)員奮發(fā)向上;可以充分發(fā)掘和合理使用人才;有利于對(duì)公務(wù)員實(shí)行監(jiān)督。(一)職務(wù)晉升的資格《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》第12條規(guī)定,“國家公務(wù)員連續(xù)兩年被確定為優(yōu)秀等次或連續(xù)三年被確定為稱職以上等次的,具有晉升職務(wù)的資格?！薄秶夜珓?wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》第7條規(guī)定,“晉升職務(wù)的國家公務(wù)員,要符合在近兩年年度考核中定為優(yōu)秀或近三年年度考核中定為稱職以上?！惫珓?wù)員職務(wù)晉升,意味著其職權(quán)擴(kuò)大和個(gè)人待遇的提高,可以滿足其自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)即最高層次的需要。把考核結(jié)果與職務(wù)晉升掛鉤,對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)作用最大、最有效。(二)職務(wù)與工資的激勵(lì)作用《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》第12條規(guī)定,“國家公務(wù)員連續(xù)三年被確定為優(yōu)秀等次或連續(xù)五年被確定為稱職以上等次的,在本職務(wù)對(duì)應(yīng)級(jí)別內(nèi)晉升一級(jí)。國家公務(wù)員在現(xiàn)任職務(wù)任期內(nèi),年度考核連續(xù)兩年被確定為稱職以上等次的,在本職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)晉升一個(gè)工資檔次。”公務(wù)員的級(jí)別是根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷來確定的,晉升級(jí)別,表明公務(wù)員的資歷提高,是對(duì)其工作和表現(xiàn)的肯定和獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)公務(wù)員職位分類制度,每一職務(wù)對(duì)應(yīng)若干級(jí)別,像行政執(zhí)法類執(zhí)行職務(wù)層次及其與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系為,“(1)一級(jí)執(zhí)法職務(wù):八至十四級(jí);(2)二級(jí)執(zhí)法職務(wù):九至十八級(jí);(3)三級(jí)執(zhí)法職務(wù):十至二十二級(jí);(4)四級(jí)執(zhí)法職務(wù):十一至二十三級(jí);(5)五級(jí)執(zhí)法職務(wù):十二至二十四級(jí);(6)六級(jí)執(zhí)法職務(wù):十三至二十五級(jí);(7)七級(jí)執(zhí)法職務(wù):十四至二十七級(jí)。這樣,在晉升職務(wù)機(jī)會(huì)有限的情況下,只要公務(wù)員忠于職守,努力工作,達(dá)到規(guī)定的要求,就可以在職務(wù)不變的情況下而晉升級(jí)別,同樣可以調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性,在公務(wù)員管理中起到激勵(lì)作用。公務(wù)員的工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。公務(wù)員晉升一定職務(wù)和級(jí)別后,同時(shí)對(duì)應(yīng)新級(jí)別工資檔次。原級(jí)別低于新任職務(wù)最低級(jí)的,晉升到新任職務(wù)的最低級(jí)別;原級(jí)別在新任職務(wù)對(duì)應(yīng)級(jí)別以內(nèi)、未達(dá)到規(guī)定的升級(jí)考核年限,級(jí)別不變?！秶夜珓?wù)員考核暫行規(guī)定》第12條規(guī)定,“國家公務(wù)員年度考核被確定為稱職以上等次的,以其本年度十二月份基本工資額為標(biāo)準(zhǔn),發(fā)給一個(gè)月的獎(jiǎng)金?！庇捎诓辉试S公務(wù)員經(jīng)商辦企業(yè)和參與營利性活動(dòng),公務(wù)員工資是其唯一經(jīng)濟(jì)來源,所以工資的提高對(duì)公務(wù)員也起到不小的激勵(lì)作用。(三)精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的原則《國家公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)暫行規(guī)定》第3條列出了國家公務(wù)員應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)的12種表現(xiàn);第4條規(guī)定“對(duì)符合第三條規(guī)定的國家公務(wù)員,應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)在本職工作中做出成績(jī)的、一般應(yīng)當(dāng)結(jié)合國家公務(wù)員年度考核進(jìn)行?！薄豆珓?wù)員法》第48條規(guī)定“獎(jiǎng)勵(lì)堅(jiān)持精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合、以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主的原則。”對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)從精神和物質(zhì)兩個(gè)方面進(jìn)行,可以使公務(wù)員通過創(chuàng)造出工作成績(jī)而獲得實(shí)惠和成就感,把年度考核結(jié)果與公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)相聯(lián)系,可以激勵(lì)公務(wù)員在工作中你追我趕,形成爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)和優(yōu)秀的風(fēng)氣。(四)公務(wù)員退出對(duì)其工作的影響《國家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》第9條第1點(diǎn)規(guī)定了公務(wù)員連續(xù)兩年考核被確定為不稱職的,應(yīng)予辭退。第12條規(guī)定“國家公務(wù)員被辭退后,五年內(nèi)不準(zhǔn)重新錄用到國家行政機(jī)關(guān)工作?！钡?3條規(guī)定“國家公務(wù)員辭職或者被辭退后,不保留國家公務(wù)員身份,自批準(zhǔn)之月的下月起停發(fā)工資?！惫珓?wù)員被辭退,表明其離開公務(wù)員隊(duì)伍,其所享有的公務(wù)員的一切待遇和權(quán)利都不再保留,而且如果該公務(wù)員想重新進(jìn)人公務(wù)員隊(duì)伍,也是五年以后的事情,這是對(duì)公務(wù)員比較嚴(yán)重的懲罰。把考核結(jié)果與公務(wù)員辭退相掛鉤,是從相反的方面來鞭策和激勵(lì)公務(wù)員,要求他們盡職盡責(zé),努力做好本職工作,如果在工作中松散懈怠,不忠于職守,就有被辭退的可能。把考核結(jié)果與對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)罰相聯(lián)系,可以促使公務(wù)員在工作中從理性人角度出發(fā)進(jìn)行比較和分析,以優(yōu)秀公務(wù)員為榜樣,以不稱職公務(wù)員為借鑒來規(guī)范自己的行為,在整體公務(wù)員隊(duì)伍中形成一種以工作為中心的競(jìng)爭(zhēng)氛圍,從而使考核起到激勵(lì)導(dǎo)向作用。二、中國公務(wù)員評(píng)價(jià)的問題和對(duì)策(一)關(guān)于公務(wù)員考核1993年國務(wù)院發(fā)布《國家公務(wù)員暫行條例》,人事部依據(jù)該條例和公務(wù)員考核實(shí)踐在隨后幾年中分別發(fā)布相關(guān)文件對(duì)公務(wù)員考核進(jìn)行補(bǔ)充和修改。2005年4月27日,第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》,以法的形式對(duì)公務(wù)員考核加以規(guī)范,從而使得公務(wù)員考核制度日趨完善。然而我國從《國家公務(wù)員暫行條例》的實(shí)施到《公務(wù)員法》的出臺(tái),畢竟只有十多年的時(shí)間,與西方國家已經(jīng)很完善的一百多年發(fā)展歷程的公務(wù)員管理相比,其不足之處和存在問題也是毋庸諱言的。(二)中國公務(wù)員評(píng)價(jià)體系存在問題1.考核和考核在公務(wù)員能力素質(zhì)和工作任務(wù)上沒有區(qū)別國家公務(wù)員的考核內(nèi)容包括德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面,重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)?！秶夜珓?wù)員考核暫行規(guī)定》第3條規(guī)定“績(jī),是指工作的數(shù)量、質(zhì)量、效益和貢獻(xiàn)?！钡?條規(guī)定“考核標(biāo)準(zhǔn)以國家公務(wù)員的職位職責(zé)和所承擔(dān)的工作任務(wù)為基本依據(jù)?！背酥?再無更為具體的解釋,這導(dǎo)致兩個(gè)問題:第一是考核沒有以公務(wù)員的職位分類為基礎(chǔ),實(shí)行分類分層考核,所有部門考核都是按照這一抽象規(guī)定來進(jìn)行,沒有體現(xiàn)公務(wù)員不同類別工作之間的差異,沒有可以量化的針對(duì)不同類別公務(wù)員的考核細(xì)則,以至于操作起來要么千篇一律,要么走過場(chǎng),使考核的功能大打折扣;第二個(gè)問題就是容易使人們?cè)诶斫馍铣霈F(xiàn)偏頗,許多人把注重工作實(shí)績(jī)理解為一系列經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長,把關(guān)注點(diǎn)集中在GDP的增長上,忽視其他方面的考核,這一方面導(dǎo)致了“形象工程”、“政績(jī)工程”在各地頻繁出現(xiàn),另一方面,有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長了卻同時(shí)伴隨產(chǎn)生了資源浪費(fèi)、生態(tài)惡化等不和諧現(xiàn)象。2.考核方法和標(biāo)準(zhǔn)不佳①平時(shí)考核與定期考核相結(jié)合沒有落到實(shí)處。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家公務(wù)員考核工作的意見》規(guī)定“公務(wù)員考核堅(jiān)持平時(shí)考核與年度考核相結(jié)合,各有重點(diǎn),互為補(bǔ)充。”《公務(wù)員法》規(guī)定“定期考核以平時(shí)考核為基礎(chǔ)?！钡趯?shí)際考核工作中,許多部門要么沒有形成平時(shí)考核的制度,在日常工作中公務(wù)員只要達(dá)到“差不多”的標(biāo)準(zhǔn)就可以;要么就是制定了平時(shí)考核的制度,但是形同虛設(shè),沒有認(rèn)真執(zhí)行,這樣在年度考核的時(shí)候,由于缺乏平時(shí)考核的依據(jù),使得考核結(jié)果難以全面和精確。②領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合沒有落到實(shí)處這表現(xiàn)為如下三種情況,其一是在人治和“官本位”思想尚存在的現(xiàn)行政府體制中,有些單位領(lǐng)導(dǎo)家長作風(fēng)嚴(yán)重,在考核中往往“一言定論”,其他考核者的意愿難以得到表達(dá);其二是有些單位的群眾考核成了對(duì)公務(wù)員人際關(guān)系的評(píng)議,以人際關(guān)系而不是工作實(shí)績(jī)的好壞來做出考評(píng);其三是長期以來沒有把公務(wù)員服務(wù)對(duì)象對(duì)公務(wù)員的評(píng)議納入到考核體系中來,有的公務(wù)員雖然對(duì)服務(wù)對(duì)象態(tài)度很差,但卻可以在考核中獲得好的等次。③定性考核與定量考核相結(jié)合沒有落到實(shí)處要使考核結(jié)果精確,考核方法應(yīng)該越量化越好。但現(xiàn)實(shí)中的問題是:一是許多考核標(biāo)準(zhǔn)本身難以量化執(zhí)行,像工作的質(zhì)量、效益和貢獻(xiàn),就難以用數(shù)量來表示,對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)評(píng),只能憑經(jīng)驗(yàn)或主觀印象來進(jìn)行;二是許多本來可以量化的標(biāo)準(zhǔn),由于人為的因素或者技術(shù)水平的限制,也難以量化執(zhí)行。這樣就導(dǎo)致在考核中基本運(yùn)用的還是定性考核,使得考核結(jié)果主觀性和隨意性很大。3.公務(wù)員總體人數(shù)不超過30%《公務(wù)員法》第36條規(guī)定“定期考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次?！薄秶夜珓?wù)員考核暫行規(guī)定》第6條規(guī)定“國家公務(wù)員年度考核要嚴(yán)格堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn),符合實(shí)際,被確定為優(yōu)秀等次的人數(shù),一般掌握在本部門國家公務(wù)員總?cè)藬?shù)的百分之十以內(nèi),最多不超過百分之十五?！薄蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家公務(wù)員考核工作的意見》規(guī)定“對(duì)確定為‘基本稱職’等次的人員,可視同‘稱職’等次晉升級(jí)別和工資,但一年內(nèi)不得晉升職務(wù)?！庇捎谠诳己酥袃?yōu)秀公務(wù)員的人數(shù)所占比例很少,而被評(píng)定為不稱職或基本稱職的公務(wù)員也只占少數(shù),所以大部分公務(wù)員在考核中位于稱職的等次,這對(duì)于許多工作努力,也作出了一定成績(jī)但由于比例限制而進(jìn)不了優(yōu)秀等次的公務(wù)員來說是不公平的,況且,那些由于工作積極性、主動(dòng)性不高,或在工作中有失誤而被考評(píng)為基本稱職的公務(wù)員,除了一年內(nèi)不得晉升職務(wù)外,其它待遇與評(píng)定為稱職的公務(wù)員一樣。這樣,使得考核難以起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的作用,考核的激勵(lì)功能弱化。4.考核結(jié)果的公正性低《公務(wù)員法》及以前的許多規(guī)定,都對(duì)公務(wù)員考核程序做了明確要求,但由于包括以上分析的等諸多原因,許多單位在年度考核的時(shí)候,往往都是例行性的發(fā)個(gè)表、填個(gè)表工作,然后或者由領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)定,或者按照人際關(guān)系來確定,或者論資排輩來確定優(yōu)秀人選,有的單位甚至根本不書面通知考核結(jié)果,這從程序上使得考核結(jié)果的公正性貶值。考核結(jié)果使用不當(dāng)包括兩方面:一是考核結(jié)果本身有問題,缺乏公正性和規(guī)范性,其使用無論是否落到實(shí)處,都不會(huì)產(chǎn)生好的激勵(lì)效果;二是通過考核產(chǎn)生了相對(duì)精確和公正的結(jié)果,但是并沒有把它與公務(wù)員的晉升、培訓(xùn)等掛鉤,使得考核的激勵(lì)功能流于形式。5.考核結(jié)果確定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一國務(wù)院1993年發(fā)布《國家公務(wù)員暫行條例》,接近半年才下發(fā)《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》予以解釋;1996年人事部發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施國家公務(wù)員考核制度有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》中規(guī)定“在考核實(shí)踐中,許多單位反映,考核結(jié)果確定為三個(gè)等次過少,希望再增加一個(gè)基本稱職等次。為維護(hù)法規(guī)的嚴(yán)肅性,在實(shí)際工作中仍然要按三個(gè)等次確定考核結(jié)果?！痹谟辛丝己藢?shí)踐推動(dòng)的情況下,有關(guān)規(guī)定的修改還是如此之慢。直至2000年人事部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家公務(wù)員考核工作的意見》,才開始試行增設(shè)“基本稱職”等次,這距1996年的補(bǔ)充通知已經(jīng)過去四年的時(shí)間了。有關(guān)配套政策建設(shè)的滯后,以及考核標(biāo)準(zhǔn)的過于籠統(tǒng)抽象,往往使得考核者在實(shí)際考核工作中無所適從,從而降低了考核工作的科學(xué)性和嚴(yán)肅性,使得公務(wù)員考核制度的激勵(lì)功能大為縮水。(三)完善我國公務(wù)員評(píng)價(jià)體系的對(duì)策分析1.豐富基本前提,制定科學(xué)考核標(biāo)準(zhǔn)其思路有三:其一,考核標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)廣泛征求相關(guān)各方面的意見,以便考核標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)情況接軌。首先是相關(guān)專家學(xué)者的意見,他們具有豐富的理論知識(shí),可以使考核標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)化的理論體系;其次是被考核公務(wù)員的意見,他們實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富,充分考慮他們的意見可使考核標(biāo)準(zhǔn)更具有可操作性;再就是公務(wù)員服務(wù)對(duì)象的意見,加入他們的意見可使考核標(biāo)準(zhǔn)更加全面。其二,依據(jù)《公務(wù)員法》和在總結(jié)各地考核實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,加快制定實(shí)施有關(guān)公務(wù)員考核工作的具體細(xì)則,使抽象籠統(tǒng)的考核內(nèi)容盡量具體化,使考核工作更具可行性。其三,在保證全面考察德、能、勤、績(jī)、廉的情況下,應(yīng)針對(duì)不同級(jí)別和類別的公務(wù)員分別制定與之工作特點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn),這樣,既增強(qiáng)了同級(jí)、同類公務(wù)員在考核中的可比性,又消除了過去那種對(duì)所有公務(wù)員混同考核而產(chǎn)生的千篇一律的現(xiàn)象。2.建立和完善考核考評(píng)制度首先,建立公務(wù)員平時(shí)考核制度并嚴(yán)格執(zhí)行,把公務(wù)員日常情況詳細(xì)記錄在案,作為定期考核的依據(jù),使平時(shí)考核與定期考核結(jié)合起來;其次,重視群眾考評(píng),把民主評(píng)議作為考核的一項(xiàng)原則加以貫徹,克服考核中的“家長制”風(fēng)氣,同時(shí),又要嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行,防止把群眾考評(píng)變成人際關(guān)系的考察;最后,通過考核標(biāo)準(zhǔn)的具體化和引入新的考核工具和手段,使考核工作盡量量化,以保證考核結(jié)果的精確性,但同時(shí)也要重視定性考核的運(yùn)用,以保證那些無法量化的指標(biāo)得以體現(xiàn)。3.不滿意的等次西方發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員考核等次,大多分為5等(像英國、法國、日本等國)。以英國為例,公務(wù)員考核等次分為A、B、C、D、E等次,A等為“特別優(yōu)秀”,B等是“良好”,C等為“滿意”,D等為“尚可”,E等為“不滿意”。按照我們前面的分析,由于優(yōu)秀等次和基本稱職、不稱職等次人數(shù)所占比例不大,大部分公務(wù)員在考核中位列稱職等次,導(dǎo)致許多也做出了一定成績(jī)的公務(wù)員但由于名額限制只能與工作成績(jī)一般的公務(wù)員位于同一等次,沒有起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的作用。所以,在此建議中國公務(wù)員考核在優(yōu)秀和稱職之間再增加一個(gè)良好等次,并在有關(guān)待遇方面與稱職等次合理拉開差距,以使得許多做出一定成績(jī)但在考核中沒有位列優(yōu)秀的公務(wù)員可以進(jìn)入良好等次,鼓勵(lì)他們?cè)俳釉賲?真正發(fā)揮考核的激勵(lì)功能。4.建立和完善考核監(jiān)控機(jī)制考核工作只有嚴(yán)格按照規(guī)定的程序來進(jìn)行,考核結(jié)果才能真實(shí)公平,才能真正為公務(wù)員評(píng)定等次提供可靠的依據(jù)。要保證考核工作按考核程序來實(shí)施,一是要從思想上重視考核程序的運(yùn)用,關(guān)鍵是考核者中的單位主要領(lǐng)導(dǎo)要重視,對(duì)此,要大力開展宣傳工作,再就是考核人員的甄選要得當(dāng);二是要從制度上對(duì)此加以保障,應(yīng)該建立考核監(jiān)控機(jī)制,對(duì)公務(wù)員考核過程進(jìn)行監(jiān)控,從機(jī)制上保證考核工作按考核程序進(jìn)行?？己私Y(jié)果只有嚴(yán)格兌現(xiàn),考核制度的激勵(lì)功能才能最終發(fā)揮出來。在考核工作中,考核結(jié)果應(yīng)