當(dāng)前國土資源管理現(xiàn)狀分析

當(dāng)前國土資源管理現(xiàn)狀分析

土地資源管理的建立是由管理者的關(guān)懷、社會的關(guān)注和歷史的責(zé)任。以往國土資源管理取得了顯著成效,也存在著一些問題,包括深層次矛盾和新出現(xiàn)的問題?？傮w來看,機遇與挑戰(zhàn)并存。當(dāng)前國土資源系統(tǒng)迫切需要結(jié)合管理實踐,找準(zhǔn)關(guān)鍵問題,充分發(fā)揮國土資源對經(jīng)濟社會之科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的保障作用。16年國土資源系統(tǒng)存在的問題國土資源管理工作得到了中央前所未有的高度重視和具體指導(dǎo),特別是2006年國土資源系統(tǒng)通過深入開展完善體制、提高素質(zhì)活動,使得國土資源管理體制、機制進一步固本強基,資源經(jīng)濟關(guān)系進一步理順,各項工作目標(biāo)逐步完成,“十一五”開局良好,但同時也存在著一些問題和挑戰(zhàn)。1.1土地管理方面。在全面提升土地整合和保護這表現(xiàn)在如下幾個方面。首先表現(xiàn)為土地規(guī)劃計劃剛性明顯增強,得到地方政府和社會的空前關(guān)注。這包括發(fā)布實施了《國土資源“十一五”規(guī)劃綱要》,出臺了《進一步從嚴土地管理的緊急通知》,并與有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)文,積極響應(yīng)和落實國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定房價的政策。其次表現(xiàn)在堅決打擊土地違法上。在“龍子湖”案件中,首次因違法用地而不是因腐敗處分省級高官,體現(xiàn)了中央的決心,起到了“整飭吏治、震懾不法”的作用。再次是積極制定相關(guān)政策措施,鼎立支持新農(nóng)村建設(shè)。連續(xù)出臺五項重大措施,發(fā)布了《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》等一系列文件,推動土地開發(fā)整理工作,建立了征地補償安置糾紛協(xié)調(diào)和裁決機制。此外,在強化市場動態(tài)監(jiān)測方面也取得了重要進展,土地資源市場化配置程度大幅度提高。出臺了“出讓國有土地使用權(quán)”的兩部規(guī)范;工業(yè)用地招、拍、掛制度向全國推開;城市地價動態(tài)監(jiān)測覆蓋了50個城市,城市土地市場監(jiān)測覆蓋了全國1000余個市、縣。1.2礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、戰(zhàn)略、制度等支撐體系不斷健全在長期探索礦政管理模式的過程中逐步形成了一些基本的思路。首先表現(xiàn)在堅持“三治”方針上。以治亂、治散為主,開展“三查”活動,積極推進資源整合,規(guī)范與公布了國家163個重點礦區(qū),在昆明會議上首次提出建立適應(yīng)市場運行規(guī)則的礦業(yè)開發(fā)運行機制和管理制度的基本框架。礦政管理從盲目、被動應(yīng)付轉(zhuǎn)入了理性思維、科學(xué)管理的軌道。二是積極推進資源有償使用制度改革,在理順中央和地方資源收益分配關(guān)系上取得實質(zhì)性的進展。出臺了《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入管理有關(guān)事項的通知》,明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)價款收入中央與地方二八分成比例。聯(lián)合財政部向國務(wù)院呈報了對石油、煤炭的礦產(chǎn)資源補償費實行浮動匯率試點的請示,開展了煤炭資源采礦權(quán)市場化改革的試點工作等。三是資源戰(zhàn)略規(guī)劃水平不斷提升。礦產(chǎn)資源形勢分析工作不斷深化,為國家制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策提供了基礎(chǔ)服務(wù),完成了《第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作方案》。四是強化應(yīng)急能力預(yù)防體系建設(shè),地質(zhì)環(huán)境管理工作成效顯著。三峽庫區(qū)三期地質(zhì)災(zāi)害防治涉水應(yīng)急工程推進順利,地質(zhì)災(zāi)害群測群防監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建成并投入運行。長江三角洲和華北平原兩大監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)年內(nèi)完成。評審?fù)ㄟ^了22個省的《礦山環(huán)境保護與治理規(guī)劃》和第一批28個單位的國家礦山公園資格。與國際水文地質(zhì)學(xué)家協(xié)會(IAH)共同主辦了第34屆國際水文地質(zhì)大會。1.3以制度建設(shè)為基礎(chǔ),初步實現(xiàn)地質(zhì)勘探工作。在促進在落實《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》方面,2006年啟動了11項配套文件的起草和38項政策措施的落實工作,為構(gòu)建政府與企業(yè)合理分工、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行、中央與地方政府相互協(xié)調(diào)的新型地質(zhì)工作體系奠定了基礎(chǔ)。在建立勘查投入良性循環(huán)機制方面,與財政部聯(lián)合發(fā)布了《中央地質(zhì)勘查基金(周轉(zhuǎn)金)管理暫行辦法》,并成立了基金辦,發(fā)布了指南。為落實加強地質(zhì)工作的任務(wù),部署、推進了全國地質(zhì)勘查規(guī)劃編制工作,完成了全國1623個勘查單位的地質(zhì)勘查資質(zhì)注冊登記工作。在地質(zhì)調(diào)查方面,組織實施了北黃海海域油氣資源聯(lián)合勘探、海域天然氣水合物綜合調(diào)查評價,啟動了全國礦產(chǎn)資源潛力評價,加強了重點地區(qū)的地下水和地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查監(jiān)測工作,西南紅層找水為緩解大旱旱情做出了突出貢獻。在改善區(qū)域投資環(huán)境方面,全國商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投資繼續(xù)保持穩(wěn)步增長,社會投資商業(yè)性勘查的積極性繼續(xù)升溫,部分勘查項目取得重要找礦突破。1.4強化保障,確保社會和諧穩(wěn)定就整個國土資源管理的水平來講,在以下方面得到穩(wěn)步提升。首先,完善體制、提高素質(zhì)活動不斷深入,國家土地督察制度開始得到落實。中編委批準(zhǔn)了國家土地督察機構(gòu)組建方案,中央任命了土地總督察和副總督察,“一辦九局”開始進入角色,發(fā)揮作用。其次,推進管理方式轉(zhuǎn)變,依法行政、陽光政務(wù)又有新舉措。建立政務(wù)大廳,實行網(wǎng)上審批。國土資源聽證制度、征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的建設(shè)促進了社會和諧。再次,提高科技支撐能力,國土資源科技工作后勁十足。召開了首屆國土資源科技大會,確立了國土資源部科技發(fā)展的主攻方向。出臺了國土資源部科技中長期發(fā)展規(guī)劃,明確提出了“科技興地”戰(zhàn)略。最后,扎實推進黨建和人才隊伍建設(shè)工作,全面學(xué)習(xí)貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,切實加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進性建設(shè)。出臺《“十一五”國土資源人才隊伍建設(shè)規(guī)劃》。扎實推進文明創(chuàng)建活動,構(gòu)建和諧的部門文化。1.5從思想認識上看在國土資源管理工作穩(wěn)步推進的同時,我們也應(yīng)當(dāng)看到目前國土資源形勢面臨的巨大挑戰(zhàn):例如,構(gòu)建和諧社會的能力建設(shè)需要進一步加強;中央、社會對宏觀調(diào)控效果的預(yù)期不明確,調(diào)控難度加大;資源問題正在由經(jīng)濟問題向社會問題、政治問題轉(zhuǎn)變等。我們認為,當(dāng)前國土資源所面臨的主要問題不是資源本身的問題,而是工作中和認識上的問題。表現(xiàn)有四:一是體制壓力問題?，F(xiàn)有體制給國土資源管理帶來的壓力很大,誤解較多,被說成是“過度強調(diào)責(zé)任依賴”。二是對宏觀調(diào)控的認識問題。社會各界糾纏于市場和政府的關(guān)系上,分歧較大。把有些本屬于國土資源領(lǐng)域但非國土資源部門職責(zé)范圍的問題安在部門頭上。三是管理者素質(zhì)問題。有些地方基層國土資源管理人員對現(xiàn)行法律、政策的理解深度不夠或方式不得法,與管理相對人的關(guān)系緊張。四是宏觀調(diào)控的傳導(dǎo)機制問題。受市場機制和體制性障礙的影響,宏觀調(diào)控的導(dǎo)向性信息被攔截、扭曲,產(chǎn)生了調(diào)控政策預(yù)期效應(yīng)不明確等現(xiàn)象。2是規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展的方式,為促進能源低能耗地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供技術(shù)支撐根據(jù)國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃的要求,結(jié)合國土資源管理職能和管理實踐,我們認為,當(dāng)前首要的是解決好以下七個關(guān)鍵問題:2.1關(guān)于保住18億畝耕地確保18億畝耕地,是中央下達的死任務(wù)。但落實這項任務(wù)的關(guān)鍵在地方政府。有些省份因違規(guī)用地量較大,下達的年度用地指標(biāo)部分用于彌補超計劃用地,影響了新一輪地方經(jīng)濟建設(shè)。此外,工業(yè)化、城市化加快形成的旺盛需求,土地出讓帶來的巨大收益,政績與GDP增長掛鉤,部門發(fā)展規(guī)劃的用地期望,農(nóng)民對種地缺乏積極性等,都成為沖擊耕地保護紅線的重要因素。所以,首先要科學(xué)界定耕地概念,以糧食生產(chǎn)恢復(fù)能力為標(biāo)準(zhǔn),將耕地細分為在耕地和宜耕地,因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少的農(nóng)地,必要時可以恢復(fù)為耕地。其次是嚴控耕地流失途徑。建設(shè)占用、災(zāi)毀耕地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,應(yīng)通盤考慮,預(yù)防將耕地報為災(zāi)毀、然后再搞建設(shè)的現(xiàn)象。再次是繼續(xù)強化耕地保護問責(zé)制。細化各級政府耕地保護責(zé)任制,加重行政責(zé)任,約束其他規(guī)劃。第四,要努力形成節(jié)約用地倒逼機制。制定集約節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn),將城鄉(xiāng)建設(shè)用地納入規(guī)劃計劃,統(tǒng)一管理。最后,在保護耕地和保障發(fā)展取得共贏方面,土地開發(fā)整理是一條切實可行的路子。2.2關(guān)于推進節(jié)能減排工作在資源管理方面,推進節(jié)能減排,任務(wù)繁重,形勢緊迫。2007年以來,有不少地方繼續(xù)通過減免稅收、低價提供土地等方式對高耗能行業(yè)招商引資。一季度,鋼鐵、有色等六個高耗能行業(yè)的增加值占全國工業(yè)的三分之一,而能耗卻占工業(yè)能耗的七成。利益驅(qū)動是企業(yè)不重視節(jié)能減排工作的主導(dǎo)因素;盲目強調(diào)GDP的增長是地方政府支持高耗能、高排放企業(yè)發(fā)展的直接誘因;技術(shù)落后是導(dǎo)致企業(yè)能耗較高、廢棄物排放量大的主要原因。相應(yīng)地,我們建議:一是兩個輪子一齊轉(zhuǎn)。既要制定限制高耗能、高污染企業(yè)發(fā)展的強制性政策,也要制定低耗能、低污染企業(yè)的鼓勵性政策。二是推行項目準(zhǔn)入制度。提高準(zhǔn)入門檻,在土地審批、采礦權(quán)證的發(fā)放上有效控制高耗能、高污染行業(yè)過快增長。三是增加監(jiān)管環(huán)節(jié)。利用年檢制度,對于不符合節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放要求的企業(yè),年檢不予通過。四是采用經(jīng)濟手段促進節(jié)能減排。建立與資源利用水平相掛鉤的浮動礦產(chǎn)資源補償費率制度,調(diào)整稅費、價款收入的支出結(jié)構(gòu)和使用方向,支持節(jié)能減排關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展。五是運用關(guān)稅和計劃配額手段調(diào)節(jié)資源性產(chǎn)品的出口。2.3關(guān)于礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是提高我國資源保障能力的重要途徑。目前本領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展緩慢,資源利用效率不高、資源浪費和破壞嚴重、資源開發(fā)對環(huán)境影響較大?？梢哉f,在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,形勢嚴峻,責(zé)任重大。主要原因是政府部門主觀能動性發(fā)揮不夠,認為循環(huán)經(jīng)濟是后續(xù)產(chǎn)業(yè)管理的范疇。此外,對礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)容與形式研究得也不夠深入。所以,國土資源系統(tǒng)應(yīng)把礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟當(dāng)作礦政管理的一項重點內(nèi)容來抓。一是健全礦產(chǎn)資源有償使用制度。通過有償使用制度的改革與完善,促進礦產(chǎn)資源利用效率的提高,促進尾礦、廢石等的二次資源的開發(fā)利用。二是制定導(dǎo)向性政策。協(xié)調(diào)有關(guān)部門,研究制定礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅政策和技術(shù)政策。三是適時啟動循環(huán)經(jīng)濟試點。選擇典型礦山企業(yè),創(chuàng)建礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的新模式,重點促進先進適用技術(shù)的研發(fā)和推廣。2.4關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓和規(guī)范資源開發(fā)秩序問題,經(jīng)過多方的艱苦努力,取得了階段性成效,但是,多年來積累的深層次矛盾和新形勢下出現(xiàn)的問題還沒有得到根本解決,建立適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)則的新體制、新機制的任務(wù)仍十分艱巨。礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序與礦業(yè)景氣周期形成“共振”,強制手段下的“秩序好轉(zhuǎn)”更多地異化為一種政治因素或者口號。分稅制是造成地方政府親小礦遠大礦的根源,利益驅(qū)動因素一日不消除,構(gòu)建秩序就是一句空話。建議:理順關(guān)系、疏導(dǎo)利益、重視規(guī)范、構(gòu)建秩序。更加注重運用經(jīng)濟手段,理順資源開發(fā)的經(jīng)濟關(guān)系和分配關(guān)系。成本要充分反映對資源勘查、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的補償要求;價格要作為傳導(dǎo)機制,真實反映資源的稀缺性。處理好中央與地方的關(guān)系,權(quán)力向中央集中,分配向地方傾斜。政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重心應(yīng)由效率目標(biāo)為主轉(zhuǎn)向公平目標(biāo)為主。2.5關(guān)于運用土地政策參與宏觀調(diào)控當(dāng)前我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型期,消費結(jié)構(gòu)逐步升級,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整,城鎮(zhèn)化進程進一步加快。社會經(jīng)濟發(fā)展對土地、礦產(chǎn)資源的需求日益增大,瓶頸制約作用顯現(xiàn)。從一定程度講,我國經(jīng)濟社會能否又好又快發(fā)展,與土地政策參與宏觀調(diào)控的關(guān)系密切。我們認為,在新一輪經(jīng)濟擴張周期中,運用土地政策參與宏觀調(diào)控,防止國民經(jīng)濟大起大落,保障國民經(jīng)濟穩(wěn)定運行;優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),抑制部分行業(yè)投資過熱;減少低水平重復(fù)建設(shè),提高土地資源對我國社會經(jīng)濟發(fā)展的保障能力,是土地政策參與宏觀調(diào)控的關(guān)鍵。在這一問題上,我們建議一是圍繞國家經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)進行調(diào)控。既要確保國家“十一五”規(guī)劃綱要確定的對土地的合理需求,保障國家既定經(jīng)濟增長目標(biāo)的實現(xiàn),又要對不合理的需求進行嚴格限制;既要從各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際出發(fā),更要促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,平衡安排各區(qū)域用地。二是把握重點問題進行調(diào)控。這些問題包括:部分地區(qū)投資過熱與少數(shù)地區(qū)投資不足并存,經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變緩慢,粗放型增長仍然突出,能耗高、用地多、效率低的項目繼續(xù)上馬,重復(fù)建設(shè),以及地方政府通過房地產(chǎn)開發(fā)拉動地區(qū)和城市經(jīng)濟增長的沖動等。三是以經(jīng)濟手段為主,綜合運用法律、經(jīng)濟和行政多種調(diào)控手段。在行政手段上,“區(qū)域限批”、“流域限批”方式,可資借鑒。2.6關(guān)于建立生態(tài)補償機制生態(tài)補償機制包括資源原產(chǎn)地補償(異地補償)和礦山環(huán)境恢復(fù)補償(就地補償)。目前來看,生態(tài)補償付諸實施,面臨不少問題。生態(tài)補償缺乏公共政策和法律保障,制定各區(qū)域生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)比較困難,生態(tài)建設(shè)資金渠道單一,以及生態(tài)服務(wù)功能價值如何評估,生態(tài)環(huán)境保護的財政政策如何制定,重要生態(tài)功能區(qū)的保護與建設(shè)怎樣進行等,都需要采取措施加以解決。對此,首先應(yīng)當(dāng)加強制度建設(shè)。從政策法律層面明確生態(tài)補償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù),為生態(tài)補償規(guī)范化運作提供法律保障。建立政府引導(dǎo)、市場推進、社會參與的生態(tài)補償投融資機制,引導(dǎo)社會資本投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。完善生態(tài)補償異地收費制度,實施礦山環(huán)境投資的稅前扣除,鼓勵礦山企業(yè)消化環(huán)境成本。其次,是建立評估機制。探索建立生態(tài)價值和環(huán)境資源評估體制,依靠制度、規(guī)范和程序,合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)及比例,減少人為干擾因素。2.7關(guān)于加強地質(zhì)工作地勘單位屬地化,公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行,資源約束增加,礦業(yè)景氣周期到來,社會投資超過政府投資